Với những đối tượng và phạm vi giám sát hẹp, cụ thể, hoạt động giám sát theo chuyên đề của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thể giúp cho việc hoạch định những chính sách lớn và quyết định những vấn đề quan trọng trong những lĩnh vực nhất định sát thực hơn với thực tiễn, với yêu cầu, đòi hỏi của xã hội. Có thể coi hình thức giám sát chuyên đề là một khâu hỗ trợ không thể thiếu trong hoạt động lập pháp, trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; qua đó, bảo đảm để Quốc hội thực hiện được đầy đủ, đồng bộ các chức năng của mình với chất lượng cao nhất. Vì vậy, việc tiến hành giám sát theo các chuyên đề là rất cần thiết. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là: giám sát chuyên đề có nên tiếp tục là một trong những hình thức giám sát của Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội hay không?

1. Thực trạng và những khó khăn, vướng mắc

Trước khi có Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, hoạt động giám sát theo chuyên đề đã được Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện khá thường xuyên và được báo cáo trước Quốc hội dưới hình thức các bản thuyết trình. Chẳng hạn, trong Kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa IX (tháng 12/1993), Quốc hội đã nghe 08 thuyết trình của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban, trong đó đáng chú ý là một số thuyết trình về các vấn đề nổi lên qua hoạt động giám sát của Hội đồng, ủy ban như: thuyết trình của Hội đồng Dân tộc về một số vấn đề cần quan tâm đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số trong nhiệm vụ kinh tế - xã hội năm 1994; thuyết trình của ủy ban Pháp luật về vấn đề chống tham nhũng, chống buôn lậu; thuyết trình của ủy ban về các vấn đề xã hội về giải quyết vấn đề dân số, việc làm và các tệ nạn xã hội (1)... Những thuyết trình này là một trong những cơ sở quan trọng để Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của năm tiếp theo. Điều đó cho thấy, hoạt động giám sát đối với các chuyên đề thuộc lĩnh vực phụ trách của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội là một trong những hoạt động thường xuyên và có hiệu quả của các cơ quan này.

Từ năm 2004 tới nay, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội hàng năm, Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã tiến hành giám sát dưới hình thức xem xét báo cáo chuyên đề đối với một số vấn đề bức xúc, nổi cộm được dư luận báo chí phản ánh và được nhân dân cả nước quan tâm. Hình thức giám sát này bước đầu đã đem lại hiệu quả thiết thực, tạo ra những chuyển biến nhất định đối với một số lĩnh vực cụ thể, như: đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước; vấn đề khám, chữa bệnh cho nhân dân; tình hình thực hiện các chính sách khuyến khích phát triển nông nghiệp, nông thôn...

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình triển khai thực hiện hình thức giám sát chuyên đề cũng đã xuất hiện không ít khó khăn, bất cập trên thực tế. Có thể nêu ra một số khó khăn, bất cập sau:

Thứ nhất, chưa có cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát chuyên đề của Quốc hội

Theo quy định tại Điều 7 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, thì các hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm:

1- Xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

2- Xem xét báo cáo của UBTVQH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

3- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

4- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

5- Thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Uỷ ban.

Như vậy, cho đến nay, hình thức giám sát chuyên đề vẫn chưa được quy định là một hình thức giám sát của Quốc hội, mà chỉ là một cách làm vận dụng. Hiện nay, nội dung các chuyên đề giám sát được Quốc hội chọn lựa và đưa vào Chương trình giám sát của Quốc hội theo kiến nghị của các chủ thể có thẩm quyền. Do những hiệu quả nhất định mang lại từ hoạt động này, nên Quốc hội vẫn tiếp tục thực hiện từ khi có Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội tới nay. Tuy nhiên, để có cơ sở pháp lý cho hoạt động này, theo chúng tôi, hoặc là phải sửa đổi luật cho phù hợp với hoạt động thực tiễn, hoặc là mọi hoạt động phải tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật.

