Phân tích chính sách - giai đoạn đầu trong cơ chế điều chỉnh pháp luật

Cơ chế điều chỉnh pháp luật là lấy việc đặt ra văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), chính sách và cơ chế bảo đảm thi hành để điều chỉnh hành vi xã hội. Nói đến “cơ chế” là nói đến một cách tiếp cận pháp luật từ lý thuyết hệ thống, tức là tập hợp các hiện tượng, phương tiện pháp lý thành một thể thống nhất là quy phạm pháp luật để tạo ra tác động chung theo mục đích của nhà lập pháp. Như vậy, “cơ chế điều chỉnh pháp luật” rộng hơn là đặt ra pháp luật, có tính đến tác động sau khi ban hành văn bản (giai đoạn thi hành). Hay nói một cách khác, đó là phương thức tác động của chính sách trên thực tế. Do đó, điều chỉnh bằng pháp luật phải được phân tích chính sách (PTCS). 

PTCS phải bao gồm từ giai đoạn hình thành ý tưởng tới đánh giá tác động trên thực tế. Chính sách, theo nghĩa rộng, thể hiện tập hợp các nội dung định hướng chính trị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, bao gồm mục đích, các mục tiêu, biện pháp và công cụ thực hiện mục đích, mục tiêu. Có chính sách ở tầm chiến lược hoặc tầm chiến thuật. Như vậy, chính sách của nhà nước thể hiện các nội dung trên đây nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý xã hội. Ngoài vỏ bọc pháp lý là pháp luật /văn bản chứa đựng qui phạm, chính sách còn được ghi nhận trong các văn kiện có tính chất định hướng như nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, nghị quyết thể hiện quan điểm của HĐND, các văn bản tổ chức thi hành của UBND v.v.. Vì vậy, để tìm hiểu chính sách của một quốc gia hay của một địa phương, phải tìm hiểu rộng hơn ngoài pháp luật hoặc văn bản có chứa đựng qui phạm. VBQPPL chứa đựng chính sách, vì vậy, nó yêu cầu tính thống nhất tổng thể. Chính sách được thể hiện bằng hình thức VBQPPL mới có giá trị ràng buộc thi hành.

Lập chính sách ở địa phương và cơ chế thực hiện 

Chính sách ở địa phương được lập ra để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương và thực hiện pháp luật quốc gia. Về nguyên tắc, VBQPPL địa phương không được trái với pháp luật quốc gia.

Chính sách định hướng dài hạn được thể hiện tại các văn kiện chính trị của Đảng gồm văn kiện của Đại hội Đảng cho nhiệm kỳ năm năm; các nghị quyết của Hội nghị trung ương hàng năm về các chủ đề; các quyết định, chỉ thị của Bộ Chính trị về các vấn đề cụ thể. Căn cứ vào chính sách định hướng này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật mang tính chất "quyết định" chính sách và ràng buộc cả nhà nước và xã hội vào chính sách này bằng pháp luật. Cơ quan lập chính sách trung ương ở Việt Nam tập trung ở các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ.

Chính quyền địa phương không lập chính sách quốc gia, chỉ tham gia ý kiến với các cơ quan hoạch định chính sách của nhà nước ở trung ương, ban hành VBQPPL tổ chức thực hiện chính sách pháp luật tại địa phương.  

Quy trình lập chính sách ở HĐND:

-Bước 1: Điều tra, khảo sát thực tế, phát hiện nhu cầu điều chỉnh và phương thức điều chỉnh VBQPPL hay đề án, dự án phát triển; hoạt động giám sát

- Bước 2: Lập đề án, kế hoạch xây dựng chính sách;

- Bước 3: Dự thảo chính sách theo hình thức đã chọn;

- Bước 4: Lấy ý kiến về dự thảo và hoàn thiện;

- Bước 5: Thẩm định, thẩm tra dự thảo chính sách;

- Bước 6: Thảo luận tại HĐND, thông qua, ban hành chính sách, công bố;

- Bước  7: Tổ chức thực hiện, giám sát.

