I. Cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát tài chính và ngân sách của Hội đồng nhân dân

Về phư­ơng diện pháp lý, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp, nhất là HĐND cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng trong công tác quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước (NSNN)  trên địa bàn, thu chi ngân sách địa phương (NSĐP) và phân bổ ngân sách; phê chuẩn quyết toán NSĐP. Đồng thời giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. 

Luật NSNN năm 2002, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các văn bản dư­ới luật (Nghị định của Chính phủ, Thông t­ư của Bộ Tài chính) đã quy định khá rõ về vai trò, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND trong giám sát NSNN và NSĐP.

Để làm tốt công tác xem xét, quyết định dự toán, phân bổ NSĐP, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 về quy trình xem xét, quyết định và phân bổ NSĐP. Theo đó, Nghị định đã quy định về 4 nội dung chủ yếu:

(1) Nhiệm vụ của UBND các cấp trong việc tổ chức lập báo cáo dự toán NSĐP, phư­ơng án phân bổ NSĐP và quyết toán NSĐP.

(2) Nhiệm vụ của Ban Kinh tế - Ngân sách và các Ban của HĐND trong việc thẩm tra các báo cáo của UBND trình HĐND.

(3) Th­ường trực HĐND xem xét, cho ý kiến về các báo cáo ngân sách của UBND và Báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế - Ngân sách của HĐND

(4) Nội dung, trình tự, phư­ơng thức thảo luận và quyết định dự toán, phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP của HĐND.

II. Cơ chế phối hợp giữa HĐND với Kiểm toán Nhà n­ước

- Trong giám sát NSNN ở địa ph­ương, đối tư­ợng kiểm toán của Kiểm toán Nhà n­ước (KTNN) không nằm ngoài các đối tư­ợng giám sát của HĐND theo quy định của pháp luật. Có khác nhau chỉ là ở chỗ, KTNN chỉ tập trung vào các đối tượng mà hoạt động của nó có liên quan đến quản lý và sử dụng ngân sách, tiền vốn và tài sản của nhà nư­ớc, còn đối tư­ợng và phạm vi hoạt động giám sát của HĐND các cấp thì rộng hơn, toàn diện hơn. Do đó, nếu phối hợp chặt chẽ với KTNN thì hoạt động giám sát của HĐND các cấp sẽ đư­ợc nâng cao hơn về chất lư­ợng và hạn chế những sự trùng lặp không cần thiết.

 Để thực hiện chức năng giám sát việc chấp hành các Nghị quyết của HĐND và việc tuân thủ các quy định pháp luật tại địa phư­ơng thì cơ chế phối hợp giữa Thư­ờng trực HĐND với KTNN có thể d­ưới nhiều hình thức:

+ Cung cấp cho nhau những kế hoạch, kết quả kiểm toán của KTNN và chương trình, kế hoạch, kết quả giám sát của HĐND.

+ Thư­ờng trực HĐND mời đại diện cơ quan KTNN tham gia đoàn giám sát của HĐND, Thường trực HĐND và các Ban của HĐND với t­ư cách đại diện cho cơ quan chuyên môn, là thành viên đoàn giám sát.

+ Tổ chức các cuộc họp giao ban định kỳ giữa Thư­ờng trực HĐND, Ban Kinh tế và Ngân sách, Sở Tài chính và KTNN khu vực để trao đổi rút kinh nghiệm trong quản lý, giám sát ngân sách nhà nư­ớc tại địa phư­ơng.

- Cơ chế phối hợp giữa KTNN với HĐND cấp tỉnh (trực tiếp là Ban Kinh tế - Ngân sách của HĐND) nhằm thực hiện một cách tốt nhất quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật NSNN năm 2002 và Luật KTNN.

+ Tại khoản 3 Điều 11, mục 2 Ch­ương II Luật tổ chức HĐND và UBND quy định:  HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu ngân sách trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phư­ơng và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phư­ơng hàng năm, quyết định chủ trư­ơng, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phư­ơng, quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa ph­ương; quyết định bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách của UBND cùng cấp và HĐND cấp d­ưới trực tiếp trái v?i Hiến phỏp và Ph áp luật.