Ngoài ra, cũng vì chưa có các quy định cụ thể nên quy trình, thủ tục giám sát chuyên đề tại các phiên họp UBTVQH và kỳ họp Quốc hội có những điểm bất hợp lý. Đã có đại biểu Quốc hội cho rằng, báo cáo giám sát của UBTVQH và báo cáo của Chính phủ về lĩnh vực được giám sát như hai đường thẳng song song, đi mãi chẳng có điểm gặp nhau (2), bởi cách làm thực tế thường là: UBTVQH báo cáo về kết quả giám sát thực tiễn cũng như qua xem xét báo cáo của các cơ quan ở trung ương về nội dung giám sát, nêu thực trạng vấn đề và những kiến nghị để khắc phục những hạn chế, yếu kém trong lĩnh vực đó; Báo cáo của Chính phủ nêu kết quả thực hiện các chính sách, pháp luật trong lĩnh vực giám sát trong thời gian vừa qua, không có trả lời hoặc đề cập, hoặc giải thích về những nhận xét, đánh giá, kiến nghị của Đoàn giám sát, cũng không có cơ quan nào của Quốc hội thẩm tra, đánh giá tính xác thực của báo cáo này; đại biểu Quốc hội phát biểu, cũng phân tích tình hình thực trạng, nêu kiến nghị. Cuối cùng, Chủ tịch Quốc hội kết luận (hoặc Quốc hội ra nghị quyết nhưng còn hãn hữu) đề nghị Chính phủ quan tâm triển khai các giải pháp (3) v.v.. Hầu hết các cuộc giám sát chuyên đề của Quốc hội thường dừng lại ở đó. Không có thời hạn yêu cầu Chính phủ giải quyết vấn đề, ban hành hoặc sửa đổi chính sách, hoặc báo cáo Quốc hội về việc xử lý các tập thể, cá nhân đã có sai phạm trong quản lý, điều hành. Đối với một số chuyên đề, Quốc hội đã ra nghị quyết sau khi giám sát, đề ra một số nhiệm vụ, giải pháp yêu cầu các cơ quan hữu quan thực hiện nhằm khắc phục những hạn chế, khuyết điểm đã được nêu ra trong quá trình giám sát. Tuy nhiên, cơ chế pháp lý để ràng buộc thực hiện đối với những văn bản này chưa cao, đã ảnh hưởng lớn đến hiệu quả của hoạt động giám sát của Quốc hội.

Thứ hai, cách thức tổ chức giám sát còn nhiều bất cập, dẫn đến sự chồng lấn về phạm vi giám sát của các chủ thể

Từ năm 2004 tới nay, mỗi kỳ họp Quốc hội đều tiến hành giám sát đối với một chuyên đề (trừ kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XII). Cũng do chưa có quy trình cụ thể về cách thức chuẩn bị và phương pháp tiến hành hình thức giám sát này nên với trách nhiệm là cơ quan chuẩn bị các nội dung của kỳ họp Quốc hội, UBTVQH đã vận dụng thực hiện như sau: chuyên đề nào thuộc lĩnh vực chuyên môn của ủy ban nào thì giao cho ủy ban đó chủ trì giúp UBTVQH chuẩn bị. UBTVQH ra nghị quyết thành lập các Đoàn giám sát với thành phần gồm thành viên UBTVQH (thường là một Phó Chủ tịch Quốc hội) là Trưởng đoàn, các thành viên khác là Thường trực của ủy ban chủ trì, một số thành viên khác của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các ủy ban và các cơ quan hữu quan; phục vụ Đoàn về mặt chuyên môn là cán bộ giúp việc thuộc Vụ phục vụ ủy ban chủ trì. Ngoài hai chuyên đề giám sát của Quốc hội thì còn có hai chuyên đề giám sát của UBTVQH cũng được tổ chức tương tự.

