Pháp luật thực hiện dân chủ trong cơ quan hành chính là một bộ phận quan trọng của pháp luật dân chủ cơ sở. Trên tinh thần và nội dung các quy định của Quy chế dân chủ cơ sở ở cơ quan hành chính, các cán bộ, công chức có cơ sở để tham gia vào các công việc quản lý hành chính, được bàn bạc, được cung cấp thông tin và được đưa các ý kiến đề xuất nhằm hoàn thiện hơn nữa môi trường dân chủ trong cơ quan.

Mặc dù có nhiều tác động và ý nghĩa quan trọng, song pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính vẫn còn bộc lộ nhiều tồn tại cần sớm khắc phục, nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Bài viết đánh giá hạn chế của pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính trên cơ sở tập trung đánh giá Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan, qua đó tìm ra nguyên nhân để nhằm hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan hành chính.

1. Hạn chế của pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính

Thứ nhất, hệ thống pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính nhà nước mang tính pháp lý không cao  

Cơ sở pháp lý cao nhất của hệ thống các quy định pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính là Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ngày 8/9/1998 của Chính phủ “Ban hành Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan”. Tiếp đó là Chỉ thị số 38/1998/CT-TTg ngày 11/11/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan (Quy chế THDCCQ). Ngoài ra, còn có một số văn bản quy định trên tinh thần của Quy chế THDCCQ dưới các hình thức Quy chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; các Nghị định, Quyết định, Thông tư, như Thông tư 25 của Bộ Giáo dục và Đào tạo “Hướng dẫn thi hành Nghị định 69 của Chính phủ ban hành Quy chế tiếp công dân, thực hiện trong ngành giáo dục và đào tạo”; Nghị định số 47-CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, Nghị định số 96/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về chế độ thôi việc đối với cán bộ, công chức, Nghị định số 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức v.v..  Bên cạnh đó, còn có một số văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn chứa đựng một số quy phạm quy định về việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ quan như Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Luật Khiếu nại tố cáo, Luật Thanh tra. Song nội dung cốt lõi và cơ sở nền tảng của pháp luật dân chủ ở cơ quan hành chính cơ bản vẫn là Quy chế THDCCQ.

Xét về tính hệ thống, tính thứ bậc trong tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật về dân chủ cơ sở nêu ở trên, Quy chế THDCCQ được ban hành dưới hình thức kèm theo Nghị định của Chính phủ nên có giá trị bắt buộc đối với toàn bộ cơ quan hành chính nhà nước, song không có giá trị đối với các cơ quan trong bộ máy đảng và các đoàn thể chính trị khác. Tuy nhiên, trên thực tế, tinh thần của Quy chế THDCCQ chi phối cả sự điều chỉnh của các đạo luật, pháp lệnh và mở rộng không chỉ tới cơ quan lập pháp, hành chính, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân mà còn trong hệ thống cơ quan tổ chức chính trị xã hội như: Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh v.v.. Điều này vừa thể hiện phạm vi điều chỉnh rộng lớn, song cũng vừa bộc lộ tính khập khiễng của hệ thống các quy định pháp luật về dân chủ ở cơ quan. Thực tế này cho thấy nhu cầu phải được điều chỉnh dưới hình thức văn bản pháp luật có giá trị cao hơn, để phù hợp với đối tượng điều chỉnh của không chỉ là các cơ quan nhà nước mà còn của các cơ quan, tổ chức mang tính chính trị, xã hội và nghề nghiệp. Bởi lẽ trên thực tế, hoạt động của các cơ quan này đang mang tính hành chính rất cao, nếu được sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan thì sự gắn kết giữa lãnh đạo và cán bộ trong các cơ quan này sẽ ngày càng được cải thiện, không khí dân chủ sẽ làm cho mọi hoạt động được tiến hành một cách có hiệu quả và đạt chất lượng cao hơn.

