Cần loại bỏ thói quen hành chính hóa hoạt động giám sát cuả Hội đồng nhân dân

Hiện nay có một số quan niệm hoặc thói quen hành chính từ bộ máy hành chính quan liêu đang “lây nhiễm” sang các cơ quan dân cử, đặc biệt là trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND).

Một là , một số HĐND ở các cấp thường phó thác nhiệm vụ giám sát cho một vài đại biểu được coi là “có kiến thức chuyên môn” trong một lĩnh vực cụ thể (ví dụ họ đã từng là kế toán hoặc cán bộ tổ chức) hoặc giao cho những người có thói quen hay can thiệp vào các công việc sự vụ hàng ngày của cơ quan chấp hành để tiến hành các công việc giám sát của HĐND. Xu hướng này thường được biện luận bởi quy định của Điều 29 và Điều 30 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Thực tế tổ chức và hoạt động của HĐND lại “nuông chiều” thói quen khó bỏ này, bởi không phải tất cả đại biểu HĐND đều hoạt động chuyên trách, nên nhiều lúc, nhiều việc người đại biểu hoạt động chuyên trách phải gánh vác phần của các đại biểu khác. Sự “tương trợ” này cũng như sự “phân công thiện chí”, hay quan niệm cho rằng, để chạy việc thì mời đại biểu tham gia cho đủ đội hình giám sát... sẽ làm cho hiệu quả giám sát trở nên hình thức. Cần phải tránh xu hướng này, bởi hoạt động giám sát của HĐND là một công cụ quyền lực mang tính chất tập thể và do đó, phải được tất cả các thành viên trong HĐND tham gia.

Thứ hai, một số đại biểu đồng nhất hoạt động giám sát với hoạt động kiểm tra, nên thường bám vào nội dung các công việc cụ thể hàng ngày của ủy ban nhân dân (UBND) khi tiến hành giám sát. Quan niệm và cách làm này là đã tham gia quá sâu vào công việc hành chính thường nhật, như việc can thiệp vào công tác bố trí nhân lực, phân bổ ngân sách cụ thể cho các hoạt động... Điều này có thể làm giảm tác dụng giám sát, gây cảm giác không tin cậy vào công tác giám sát và sinh ra tình trạng chồng chéo chức năng với nhân viên của cơ quan chấp hành.

Thứ ba, giám sát là hành vi của cơ quan dân cử, cơ quan độc lập về vị thế, tổ chức với cơ quan chấp hành. Việc sử dụng quyền lực và nguồn tin công cộng (ý kiến cử tri, công luận) cũng độc lập với cơ quan chấp hành. Do đó công tác giám sát cần phải giữ cho được vị thế khách quan và nên hướng tới các mục đích đã đề ra khi hoạch định chính sách. Công tác giám sát nên “hỗ trợ” nhiều hơn là “kiềm chế” các cơ quan chấp hành, tránh cản trở sự sáng tạo của họ. Để giám sát khách quan, HĐND cần xây dựng các tiêu chuẩn khách quan để đánh giá khi thực hiện công tác giám sát. Các tiêu chuẩn này cần được thống nhất khi HĐND thảo luận, thông qua chính sách, chương trình/dự án. Trong thực tế hoạt động, thời gian thảo luận chính sách luôn hạn hẹp nên các HĐND thường chỉ chú ý tới các đề xuất cụ thể hoặc các con số, mà ít chú ý tới các chính sách và mục đích, tiêu chí thành công của một chính sách.  

Thứ tư, với vai trò giám sát của mình và mục đích giám sát là để hỗ trợ cơ quan chấp hành thực thi chính sách, HĐND phải biết chọn đúng việc, đồng thời sử dụng các công cụ thích hợp theo chức năng, vai trò của mình; lựa chọn cách tổ chức để hoạt động giám sát. Do đó, nếu không biết lựa chọn trọng tâm, các hoạt động giám sát dàn trải về bề mặt, sẽ dẫn đến tình trạng “nói chỉ để răn đe”, vừa thiếu tính xây dựng, vừa không làm cơ quan chấp hành hợp tác chặt chẽ để đạt mục đích chung tốt hơn.

