1. Từ "người đại biểu dân cử toàn tâm toàn ý" tới "người đại biểu thực tế"

Người đại biểu dân cử với vị thế của nhà lãnh đạo và thiết kế chính sách ở địa phương cần hội tụ các yếu tố như năng lực tư duy chiến lược, kế hoạch, tổ chức và sử dụng người; khả năng phối hợp và khai thác các nguồn lực hỗ trợ.

Chính quyền địa phương dần dần đổi mới vai trò, không chỉ dừng lại ở chức năng quản lý hành chính mà phải thiết kế và tạo ra sự phát triển của địa phương. Tình hình đó đòi hỏi người đại biểu phải trau dồi, nâng cao năng lực lãnh đạo, tức là tầm nhìn phải vượt ra ngoài địa phương, mở rộng ra thị trường vùng và thị trường quốc tế. Một vấn đề ở địa phương này nhiều khi chỉ có thể giải quyết hiệu quả nếu nó cũng được giải quyết ở địa phương lân cận hoặc trong phạm vi một vùng lãnh thổ rộng lớn hơn. Vai trò lãnh đạo do đó đòi hỏi người đại biểu và Hội đồng nhân dân (HĐND) địa phương phải biết phân tích chiến lược và thiết kế sự phát triển theo những điều kiện thị trường trong và vượt ra ngoài địa phương. Thách thức lớn nhất đối với vai trò này là thẩm quyền hiện nay của chính quyền địa phương đang bị chia cắt manh mún theo đơn vị lãnh thổ, có sự chồng chéo; đồng thời, một số nguồn lực theo chương trình mục tiêu quốc gia thực hiện ở địa phương lại do cơ quan trung ương bố trí.

Trở thành người đại biểu toàn tâm toàn ý đã khó, nhưng trở thành người đại biểu có năng lực, hiệu quả, tức là biết chọn đúng việc để làm và làm đúng cách thức, qui trình, đúng pháp luật lại là điều khó hơn, đòi hỏi cá nhân đại biểu phải biết lựa chọn và sắp xếp các hoạt động ưu tiên phù hợp với điều kiện và khả năng, nhiệm vụ của mình. Để xác định ưu tiên, mỗi đại biểu phải có cách tiếp cận xây dựng danh mục các tiêu chí ưu tiên, lĩnh vực ưu tiên. Có thể trong suốt nhiệm kỳ, một đại biểu chỉ tập trung vào một lĩnh vực mà họ biết hoặc có khả năng nhất để hoạt động, ví dụ vấn đề xây dựng cơ bản, vấn đề chính sách phụ nữ v.v. Điều này cũng làm nên tính hiệu quả cụ thể cho hoạt động đại biểu.

2. Đại biểu HĐND với việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương

Lập kế hoạch 

Một trong các quyền hạn, nhiệm vụ của HĐND là quyền quyết định và giám sát về lĩnh vực tài chính - ngân sách địa phương. Quyền hạn này đã được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND (trước kia và năm 2003), được quy định cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003, Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ).  

Từ các quy định này, HĐND là cơ quan quyền lực ở địa phương có vai trò quan trọng   trong qui trình ngân sách. Qui trình này là sự thống nhất giữa lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và bố trí sử dụng nguồn lực (tài chính và con người, nguồn lực khác) để hỗ trợ phát triển.

Lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở địa phương căn cứ vào:

(1) Các chỉ tiêu và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện, tỉnh hoặc rộng hơn là vùng phát triển kinh tế;

(2) Căn cứ vào định hướng phát triển và các điều kiện cụ thể của các địa phương lân cận;

(3) Bố trí nguồn lực đảm bảo thực hiện kế hoạch bằng ngân sách, các nguồn lực đầu tư của cấp trên, các nguồn lực đầu tư, hoạt động kinh tế của nhân dân và các doanh nghiệp trên địa bàn và các nguồn lực khác được động viên cho các dự án cụ thể.

HĐND thảo luận và quyết định dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do UBND soạn thảo và đề xuất. Việc thảo luận phải xem xét các căn cứ lập kế hoạch trên đây. Các căn cứ (1) và (2) cần được HĐND quan tâm đặc biệt để bảo đảm tính khả thi gắn với điều kiện và nhu cầu phát triển của cơ sở và bảo đảm tính nối tiếp của các kế hoạch hàng năm hướng tới mục tiêu chiến lược phát triển trong cả nhiệm kỳ năm năm.

Mặt khác, kế hoạch phát triển hàng năm và năm năm do HĐND tỉnh /địa phương quyết định cũng là nguồn điều chỉnh và định hướng lập kế hoạch của các cấp cao hơn. Chính vì vậy, một yêu cầu trong lập kế hoạch phát triển của địa phương là phải phối hợp chặt chẽ giữa HĐND và UBND các cấp từ cơ sở tới tỉnh để xây dựng kế hoạch phát triển chung của địa phương. Trong đó có sự phối hợp theo phân vùng kinh tế, vùng sản phẩm trọng điểm v.v…

Trong lập kế hoạch phát triển, khoa học quản lý tổ chức hiện nay đang áp dụng mô hình phân tích kinh tế, gọi tắt là mô hình SWOT (phân tích bốn yếu tố Mạnh - Yểu - Thời - Nguy để lập kế hoạch và chiến lược phát triển, sau đây gọi là mô hình MYTN).