Điểm bắt đầu của quy trình lập chính sách chính là "nhu cầu thực tại khách quan". Do đó, giám sát là giai đoạn đầu của qui trình ban hành quyết định.

Trong quá trình giám sát và tiếp xúc với cử tri, các đại biểu phát hiện ra những nhu cầu thực tại khách quan cần điều chỉnh. Cách thức để các đại biểu đưa những nhu cầu này thành đề nghị ban hành nghị quyết chính là thông qua thảo luận tại HĐND, thông qua đề nghị của các ban của HĐND qua giám sát. Kết quả giám sát có tốt mà không được đưa ra để thảo luận hoặc cho dù đã được thảo luận mà không được HĐND nhất trí ban hành nghị quyết thì cũng không có tác động ràng buộc.

Một đề nghị ban hành nghị quyết chứa đựng qui phạm pháp luật cần xác định được các yếu tố sau:

- Loại quan hệ xã hội cần được điều chỉnh; chính sách kèm theo;

- Hình thức văn bản;

- Phạm vi ban hành: văn bản mới hay sửa đổi, bổ sung?

- Thời gian ban hành: xác định thứ tự ưu tiên.

Soạn thảo nghị quyết /VBQPPL là trách nhiệm của Ban soạn thảo, thông thường do các ban của HĐND hoặc ban soạn thảo là các cơ quan chuyên môn của UBND… Ban soạn thảo có thể do một cơ quan chủ trì hoặc có Ban soạn thảo hỗn hợp. Soạn thảo nghị quyết bao gồm phân tích chính sách, lấy ý kiến các cơ quan chuyên môn, chuyên gia, cử tri, thể hiện các dự thảo và biên soạn các tờ trình, tài liệu tham khảo, bảo đảm thủ tục soạn thảo...

Theo lý thuyết lập pháp thì lẽ ra phần PTCS phải được tiến hành từ giai đoạn lập chương trình để kiến nghị những chính sách mớiT, tuy nhiên phổ biến hiện nay ở nước ta là vào giai đoạn soạn thảo thì bước PTCS mới được tiến hành kỹ lưỡng.

Giai đoạn soạn thảo kết thúc khi dự án VBQPPL được các ban của HĐND thẩm tra. Thường trực HĐND chỉ đạo, điều phối việc thẩm tra và đề nghị đưa ra thảo luận tại kỳ họp.

Tại kỳ họp, đại biểu HĐND thảo luận toàn thể để xem xét các ý kiến của cơ quan thẩm tra, cơ quan soạn thảo và cho ý kiến chỉnh sửa, hoàn thiện lần cuối và biểu quyết thông qua.

Tóm lại, các bước trong quy trình ban hành VBQPPL là các quy định thủ tục cần thiết để bảo đảm sản phẩm lập pháp hài hòa lợi ích của nhà nước và xã hội, làm cho những đạo luật vừa thiết thực với cuộc sống, vừa đáp ứng tính ổn định của môi trường pháp luật .

PTCS và đánh giá chính sách, pháp luật

Khái niệm và sự cần thiết của PTCS

PTCS là một quá trình liên tục trong quá trình hoạch định chính sách một cách khoa họcP, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách nhằm tới.

Người thực hiện PTCS là cán bộ ở các cơ quan tham mưu cho cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quyết định chính sách. Người thực hiện PTCS còn bao gồm các nhà nghiên cứu của các tổ chức xã hội, khu vực doanh nghiệp. Nhóm sau có mục đích phản biện và tham gia xây dựng và thực thi chính sách theo các mục tiêu của các nhóm lợi ích trong xã hội. Để có thể phản biện và đề xuất các giải pháp sửa đổi, hoàn thiện chính sách, nhóm sau cần hiểu cách tiếp cận mục tiêu của nhóm PTCS chính phủ và tìm cách phân tích các khả năng, lựa chọn để lồng ghép mục tiêu của nhóm lợi ích mà mình đại diện trong hệ thống chính sách của chính phủ và tìm cơ hội để truyền các phân tích này tới cơ quan quyết định chính sách của chính phủ.