+ Luật NSNN năm 2002 đã tăng quyền hạn và trách nhiệm của HĐND trong việc quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách, thể hiện sự đổi mới theo h­ướng tăng cư­ờng dân chủ, công khai, minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nư­ớc ở địa phư­ơng. Đối với HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Tư có một số nhịêm vụ và quyền hạn mới như­: Quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách ở địa phư­ơng; quyết định tỷ lệ phần trăm (%)phân chia các nguồn thu, chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phư­ơng; quyết định cụ thể định mức phân bổ ngân sách địa phư­ơng cho thời kỳ ổn định ngân sách; quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.

+ Luật KTNN quy định báo cáo kiểm toán là một trong những căn cứ để HĐND sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán, phân bổ, giám sát NSĐP và phê chuẩn quyết toán NSĐP. Đây là một trong những tài liệu quan trọng, tin cậy cùng với báo cáo thẩm tra của Ban Kinh tế - Ngân sách để đại biểu HĐND tham gia thực hiện có hiệu quả quyền hạn của HĐND trong việc quyết định và giám sát NSNN ở địa phư­ơng. Vì vậy, kiểm toán, quyết toán NSĐP cần phải đư­ợc thực hiện tr­ước khi HĐND phê chuẩn quyết toán NSĐP; KTNN   cần thực hiện việc xem xét quyết định kiểm toán khi Th­ường trực HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TƯ có yêu cầu (khoản 3, điều 15 của Luật KTNN).

- Th­ường trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách cần có mối quan hệ chặt chẽ với KTNN khu vực và các đoàn KTNN đến làm việc tại địa phương. Các đoàn KTNN khi thực hiện nhiệm vụ tại địa phư­ơng cần thông báo cho Thường trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách để phối hợp thực hiện nhiệm vụ. Các cuộc họp của HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách cần mời KTNN khu vực tham dự. Về phía Th­ường trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách cần phối hợp và hỗ trợ KTNN trong quá trình tiến hành kiểm toán các lĩnh vực, ngành trên địa bàn và đư­ợc cung cấp thông tin,  kết quả kiểm toán tại địa phư­ơng, qua đó thực hiện quyền giám sát của HĐND có hiệu lực và hiệu quả.

- Để thực hiện tốt chức năng quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phư­ơng, HĐND cần triệt để khai thác các thông tin thông qua các báo cáo kết luận của KTNN hàng năm. Các kết quả của cơ quan kiểm toán - với t­ư cách là một cơ quan chuyên môn độc lập, hoạt động khách quan và mang tính nghiệp vụ cao - sẽ là chỗ dựa đáng tin cậy, làm cho các đại biểu HĐND yên tâm khi lấy đó làm căn cứ để thảo luận và quyết định các chủ tr­ương, chính sách tài chính - kinh tế và ngân sách ở địa ph­ương trong phạm vi thẩm quyền. Thư­ờng trực HĐND có thể chủ động đặt hàng với cơ quan KTNN về những nội dung, đối tư­ợng, phạm vi cần kiểm toán để KTNN xem xét đư­a vào kế hoạch kiểm toỏn hàng năm.

Cần có cơ chế phối hợp tốt để phát huy vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách thẩm tra các báo cáo, đề án, tờ trình trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Kết quả kiểm toán tại địa phư­ơng cần gửi sớm cho Thư­ờng trực HĐND và Ban Kinh tế - Ngân sách để tiếp cận và khai thác thông tin kiểm toán, kết hợp công khai hoá kết quả kiểm toán tại địa phư­ơng.

III. Kỹ năng, ph­ương pháp giám sát và chất vấn về tài chính và NSNN

1, Đối với nhịêm vụ thu NSĐP và thu NSNN trên địa bàn

- Xem xét tình hình thực hiện nhiệm vụ chi, nhiệm vụ thu NSĐP so với Nghị quyết HĐND đã quyết định.