Mô hình MYTN phục vụ định hướng phát triển

MYTN là chữ viết tắt của bốn yếu tố cần phân tích để hoạch định phát triển của một địa phương, một tổ chức: Đó là Mạnh, Yểu (các yếu tố Nội), Thời, Nguy (các yếu tố Ngoại). Bốn yếu tố này gồm hai cặp phạm trù quan hệ giữa bên trong và bên ngoài, hay nội và ngoại, đặt địa phương trong hoàn cảnh có thay đổi. 

Phần mô tả sau đây về mô hình MYTN có thể ứng dụng để nghiên cứu phục vụ thảo luận hoạch định chiến lược trung và dài hạn, trong đó bao gồm sự đánh giá thiếu hụt năng lực và xây dựng chương trình hoạt động tăng cường năng lực của chính quyền địa phương trong hỗ trợ phát triển.

Phân tích chiến lược để thiết kế sự phát triển địa phương phải định vị địa phương đó đang ở vị trí nào, tức là phân tích các yếu tố mạnh, yếu của địa phương (Yếu tố bên trong). Ngoài ra, cần phân tích các điều kiện tác động bên ngoài tới địa phương, trong đó phân tích cơ hội để tận dụng và nguy cơ để lường trước và có biện pháp giảm thiểu tác động xấu.

Như vậy, mô hình MYTN là mô hình phân tích trên cơ sở tập hợp và đánh giá các dữ liệu về địa phương theo cấu trúc Mạnh - Yểu - Thời - Nguy liên hệ với nhau một cách logic để hỗ trợ việc ra quyết định. Mô hình này ra đời từ những năm 70 của thế kỷ trước tại Viện Nghiên cứu Stanford (Hoa Kỳ), xuất phát từ cách đánh giá thất bại trong lập kế hoạch để chỉnh sửa kế hoạch lần sau, trong điều kiện thị trường cạnh tranh.

Vì thế, mô hình này được quan tâm đặc biệt để hoạch định chiến lược phát triển cạnh tranh và phối hợp trong thị trường. Trong bối cảnh hiện nay, tăng trưởng khó khăn nên đòi hỏi các địa phương phải biết tăng cường năng lực cạnh tranh của địa phương mình, nói cách khác là biết tận dụng ưu thế của mình và các yếu tố thời cơ để phát triển bền vững.

Phân tích theo mô hình MYTN giúp thu thập dữ liệuP, thống kê sắp xếp theo bốn yếu tố trên đây theo một trật tự logic, hỗ trợ các bên thảo luận về kế hoạch, đồng thời có thể trình bày và thuyết phục, đi đến việc ra quyết định dễ dàng hơn về kế hoạch chiến lược và kế hoạch hành động. Hộp

Chất lượng phân tích của mô hình MYTN phụ thuộc vào chất lượng thông tin thu thập được. HĐND có thể yêu cầu UBND cùng cấp hoặc cấp trên cung cấp thông tin theo yêu cầu hoặc từ các nguồn độc lập khác như từ nguồn tư vấn. Thông tin cần tránh cái nhìn chủ quan từ một phía, nên tìm kiếm thông tin từ mọi phía: ban giám đốc, khách hàng, đối tác, nhà cung cấp, đối tác chiến lược, tư vấn...

Tuy nhiên, MYTN cũng có phần hạn chế khi sắp xếp các thông tin với xu hướng giản lược. Điều này làm cho nhiều thông tin có thể bị gò ép vào vị trí không phù hợp với bản chất vấn đề theo quan điểm của nhà phân tích.

Bố trí nguồn lực thực hiện

Theo quy định tại các Điều 11,19, 29 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND có nhiệm vụ quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Việc quyết định dự toán dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương do UBND đề xuất và HĐND quyết định dựa trên giám sát tình hình thực hiện kế hoạch của năm trước và chiến lược phát triển của địa phương, của vùng (do Quốc hội, Chính phủ, HĐND, UBND cấp trên hoạch định).

Từ năm ngân sách 2004, HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phần trăm (%)phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương và quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sáchp, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi (theo điều 25 Luật Ngân sách nhà nước). Tuy nhiên, ngân sách địa phương vẫn là một bộ phận của ngân sách nhà nước, do đó quyền tự chủ về ngân sách của địa phương vẫn có nhiều hạn chế. Hạn chế này dẫn đến thách thức đối với vai trò HĐND trong chủ động bố trí nguồn lực phát triển.