PTCS gồm bốn công đoạn chủ yếu sau:

a) Tìm hiểu, điều tra và định vị "vấn đề" qua sự kiện trong thực tế; trả lời câu hỏi: những sự kiện, ví dụ nào dẫn đến nghi ngờ có vấn đề trong chính sách, đó là chính sách nào, vấn đề nào, tác động đến ai?

Trong những chuỗi sự kiện thực tế, có thể tưởng chừng "vấn đề" hiển nhiên lộ diện trong sự kiện, nhưng thực tế, vấn đề lại nằm chỗ khác. Để định vị vấn đề, người PTCS phải nghiên cứu sự kiện, đưa ra giả thuyết và thực hiện điều tra.

b) Vấn đề này có những lựa chọn nào để giải quyết? Biện pháp hành chính hay biện pháp lập pháp?

Giả sử người PTCS đã chọn được vấn đề thì có thể đề xuất vài lựa chọn giải pháp, lựa chọn thứ nhất là giải pháp hành chính, lựa chọn thứ hai đòi hỏi thời gian dài hơn để sửa đổi, bổ sung Nghị định. Giải pháp thứ ba có thể là không làm gì cả.

c) Cân nhắc những lựa chọn đã nêu ra để bảo đảm tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả, tính thống nhất của các giải pháp với các chính sách khác đang thực hiện để đề xuất giải pháp tối ưu.

Người PTCS đưa ba giải pháp trên đây để cân nhắc lợi hại trên cơ sở cân nhắc các yếu tố mục tiêu, tác động xã hội đối với môi trường đầu tư, với công ăn việc làm, cân nhắc khía cạnh kinh tế của từng giải pháp: có tốn kém không? tới mức nào? có khả năng thực hiện về tài chính không? thiệt hại kinh tế của mỗi giải pháp; về vấn đề pháp lý có mâu thuẫn gì với các luật khác như luật kinh doanh, đầu tư, luật đất đai v.v.. Cuối cùng, người PTCS phải có đánh giá cuối cùng trên các tiêu chí đã đặt ra để chọn giải pháp tối ưu. 

d) Lập đề án khả thi để truyền thông chính sách, đề xuất thực hiện chính sách kèm theo các biện pháp bảo đảm thực hiện.

Đề án khả thi nhằm triển khai thực hiện giải pháp tối ưu. Đây có thể là một dự án sửa đổi nghị định, sửa đổi luật hoặc đề án hành chính để giải quyết theo vụ việc. Đề án này phải kèm theo sự phân tích cụ thể các điều kiện bảo đảm khả thi và thực hiện đề án theo thủ tục hành chính hoặc lập pháp.

Ba yếu tố của chính sách và mối quan hệ

Mỗi một chính sách được ban hành bao hàm trong nó các khía cạnh đã được cân nhắc dự liệu từ trước. Theo các bước PTCS ở phần trên, các khía cạnh này được cân nhắc để bảo đảm tác động thuận cho giải pháp tối ưu trong điều kiện hạn chế về nguồn lực. Sau đây chỉ xin nêu ba yếu tố xã hội, kinh tế và pháp luật.

- Khía cạnh xã hội của chính sách

Lấy ví dụ về chính sách cấm đánh bắt hải sản ven bờ, có thể thấy bản thân chính sách có mục tiêu rõ ràng là bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy hải sản ven biển. Tuy nhiên, khi ban hành chính sách này phải tính đến những tác động xã hội xấu có thể xảy ra đối với các đối tượng thi hành khác nhau, ví dụ đối với ngư dân nghèo chuyên sống bằng nghề đánh bắt ven bờ thì thất nghiệp có thể xảy ra, cần đề xuất hướng giải quyết công ăn việc làm, chuyển đổi nghề cho họ hoặc biện pháp ngân hàng cho vay để mua tàu đánh bắt xa bờ; đối với phụ nữ làm nghề thu mua hải sản, vấn đề có thể nghiêm trọng hơn, cần có biện pháp hỗ trợ việc làm tại chỗ hoặc đào tạo để tìm việc mới. Cân nhắc khía cạnh xã hội này lại phải tính đến nguồn lực tài chính để bảo đảm cho việc chuyển đổi nghề nghiệp, biện pháp bảo đảm để cho vay kinh doanh đánh bắt xa bờ v.v..