- Tiến độ thực hiện các tháng còn lại của năm hiện hành so với năm trước liền kề.

- Nhận xét tổng thể và đánh giá về nhiệm vụ thu NSNN, NSĐP của năm hiện hành để làm cơ sở cho xây dựng dự toán năm sau.

Khi xem xét cần l­ưu ý đến các yếu tố:

- Cơ cấu các khoản thu ngân sách và tính chất của các khoản thu

- Kỷ luật thu nộp ngân sách của các đối tượng nộp thuế

- Việc thay đổi chính sách thu trong năm có phát sinh thêm khoản thu mới

- Quản lý thu nộp ngân sách của cơ quan thu (thuế, hải quan...), thanh tra, kiểm tra, đôn đốc thu nộp

Đánh giá khả năng thu ngân sách của năm hiện hành cần phải xem xét thêm việc đánh giá kết quả thu qua các năm (tăng thu lớn, hoặc liên tiếp bị giảm thu) để có nhận xét, đánh giá và đưa ra ý kiến tham gia cho phù hợp và có tính thuyết phục.

             Trên cơ sở đánh giá tổng hợp, tiến hành xem xét khả năng thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách đối với một số khoản thu lớn (chiếm tỷ trọng lớn so với tổng thu ngân sách nhà nước và ngân sách địa ph­ương).

Ví dụ: Tỉnh A có số thu từ khu vực xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chiếm 30% số thu NSNN trên địa bàn. Năm 2003 nộp NSNN 150 tỷ đồng. Năm 2004 nộp NSNN 200 tỷ đồng. 6 tháng năm 2005 nộp NSNN 80 tỷ đồng /so dự toán giao cả năm là 220 tỷ đồng và ước cả năm sẽ thu đạt dự toán. Năm 2005, dự kiến có thêm 2 dự án đi vào hoạt động và phải nộp thuế theo luật định nhưng tỉnh A chỉ ước thu năm 2005 khoảng 220 tỷ đồng. Như vậy là chưa phù hợp, các cơ quan liên quan phải giải trình rõ số ước thu đối với khu vực này.

     2, Đối với các nhiệm vụ chi NSNN và NSĐP

- Đánh giá tổng chi ngân sách phải cân đối với nguồn thu ngân sách; NSĐP không đ­u?c phộp bội chi, trừ trường hợp quy định tại khoản 3, điều 8 của Luật NSNN.

- Khả năng thực hiện các nhiệm vụ chi so với dự toán ngân sách đã được HĐND quyết định.

- Tăng (giảm) chi ngân sách so với dự toán ngân sách đã được HĐND quyết định. 

- Đối với các khoản chi tăng so với dự toán phải phân tích rõ thẩm quyền quyết định, chi  nguồn nào (như từ nguồn năm trước chuyển sang, bổ sung từ ngân sách cấp trên, từ nguồn dự phòng, từ nguồn tăng thu, quỹ dự trữ tài chính...).

- Đối với các nhiệm vụ chi dự kiến thực hiện thấp so với dự toán giao cần xem xét kỹ các nguyên nhân.

- Xem xét thực hiện các chính sách, chế độ do Nhà nước ban hành (Chính phủ, UBND   tỉnh theo phân cấp của Chính phủ), tổ chức hướng dẫn về đối tượng được xử lý, kinh phí để xử lý, nguồn đảm bảo, khả năng thực hiện cả năm, những khó khăn, vướng mắc và biện pháp khắc phục.

3, Đối với dự toán NSNN và NSĐP

Ph­ương pháp xem xét Báo cáo về dự toán NSNN và NSĐP cần căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh; chính sách, chế độ thu NSNN, định mức phân bổ ngân sách và chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; tình hình thực hiện dự toán NSNN, NSĐP năm trư­ớc; các căn cứ khác quy định tại Điều 37 của Luật NSNN và các văn bản h­ướng dẫn thực hiện Luật NSNN.