Tuy là hình thức giám sát tại kỳ họp Quốc hội nhưng các công việc chuẩn bị đều được tiến hành trong thời gian giữa hai kỳ họp, từ việc làm việc với các cơ quan hữu quan ở trung ương để nắm khái quát tình hình, chia ra các Tổ về các địa phương làm việc (tùy theo tính chất và phạm vi rộng, hẹp của chuyên đề mà số lượng các địa phương phải làm việc có thể lên đến 15 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương)(4) cho đến việc xây dựng báo cáo trình UBTVQH cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện văn bản. Bên cạnh đó, tuy được gọi là hoạt động giám sát chung của Quốc hội và UBTVQH nhưng do đặc điểm Quốc hội chỉ hoạt động tập thể tại các kỳ họp và đa số thành viên ủy ban Thường vụ Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm nên các công việc chuẩn bị như trên đều được thực hiện bởi một ủy ban được phân công chủ trì, giúp UBTVQH tiến hành giám sát đối với chuyên đề đó. Để bảo đảm chất lượng của hoạt động giám sát, khối lượng các công việc cần phải triển khai đối với một chuyên đề là rất lớn, đòi hỏi phải có điều kiện về nhân lực và thời gian, đối với cả những người trực tiếp giám sát (thành viên Đoàn giám sát) và người phục vụ (chuyên viên của các Vụ hữu quan). Trong khi đó, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội đều có chương trình hoạt động giám sát của riêng mình và hoạt động thẩm tra các dự án luật, hoạt động đối ngoại, tiếp nhận và xử lý đơn thư thuộc lĩnh vực phụ trách, khối lượng các công việc chuyên môn khá lớn so với khả năng về nhân lực của Thường trực Hội đồng, ủy ban và quỹ thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Nếu được giao chủ trì thêm một chuyên đề giám sát của Quốc hội hoặc UBTVQH thì Hội đồng, ủy ban gần như phải gác lại một phần công việc chuyên môn của mình. Hơn nữa, các chuyên đề được Quốc hội lựa chọn để tiến hành giám sát thường là những vấn đề bức xúc, được dư luận xã hội, cử tri quan tâm và thường rơi vào các lĩnh vực kinh tế, tài chính, các vấn đề xã hội cũng là những lĩnh vực phụ trách của những ủy ban thường có nhiều dự án luật phải thẩm tra (5). Chính vì vậy, tương quan về khối lượng công việc giữa các Hội đồng, ủy ban vốn đã có sự chênh lệch lại càng trở nên chêch lệch hơn, tạo ra những bất hợp lý trong phân công công tác trong các cơ quan của quốc hội.

Bên cạnh đó, cách thức tổ chức giám sát chuyên đề của Quốc hội và UBTVQH đã tạo ra những chồng lấn về thẩm quyền, đối tượng, phạm vi giám sát giữa Quốc hội, UBTVQH với các cơ quan khác của Quốc hội. Khi làm việc với các cơ quan hữu quan và các địa phương (để thực hiện chức năng giám sát), không có sự khác nhau về thẩm quyền, nội dung và phạm vi giám sát giữa Chủ nhiệm một ủy ban của Quốc hội khi giám sát một chuyên đề theo Chương trình giám sát của Quốc hội, UBTVQH và một chuyên đề theo Chương trình giám sát của ủy ban (có chăng chỉ là sự khác biệt về mặt lễ nghi nếu Đoàn giám sát của UBTVQH do một đồng chí Phó Chủ tịch Quốc hội dẫn đầu). Cũng không có quy định nào của pháp luật yêu cầu cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát phải phối hợp tốt hơn hoặc báo cáo chi tiết, cụ thể hơn khi làm việc với một Đoàn giám sát của UBTVQH so với một đoàn giám sát của một ủy ban của Quốc hội (6).

Thứ ba, kiến nghị, nghị quyết, kết luận sau hoạt động giám sát chuyên đề chưa được quan tâm theo dõi, đôn đốc việc thực hiện.