Thứ năm, giám sát mà không đưa ra được giải pháp cụ thể mà chỉ kiến nghị, phê bình chung chung thì chỉ là nói suông, không giúp ích gì cho cơ quan chấp hành hoặc không thông cảm với những khó khăn vô bờ của cơ quan chấp hành. Giám sát là hoạt động của cơ quan quyết định chính sách, cơ quan dân cử, là hoạt động kiểm tra từ bên ngoài, do đó, mục đích của giám sát là chỉ ra những khiếm khuyết và chỉ ra trách nhiệm trong thi hành, còn việc khắc phục bằng các giải pháp nào phải dành cho cơ quan chấp hành cân nhắc và đề xuất, từ đó, HĐND bàn và quyết định trên cơ sở các kiến nghị. Nếu HĐND khi thông qua kết luận giám sát mà có gợi ý một số giải pháp, thì đó cũng chỉ mang tính chất "kiến nghị". HĐND không thể “cầm tay chỉ việc” cho cơ quan chấp hành, vì nếu giải pháp của HĐND đưa ra không thích hợp với điều kiện tổ chức và năng lực của cơ quan chấp hành, thì ai chịu hậu quả sau này?

Xây dựng các tiêuchuẩn giám sát hiệu quả

Nếu giám sát tuân thủ pháp luật có thể căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật tương đối rõ về quy phạm thì giámsát hiệu quả lại cần đến các tiêu chuẩn.

Giám sát hiệu quả là việc đánh giá tính hiệu quả và hiệu năng hoạt động của chính quyền địa phương. Khái niệm này tưởng như đơn giản, nhưng thực chất lại rất phức tạp. Đơn giản vì “hiệu quả” là cụm từ khẩu hiệu hàng ngày ở bất kỳ một tổ chức nào. Phức tạp vì phải quan niệm hiệu quả trong mọi công việc mà HĐND và UBND đang làm là như thế nào? Vậy hiệu quả là gì?

Peter Drucker, một chuyên gia về khoa học quản lý, đã định nghĩa “tính hiệu quả” là làm một việc đúng, và đồng thời làm việc đó theo đúng cách thức, có năng suất. Như vậy, để hoạt động có hiệu quả thì người đại biểu dân cử không những phải biết chọn đúng việc để quyết mà còn phải cân nhắc quyết định cả cách làm đúng, chi phí thời gian, tiền bạc và nhân lực hợp lý để đạt mục đích của chính sách/dự án đã quyết định. Tương tự như vậy, cơ quan chấp hành không những phải quan tâm để thực hiện đúng "việc" đã được HĐND "quyết", mà còn phải thường xuyên kiểm tra xem các biện pháp tổ chức thực thi có được làm đúng cách thức, đúng tiêu chuẩn, chế độ, có hướng tới mục đích hay không? Như vậy, phải đặt ra tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả ngay trong quá trình đề ra chính sách, làm cơ sở cho giám sát thi hành chính sách.

Ví dụ 1: Tiêu chuẩn để kiểm tra xem HĐND có làm đúng việc hay không đối với một chương trình như “chính sách hỗ trợ nhà ở cho người nghèo” chẳng hạn, phải trả lời hai câu hỏi:

(a) Người nghèo có còn cần tới chương trình/dịch vụ này hay không? (sự cần thiết), mục đích là gì? nếu nhà nước không cung cấp thì tác động bất lợi là gì?;

(b) Nếu câu trả lời ở (a) là "có", thì ai (chính quyền hay một tổ chức nào khác) nên thực hiện chương trình/dịch vụ này? Các việc tiếp theo để bảo đảm chương trình/dịch vụ đáp ứng mục đích?