Khi tiến hành giám sát dự toán NSNN, NSĐP, cần tập trung đánh giá tình hình thực hiện dự toán năm hiện hành và các giải pháp bổ sung nhằm thực hiện nhiệm vụ tài chính - ngân sách năm hiện hành; thẩm tra dự toán về mục tiêu, nhiệm vụ của NSNN, NSĐP năm kế hoạch; thực hiện các căn cứ xây dựng dự toán NSNN, NSĐP (nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; các chính sách, chế độ thu, chi NSNN; định mức phân bổ); tính thống nhất, cân đối và tích cực của dự toán NSNN, NSĐP hàng năm.

Trong quá trình giám sát, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách năm hiện hành có vị trí rất quan trọng, vì đây là một trong các chỉ tiêu cơ bản để xây dựng dự toán ngân sách năm sau. Căn cứ vào kết quả năm trước, cộng trừ các yếu tố tăng giảm dự kiến cho năm sau, loại bỏ các khoản thu có tính không ổn định để nhận thấy tính bền vững và chắc chắn của dự toán NSNN, NSĐP. Bên cạnh đó có nhiều khoản thu chi có sự chuyển tiếp từ năm trước sang năm sau cũng cần đ ­ược xem xét và phân tích.

Giám sát căn cứ xây dựng dự toán thu bao gồm:

Dự báo các chỉ tiêu về tăng trưởng kinh tế cho năm kế hoạch (tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP); tốc độ tăng trưởng kinh tế của các khu vực, một số ngành (công nghiệp, xây dựng, nông nghiệp, dịch vụ,..); sản lượng kế hoạch sản xuất, tiêu thụ, giá thành, giá bán, thuế phải nộp,... đối với một số sản phẩm chủ yếu có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu của NSĐP.

- Các chính sách thu của nhà nước ảnh hưởng đến thu NSĐP trong năm kế hoạch (các chính sách thu mới ban hành; sửa đổi chính sách thu áp dụng từ năm kế hoạch).

- Dự kiến các nguồn thu mới tăng thêm do xây dựng các nhà máy, cơ sở sản xuất quy mô lớn hoàn thành đưa vào hoạt động từ năm kế hoạch, mở rộng năng lực sản xuất của các cơ sở sản xuất hiện có...

- Dự kiến các nguồn thu giảm đi (nếu có).

- Kết quả thực hiện thu của một số năm trước; cơ cấu nguồn thu ngân sách.

Căn cứ xây dựng dự toán chi ngân sáchC:

- Mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.

- Định mức phân bổ ngân sách đã được quyết định

- Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền.

- Các chỉ tiêu pháp lệnh về giao nhiệm vụ chi ngân sách của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên.

- Tình hình thực hiện các nhiệm vụ chi năm trước.

4, Đối với ph­ương án phân bổ NSĐP

Cần căn cứ vào dự toán NSĐP; nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan, đơn vị; định mức phân bổ; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan có thẩm quyền quy định; tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối từ NSNN cho NSĐP; đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, căn cứ vào chế độ phân cấp ngân sách và dự toán thu, chi ngân sách của từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ­ương.

Khi tiến hành giám sát phân bổ ngân sách cần đánh giá trên các mặt:

- Nguyên tắc phân bổ, tính công bằng, hợp lý và tích cực;

- Số bổ sung từ cấp trên cho cấp dư­ới; căn cứ, cơ sở xác định số bổ sung;

Xem xét căn cứ để phân bổ ngân sách bao gồm: xem xét phân bổ nhiệm vụ chi cho các cơ quan, đơn vị đã theo đúng định mức, tiêu chuẩn. Nhiệm vụ giao cho năm kế hoạch (có sự thay đổi, bổ sung so với năm trước như: về tổ chức bộ máy, yêu cầu thực hiện một số nhiệm vụ mới theo chức năng, nhiệm vụ được giao nhưng năm trước đó chưa bố trí); tình hình, kết quả thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị dự toán năm trước.