- Khía cạnh kinh tế

Về mặt lợi, chính sách đánh bắt xa bờ đem lại hiệu quả kinh tế lâu dài là bảo vệ và phát triển nguồn lợi hải sản, bảo vệ tài nguyên và môi trường. Khoản lợi này có thể tính đếm được để cân nhắc về hiệu năng với khoản chi phí phải bỏ ra để thực hiện các chính sách xã hội kèm theo. Khi cân nhắc lập kế hoạch các khoản chi phí phải bỏ ra để thực hiện các biện pháp xã hội, người PTCS có thể phải trả lời câu hỏi khả thi về tài chính: kinh phí lấy từ đâu, trong khi ngân sách nhà nước không thể bao cấp toàn bộ? Người PTCS có thể phải nghĩ đến cách tiếp cận xã hội hóa, kêu gọi các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước tham gia đầu tư để thực hiện các bảo đảm xã hội và thực hiện chính sách cấm đánh bắt xa bờ. Nhà nước phải đề ra một số ưu đãi đầu tư trong lĩnh vực đánh bắt xa bờ và cho doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động được hưởng ưu đãi thuế hoặc và tín dụng do nhà nước bảo lãnh, hoặc có quyền phát hành tín phiếu v.v.. Những ưu đãi này phải được bổ sung vào văn bản pháp luật về tín dụng, thuế, doanh nghiệp, luật đầu tư v.v.. để có tính khả thi. 

- Khía cạnh pháp luật và sự kết hợp các khía cạnh

Một chính sách mới được thể hiện bằng pháp luật phải bảo đảm thống nhất với các văn bản pháp luật khác. Một chính sách mới có thể dẫn đến sửa đổi, bổ sung các văn bản đã ban hành. Như vậy, người PTCS phải dự liệu khi đề ra một chính sách sẽ kéo theo sửa đổi, bổ sung các chính sách khác và phải tuân thủ quy trình ban hành VBQPPL để những sửa đổi bổ sung đó có hiệu lực.

Đối với những chính sách mang tầm ngắn hạn, người ta thường nghĩ đến các giải pháp hợp pháp (tính hợp pháp) về thẩm quyền và nội dung mà không đòi hỏi các giải pháp lập pháp, vì giải pháp lập pháp thường tốn kém và mất thời gian vì thủ tục. Đối với những chính sách và giải pháp dài hạn, tác động tới nhiều chính sách khác, người ta phải dự liệu các biện pháp lập pháp sửa đổi bổ sung một hoặc hàng loạt văn bản pháp luật. Chính sách hội nhập đang đặt ra yêu cầu sửa đổi và ban hành mới hàng loạt văn bản pháp luật. 

Kết quả của PTCS và đánh giá

Kết quả của PTCS chính là giải pháp chính sách dưới hình thức pháp luật hoặc hành chính, hoặc quy phạm đạo đức nhằm bảo đảm thi hành chính sách. Đề án triển khai chính sách, đề án truyền thông chính sách, các dự án lập pháp, lập quy chính là kết quả cuối cùng của PTCS.

Chính sách chúng ta đang nói đến là chính sách công, chính vì thế, trong quá trình phân tích để ra quyết định chính sách, người PTCS phải đưa ra những tiêu chí để đánh giá trong quá trình thực hiện. Sau đây là một số tiêu chí.