Sau hoạt động giám sát chuyên đề, Đoàn giám sát sẽ có kiến nghị, nghị quyết, kết luận về chuyên đề vừa giám sát. Nếu chuyên đề đó được Hội đồng Dân tộc, các ủy ban giám sát theo chương trình của Hội đồng, ủy ban thì bằng hình thức này hay hình thức khác, Hội đồng, ủy ban đó có thể theo dõi việc triển khai thực hiện các kiến nghị giám sát (theo sự phân công của ủy ban đối với các thành viên của ủy ban hoặc Thường trực ủy ban về việc theo dõi một lĩnh vực cụ thể nào đó). Nhưng Đoàn giám sát chuyên đề của Quốc hội và UBTVQH do UBTVQH thành lập, tuy lấy nòng cốt từ một Hội đồng, ủy ban của Quốc hội nhưng vẫn là một tổ chức lâm thời, bao gồm thành viên từ nhiều ủy ban của Quốc hội và mời đại diện các cơ quan hữu quan; tổ biên tập giúp việc cho Đoàn giám sát cũng bao gồm cán bộ, chuyên viên của nhiều cơ quan khác nhau; toàn bộ bộ máy này, kể cả Đoàn giám sát và Tổ biên tập đều kết thúc hoạt động sau khi UBTVQH hoặc Quốc hội giám sát xong chuyên đề đó. Đồng thời, trong các Nghị quyết thành lập Đoàn giám sát và Kế hoạch triển khai giám sát đối với một chuyên đề, cũng không tìm thấy sự phân công, phân nhiệm và kế hoạch theo dõi sau giám sát. Trong các văn bản hướng dẫn thực hiện các khoản kinh phí hỗ trợ hoạt động giám sát cũng không tìm thấy khoản kinh phí dành cho việc xây dựng các văn bản và tiến hành các hoạt động sau khi Quốc hội, UBTVQH tiến hành giám sát (7). Như vậy, không có bộ máy, không có kinh phí cho các hoạt động hậu giám sát, cơ chế pháp lý ràng buộc việc thực hiện các kiến nghị không rõ ràng nên hiệu quả, hiệu lực của hoạt động giám sát chuyên đề của Quốc hội và UBTVQH chưa đáp ứng được yêu cầu.

Trong điều kiện hiện nay, để tăng cường hiệu lực của hoạt động giám sát nói chung và giám sát theo chuyên đề nói riêng, có thể thực hiện biện pháp giám sát lại sau một khoảng thời gian nhất định, có thể là hai hoặc ba năm, tùy từng nội dung khác nhau. Việc này đã được Quốc hội thực hiện, nhưng chưa nhiều. Như tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI, Quốc hội đã giám sát chuyên đề về tình hình xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước và đã ra nghị quyết về vấn đề này. Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII vừa qua, Quốc hội đã tái giám sát nội dung này, có sự so sánh với kết quả giám sát của hai năm trước, qua đó thấy rõ được những chuyển biến chậm chạp trong việc nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước và việc khắc phục những hạn chế, yếu kém trong lĩnh vực này.

Bên cạnh đó, Quốc hội cũng có thể kết hợp các hình thức giám sát, nhất là khả năng đại biểu Quốc hội sử dụng quyền chất vấn để xem xét việc các thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có triển khai thực hiện các kiến nghị sau hoạt động giám sát của Quốc hội hay không. Từ đó, thực hiện những quyền năng khác, ví dụ quyền kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm.

2. Một số giải pháp

Xuất phát từ những phân tích như trên, có thể đặt ra câu hỏi là trong điều kiện tổ chức bộ máy của Quốc hội như hiện tại, có nên tiếp tục tổ chức các Đoàn giám sát theo chuyên đề để tiến hành giám sát một số nội dung thuộc chương trình giám sát của Quốc hội và UBTVQH?

Trả lời cho câu hỏi trên, chúng tôi cho rằng, có thể cân nhắc tới một số giải pháp sau:

Một là, nên tập trung thực hiện giám sát chuyên đề tại Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, không nên tiếp tục tổ chức hình thức giám sát dưới dạng chuyên đề của Quốc hội và UBTVQH như cách làm hiện nay. Đối với các chuyên đề có liên quan đến lĩnh vực phụ trách của hai hay nhiều ủy ban của Quốc hội, UBTVQH có thể phân công hai hoặc một số ủy ban phối hợp giám sát. Mỗi kỳ họp Quốc hội hoặc trong một số phiên họp UBTVQH, UBTVQH có thể tự mình lựa chọn (hoặc theo đề nghị của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban) tiến hành xem xét, cho ý kiến, ra nghị quyết về một hoặc một số chuyên đề giám sát trong số các chuyên đề giám sát của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban. Thực hiện phương án này sẽ bảo đảm vẫn tiếp tục phát huy được các ưu điểm của hoạt động giám sát chuyên đề, đồng thời, bảo đảm hoạt động giám sát của Quốc hội tuân thủ đúng quy định của Luật Hoạt động giám sát và các luật khác có liên quan. Bên cạnh đó cũng tạo điều kiện để Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình là các cơ quan chuyên môn của Quốc hội, hạn chế sự chồng lấn trong nội dung, phạm vi giám sát của các chủ thể giám sát.