Trả lời cho câu hỏi thứ nhất là còn có nhiều người nghèo cần giúp đỡ, (theo thống kê 2004, cả nước có khoảng 2,6 triệu người nghèo, trong số đó có hơn một triệu hộ đang sống ở nhà tạm, diện gia đình chính sách và hộ nghèo vùng dân tộc thiểu số phía bắc, Tây Nguyên và đồng bằng sông Cửu Long có khoảng 450 nghìn hộ cần hỗ trợ nhà ở - tlđd, tr 2)   nhưng ở mỗi địa phương khác nhau thì nhu cầu cấp thiết của người nghèo cũng khác nhau; chưa chắc chỗ ở đã là cấp thiết nhất, nhưng nếu đã "cho" thì không ai từ chối. Đối với câu hỏi thứ hai, có thể có ý kiến cho rằng, đã quá rõ để khẳng định là UBND phải thực hiện chương trình "nhà tình thương", vì đã có hướng dẫn của Chính phủ về mức chi ngân sách. Nhưng trên thực tế, có những HĐND lại quyết định khác đi, tức là tiến hành huy động sức dân tại chỗ, với truyền thống lá lành đùm lá rách, thành lập các Ban vận động vì người nghèo (như TP. Hồ Chí Minh) nên về cơ bản, đã lo đủ nhà tình thương. Mục đích đạt được ở quyết định về cách làm khác này cao hơn ở cách làm bao cấp do UBND thực hiện từ ngân sách, vì sự đóng góp công sức, tiền bạc của những người hảo tâm đã nói lên "cách cho" cao hơn "vật đem cho", lại củng cố sự đoàn kết, tương trợ cộng đồng. Nhưng cho dù HĐND quyết định rằng chính quyền trực tiếp thực hiện chương trình này hoặc hợp đồng với doanh nghiệp tư­ nhân, hoặc vận động xã hội đóng góp, thì HĐND vẫn phải có trách nhiệm giám sát để đảm bảo chương trình/dịch vụ được thực hiện theo tiêu chuẩn và điều kiện mà HĐND đã đề ra trong nghị quyết.

Tóm lại, bên cạnh sự thuyết phục về sự cần thiết của chương trình/dịch vụ (chọn đúng việc), còn phải biết làm đúng cách để đạt mục tiêu cao nhất.

Thêm nữa, đầu ra của chính sách (xây được nhà tình thương) chưa chắc đã tạo ra kết quả hữu ích như HĐND mong muốn hoặc về lâu dài không hữu ích (xem hộp). Phải nhận thấy rằng có sự khác biệt lớn giữa đánh giá quá trình và đánh giá kết quả.

Ví dụ 2:Thực hiện nghị quyết của HĐND về việc ưu tiên phát triển các trường dạy nghề, tỉnh A đã ra nghị quyết thành lập một số trường dạy nghề. Sau một thời gian hoạt động, một trường đã cho ra lò hàng năm tới hàng trăm kỹ thuật viên bảo quản nông sản sau thu hoạch; nhưng địa phương không có việc làm cho nghề này và cũng không có hướng tìm việc làm nơi khác cho họ (vì đó không phải là mục đích của HĐND). Vậy chương trình giảng dạy này (đầu ra - kết quả) có hiệu quả không? Hoặc theo cách định nghĩa về hiệu quả nói trên, thì liệu trường dạy nghề có làm đúng việc hay không? Sản phẩm của trường có thể rất hay, nhưng kết quả đã bằng không. Đó là trường hợp làm rất tốt một việc, nhưng việc này lại không cần thiết phải làm. Tức là không hiệu quả.

Hiệu trưởng trường học có thể phản bác lại rằng, nhà trường đã đáp ứng được cả hai tiêu chuẩn trên. Đó là, (a) nhà trường đã thực hiện với chi phí dưới mức dự toán của dự án đào tạo và (b) chất lượng đào tạo đáp ứng được tiêu chuẩn công nghiệp. Còn theo quan điểm về tính hiệu quả, thì nhà trường đã không thành công, vì sinh viên tốt nghiệp không có cơ hội làm việc đúng chuyên môn.

Từ các phân tích về giám sát hiệu quả, có thể đặt ra vấn đề trách nhiệm. Hiệu trưởng nhà trường phải chịu trách nhiệm đối với thị trường việc làm. Nếu trường thực hiện kế hoạch đào tạo chiến lược có hiệu quả (lập kế hoạch và dự đoán đúng) thì phải biết rằng, không có nhu cầu cho sản phẩm đào tạo của họ. Trong trường hợp này, lẽ ra phải thay đổi chương trình để đào tạo một nghề khác cho sinh viên dựa trên nhu cầu thực tế. Từ câu chuyện này cũng có thể suy ra trách nhiệm của người giám sát trên cơ sở đặt các tiêu chuẩn về tính hiệu quả khi ban hành chính sách và thi hành chính sách.

(Bài đăng trên HKLP số 24 (100) Tháng 6 năm 2007)