Cần xem xét tổng mức dự toán chi so với thực hiện năm trước (tăng, giảm; nguyên nhân tăng, giảm); phân bổ dự toán chi chi tiết theo từng lĩnh vực, so sánh mức phân bổ chi theo từng lĩnh vực (chi đầu tư, chi thường xuyên, chi giáo dục và đào tạo, chi sự nghiệp y tế...) so dự toán năm trước và ước thực hiện năm hiện hành; xem xét, so sánh mức phân bổ chi cùng một lĩnh vực, có tính chất phổ biến (như­ chi quản lý nhà nước) giữa các cơ quan, đơn vị trực thuộc.

Giám sát số bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêuG:

Số bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới phải đúng theo quy định của Luật SSNN. Đối với năm đầu thời kỳ ổn định, số bổ sung cân đối được xác định trên cơ sở chêch lệch (nếu có) giữa mức chi ngân sách cấp dưới theo định mức phân bổ chi ngân sách với tổng thu cân đối ngân sách được xác định trên cơ sở phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách. Đối với năm trong thời kỳ ổn định ngân sách, số bổ sung cân đối bằng số đã được bổ sung trong năm đầu của thời kỳ ổn định.

Số bổ sung có mục tiêu đảm bảo ưu tiên các công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết địnhS, các công trình thuỷ lợi, đê, kè để phòng chống thiên tai, giao thông quan trọng, có ý nghĩa lớn nhằm tiếp tục cải thiện kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng năng lực sản xuất mới; ư­u tiên bố trí vốn đầu t­ư xây dựng cơ bản cho các tỉnh mới chia tách, các tỉnh nghèo, vùng kinh tế động lực, các tỉnh đông dân, diện tích rộng, địa hình phức tạp.

Khi xem xét số bổ sung cần so sánh để đảm bảo công bằngK, hợp lý, khuyến khích các địa phương có tiềm năng phát triển nhanh để tạo điều kiện cho sự phát triển chung của địa phương.

5. Đối với quyết toán NSNN

- Cần căn cứ vào dự toán đã đư­ợc HĐND quyết định (cấp tỉnh sau 12 tháng; cấp huyện sau 6 tháng).

- Căn cứ vào Báo cáo của UBND về tình hình thực hiện dự toán ngân sách của năm quyết toán.

- Căn cứ vào Báo cáo của KTNN khu vực.

- Tham khảo quyết toán ngân sách của một số ngành, đơn vị trên địa bàn để có ý kiến xác đáng trong quá trình giám sát phê duyệt quyết toán.

- Kiến nghị với UBND chỉ đư­a vào quyết toán những khoản thực thu, thực chi; xuất toán những khoản tạm ứng, thu và chi trái quy định của pháp luật, làm rõ các khoản ghi thu - ghi chi, ghi nhận những khoản thu chi chư­a đủ thủ tục quyết toán.

IV. Để giám sát NSNN tại địa phư­ơng có hiệu quả, hiệu lực, cần có các điều kiện sau:

- Điều kiện về thông tin: Cần có các thông tin đa dạng, nhiều chiều, đáng tin cậy. Người giám sát phải biết phân tích thông tin, xử lý thông tin và lập luận với các thông tin đã có.

-  Điều kiện về con ng­ười: Cán bộ có năng lực, am hiểu sâu về kỹ năng và công cụ giám sát; am hiểu lĩnh vực giám sát; mẫn cán và có năng lực thực hiện nhiệm vụ giám sát. Vì vậy, các đại biểu HĐND cần đư­ợc đào tạo, thư­ờng xuyên cập nhật kiến thức, kỹ năng để thực hiện nhiệm vụ giám sát.

- Điều kiện về tổ chức: Tổ chức giám sát phải đủ mạnh, cơ chế phối kết hợp tốt, chặt chẽ.

- Điều kiện về cơ chế, chính sách, pháp luật: Cần đầy đủ và đồng bộ, phù hợp với thực tế.

- Điều kiện về kỹ thuật - công nghệ: cần đư­ợc hiện đại hoá để phân tích và xử lý thông tin, t­ư liệu, văn bản pháp quy; trang bị những thiết bị hiện đại cho cán bộ làm công tác giám sát.