Hai là, trong những trường hợp đặc biệt, khi có vấn đề thực tiễn thực sự bức xúc, Quốc hội nên thành lập ủy ban lâm thời để tiến hành điều tra, giám sát. Tuy nhiên, cần có quy định cụ thể về quy trình, thủ tục thành lập, thẩm quyền, nhiệm vụ, thời gian bắt đầu và kết thúc hoạt động của ủy ban này. Đồng thời, cần cân nhắc về khả năng thực tế của bộ máy giúp việc của các cơ quan của Quốc hội, chỉ khi bộ máy này có đủ thẩm quyền (thực chất là một số đặc quyền) trong hoạt động điều tra, có đủ kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ về điều tra cũng như am hiểu tường tận về lĩnh vực cần điều tra thì hoạt động điều tra của ủy ban này mới có thể thực sự đem lại kết quả như mong muốn.

(1) Văn phòng Quốc hội, Kỷ yếu của Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ tư (từ ngày 4/12 đến ngày 30/12/1993).

(2) Ý kiến phát biểu tại Hội thảo về “Đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội” tổ chức tại thành phố Đà Nẵng, 9-10/3/2009.

(3) Xem Biên bản tóm tắt các kỳ họp Quốc hội khóa XI và XII; các phiên họp ủy ban Thường vụ Quốc hội.

(4) Trong năm 2008, ngoài làm việc với các bộ, ngành ở trung ương, các đoàn giám sát đã làm việc với số địa phương như sau:

 - Đoàn giám sát chuyên đề Thực hiện chính sách, pháp luật về xã hội hoá công tác chăm sóc sức khoẻ nhân dân, đã làm việc với 13 địa phương (Quảng Trị, Đà Nẵng, Kon Tum, Đắc Lắc, Trà Vinh, Cần Thơ, Đồng Tháp, Hà Nam, Hải Dương, Quảng Ninh, Bến Tre, thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội)

- Đoàn giám sát chuyên đề Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương từ năm 2005 đến năm 2007 đã làm việc với 11 địa phương (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Cần Thơ và các tỉnh: Thái Nguyên, Cao Bằng, Lạng Sơn, Vĩnh Long, Tiền Giang, Đắc Lắc, Đắc Nông, Bình Phước).

- Đoàn giám sát chuyên đề Việc thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý đất đai, mua bán cổ phần trong việc thực hiện cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước đã làm việc với 11 địa phương: Bình Thuận, Bà Rịa -Vũng Tàu, Đắc Lắc, Lâm Đồng, Nam Định, Thái Nguyên, Hải phòng, Tiền Giang, Cần Thơ, Kiên Giang và thành phố Hồ Chí Minh.

(5) Chỉ tính riêng các dự án luật, năm 2006, ủy ban Pháp luật thẩm tra 04 dự án, ủy ban Kinh tế và ngân sách thẩm tra 04 dự án, ủy ban về các vấn đề xã hội thẩm tra 06 dự án; năm 2007, ủy ban Pháp luật thẩm tra 4 dự án, ủy ban về các vấn đề xã hội thẩm tra 03 dự án, năm 2008 ủy ban Kinh tế và ủy ban Tài chính - ngân sách thẩm tra 06 dự án, ủy ban về các vấn đề xã hội thẩm tra 05 dự án, ủy ban Pháp luật thẩm tra 08 dự án).

(6) Các quy định tại khoản 2, Điều 23 và khoản 2, Điều 31, Luật hoạt động giám sát về nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội và nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn giám sát của Hội đồng dân tộc, các ủy ban là hoàn toàn giống nhau.

(7) Nghị quyết số 773/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 31/3/2009 Quy định về một số chế độ chi tiêu tài chính phục vụ hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, các cơ quan trực thuộc ủy ban thường vụ Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội và trước đó là Nghị quyết số 1157/NQ-UBTVQH11 ngày 10/7/2007 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội khãa XI.