Quyền hạn của HĐND trong phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương và tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương, còn đang ở bước đầu và cơ chế, phương thức để thực hiện các quyền này chưa có sự đổi mới. Vẫn còn thiếu một số quy định tạo sự độc lập cao hơn cho HĐND, hạn chế sự phụ thuộc vào bộ máy của UBND khi xem xét các vấn đề tài chính. Kiểm toán nhà nước chưa cung cấp dịch vụ kiểm toán phục vụ giám sát tài chính công của HĐND.

Để các quyết định của HĐND đảm bảo tính đúng đắn, độc lập thì các báo cáo thẩm tra của HĐND và ý kiến thảo luận của đại biểu phải đánh giá, phân tích được tính xác thực của số liệu, thông tin trong báo cáo; xu hướng và chính sách phát triển (hậu quả chính sách) sau các con số, đồng thời phải đánh giá được sự cần thiết, khả năng và mức độ hiệu quả của các chủ trương, giải pháp hoặc bổ sung được các giải pháp thiết thực khác khi thông qua quyết định.

Muốn đạt được những yêu cầu nêu trên, bộ máy làm việc của HĐND phải đủ mạnh để bản thân HĐND tự tổ chức các hoạt động của mình, tự kiểm chứng được các thông tin do UBND trình trước khi quyết định. Luật Tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi năm 2003) đã có một bước đổi mới trong các quy định về tổ chức bộ máy với việc xác định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có 3 thành viên. Song nếu chỉ với số lượng đại biểu chuyên trách mỏng và đội ngũ cán bộ giúp việc còn rất hạn chế về số lượng (Nghị định 133/2004/NĐ-CP ngày 09/6/2004 của Chính phủ quy định số chuyên viên giúp việc trực tiếp trong lĩnh vực kinh tế - ngân sách nhiều nhất cũng chỉ được từ 2 đến 3 người), thì HĐND vẫn chưa thể tự mình thẩm tra, xem xét, đánh giá được đầy đủ nếu không thông qua bộ máy của UBND. Điều đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến tính thực chất của các quyết định của HĐND.

Phương thức giám sát tình hình thực thi ngân sách thông qua việc tổ chức các cuộc giám sát của Thường trực và các Ban của HĐND bao gồm cả xem xét báo cáo và kiểm tra thực tế. Nhưng tình trạng nặng về xem xét báo cáo vẫn phổ biến do bộ phận chuyên trách còn mỏng, đại biểu kiêm nhiệm chưa dành được nhiều thời gian cho hoạt động và do thông tin liên quan đến nội dung giám sát chưa đa chiều, nên đã làm cho hoạt động giám sát nhiều khi vẫn có tính hình thức, chưa thực sự đảm bảo hiệu quả.

Lắng nghe cử tri để kế hoạch sát lòng dân

Lắng nghe phản hồi và ý kiến của cử tri là nhiệm vụ quan trọng của đại biểu HĐND. Những thông tin này giúp HĐND định hướng, điều chỉnh kế hoạch phát triển theo tâm tư nguyện vọng và thói quen của cử tri tại cộng đồng. Đây là yếu tố "Nhân hoà" trong ba cặp phạm trù quan trọng của quản trị địa phương là Thiên thời - Địa lợi và Nhân hoà .

Điều 20 Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định hai cấp độ tiếp xúc cử tri: một là liên hệ chặt chẽ với cử tri, hai là tiếp xúc cử tri và báo cáo.

Trước mỗi kỳ họp HĐND xem xét đề án phát triển kinh tế - xã hội hoặc trước khi HĐND thảo luận về một quyết sách của địa phương về phát triển, các Ban có thể tổ chức để một nhóm đại biểu tiếp xúc chuyên đề với những nhóm cử tri liên quan để trình bày về chính sách, giải pháp và thăm dò phản ứng, bổ sung các câu hỏi, thẩm định lại các số liệu để HĐND bàn với UBND hoàn thiện bản đề án. Có đại biểu HĐND cho rằng, những thông tin tìm hiểu từ cử tri, những nguồn số liệu độc đáo cần được giữ kín cho tới khi chất vấn hoặc thảo luận về chính sách để UBND biết uy của HĐND. Cách đặt vấn đề này vừa thiếu cái tâm phối hợp, vừa đặt UBND vào vị thế bị động và đối phó. Một lập luận logic, chặt chẽ không trên cơ sở thực chứng không giúp gì cho việc tăng cường hiệu quả của một đề án phát triển, mà nhiều khi lại đặt đề án đó vào vị trí đẹp nhưng không khả thi.

Một đề án phát triển chỉ hiệu quả khi có sự phối hợp từ sớm và liên tục giữa HĐND và UBND trên cơ sở cùng tiếp cận thực tế và khoa học, biết sử dụng nguồn lực vốn hạn hẹp một cách thông minh với tầm nhìn rộng .

(Bài viết đăng trên HKLP số 27 (106) Tháng 9 năm 2007)