Quản lý nhà nước dân chủ: Đây là tiêu chí xác định cách tiếp cận đặt ra chính sách. Khác với quản lý nhà nước theo nghĩa cai trị, quản lý cổ điển, thì quản trị tốt là khái niệm liên quan tới vai trò của các tác nhân là chủ thể của các quyết định chính sách; trong đó chính phủ chỉ là một tác giả, còn các tác giả khác đóng vai trò tham gia vào quá trình ra quyết định. Các "tác giả khác" bao gồm khu vực tư và xã hội công dân (gồm cả cá nhân và nhóm). Mức độ tham gia của "các tác giả khác" tùy thuộc vào năng lực và tính tích cực của các chủ thể này trong quá trình hoàn thiện năng lực quản trị tốt, sự nhượng bộ hoặc chủ động nhường quyền của nhà nước đối với các chủ thể /tác giả này trong sự hợp tác thiện chí và xây dựng. Đặc điểm của quản lý nhà nước dân chủ gồm các yếu tố sau:

- Có sự tham gia rộng rãi và có tổ chức, trên tinh thần chủ động và xây dựng của công cộng (bao gồm khu vực tư và xã hội công dân);

- Quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật và hệ thống bảo vệ pháp luật công minh và độc lập;

- Bảo đảm chế độ thông tin, thủ tục và sự vận hành quản lý một cách minh bạch, rõ ràng, bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của công chúng, thủ tục đơn giản;

- Cơ chế giải trình trách nhiệm của các tổ chức tham gia quản trị nhà nước và xã hội (giải trình trách nhiệm theo nghĩa có quyền hạn đi đối với trách nhiệm báo cáo, giải trình và chế tài thay thế khi vi phạm hoặc không có năng lực);

- Sự nhất trí xã hội cao;

- Bình đẳng và không loại trừ bất kỳ cá nhân, nhóm xã hội nào, kể cả nhóm yếu thế trong xã hội;

- Chế độ quản trị có hiệu lực và hiệu quả;

- Có định hướng chiến lược, tầm nhìn xa, bền vững;

- Tính khả đoán trước của các hệ thống chính sách, pháp luật.

"Hiệu quả" trong quản lý là biết chọn đúng việc (đúng thẩm quyền, đúng yêu cầu của nhiệm vụ quản lý, do thực tế đặt ra) và đồng thời biết làm việc đó (đạt mục đích chính trị) theo đúng cách. Hiệu quả khác với hiệu năng ở chỗ, hiệu năng của công việc được đo bằng kết quả so sánh giữa chi phí nguồn lực và kết quả đạt được. Trong quản lý nhà nước, yếu tố hiệu năng không nên đánh giá cao hơn hiệu quả, vì kết quả xã hội đạt được có thể mang tính chất lan tỏa khôn lường khó đem so với chi phí, tuy nhiên trong quá trình ra quyết định (ví dụ quyết định một chính sách lập pháp) cũng cần tính đến yếu tố nguồn lực để bảo đảm thi hành. Nhà PTCS thường phải tính đến hiệu quả nhiều hơn hiệu năng.

"Hiệu lực" thường nói tới tính khả thi thực tế của một quyết định quản lý /lập pháp, sự bảo đảm hiệu lực của một dự án luật thường thông qua cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ triển khai thực hiện và bởi thẩm quyền luật định của cơ quan này, đồng thời liên quan tới các cơ chế trách nhiệm, tài chính, nguồn lực, tổ chức bảo đảm thi hành. Hiệu lực theo nghĩa này lại liên quan tới chính sách đó có hợp thực tế không, tức là cơ quan quyết định có chọn đúng việc để ra quyết định và có quyết định cách thực hiện đúng cách không; tức là lại liên quan nhiều tới "hiệu quả".

"Tiêu chí đánh giá" là hệ thống các tiêu chí đo lường mục tiêu của một chính sách từ khi chính sách này được ban hành nhằm đạt các mục tiêu nó đưa ra. Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của một quyết sách thường phải trả lời câu hỏi: chính sách này có cần thiết hay không? tại sao; nhằm đạt những mục đích điều chỉnh nào? sau khi ban hành nó sẽ tác động thuận tới mục đích như thế nào (cơ chế tác động chung và chế độ áp dụng đối với chủ thể đặc biệt) và để thực hiện chính sách này, cách thức và nguồn lực nào được huy động (mệnh lệnh hành chính, cơ chế thuế hay nguồn lực xã hội). Như vậy, tiêu chí của một quyết sách phải rõ ràng ngay từ khi cơ quan quản lý đệ trình dự án luật hoặc một sáng kiến pháp luật.