Thứ hai, Quy chế  THDCCQ có nhiều quy định không mang tính khả thi

Tính không khả thi thể hiện ở hầu hết các quy định trong Quy chế. Có thể thấy ngay những quy định mang tính hình thức, như Điều 5 Quy chế THDCCQ quy định về trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, trong đó xác định: “Tại cuộc họp giao ban định kỳ, Thủ trưởng cơ quan đánh giá việc thực hiện công việc thời gian qua, lắng nghe đóng góp của cán bộ, công chức và định những công việc chủ yếu phải giải quyết trong thời gian tới của cơ quan”. Đây là quy định không thể đi vào thực tiễn vì thủ trưởng cơ quan nhà nước được hiểu là Giám đốc, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng, Chủ tịch ủy ban nhân dân v.v.. trong cuộc họp giao ban là giao ban với lãnh đạo các đơn vị, chứ không phải là giao ban trực tiếp với cán bộ, công chức để có thể nghe tiếng nói của cán bộ công chức. Công chức chỉ có thể có tiếng nói của mình trong các cuộc họp trực tiếp tại đơn vị của họ với thủ trưởng đơn vị, trong cuộc Đại hội cán bộ, công chức, chứ không thể với thủ trưởng cơ quan trong cuộc họp giao ban. Trong trường hợp có khiếu nại, tố cáo thì lãnh đạo của đơn vị, thanh tra của cơ quan, chủ tịch công đoàn là những thành viên tham gia cuộc họp giao ban có thể trình bày với Thủ trưởng cơ quan. Song đó không phải là ý kiến đóng góp của cán bộ, công chức. Do đó, quy định như trên với mong muốn dân chủ cả trong cuộc họp giao ban do Thủ trưởng cơ quan chủ trì là không phù hợp với hoạt động thực tiễn của các cơ quan.

Cũng tại điều 5 của Quy chế THDCCQ quy định về trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị: “Ít nhất 6 tháng một lần đánh giá công tác của cơ quan và các bộ phận trong cơ quan, chỉ rõ và đề ra các giải pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của cán bộ công chức, khắc phục tệ quan liêu, cửa quyền, tham nhũng, sách nhiễu dân và những yếu kém trong việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch, pháp luật, chính sách, chế độ, nội quy, quy chế của cơ quan. Cuối năm, thủ trưởng cơ quan phải tổ chức đánh giá tổng kết hoạt động của cơ quan”. Đây là quy định được xem là không có tính khả thi vì trên thực tế, việc đánh giá cán bộ của thủ trưởng cơ quan và giải pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức là không gắn liền với nhau. Thực sự chỉ gắn liền với nhau nếu quy định này điều chỉnh hoạt động đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ của Thủ trưởng cơ quan theo định kỳ hàng tháng và một năm thì mới qua đó, đưa ra các giải pháp cần phải tăng cường, phát huy quyền làm chủ của công chức, khắc phục nạn quan liêu và cửa quyền... Còn đánh giá cán bộ chỉ để đưa ra các giải pháp để cán bộ đó phát huy hơn nữa hoạt động - mà trong các cơ quan nhà nước thì đó là hoạt động chấp hành công vụ và chấp hành mệnh lệnh của thủ trưởng. Như vậy, không thể xem biện pháp đánh giá cán bộ của thủ trưởng là hoạt động nhằm tăng cường dân chủ ở cơ quan được, mà thực chất đây là tăng cường hoạt động của thủ trưởng. ở nhiều cơ quan, thông qua công cụ đánh giá, nhất là nhiều trường hợp đánh giá không khách quan đã làm hạn chế và mất đi khả năng tham gia phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức, làm cho cán bộ, công chức vì quyền lợi của mình mà không dám đấu tranh chống lại các biểu hiện vi phạm pháp luật của thủ trưởng, vì những người này đang trực tiếp lãnh đạo và đánh giá hoạt động của họ.

Tương tự như vậy, trong hệ thống các quy định pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan có nhiều quy định không liên quan gì đến hoạt động dân chủ, thậm chí làm hạn chế mức độ và khả năng phát huy dân chủ. Điều 6 của Quy chế THDCCQ quy định: “Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm quản lý cán bộ, công chức thuộc cơ quan về mặt tư tưởng, phẩm chất đạo đức, sử dụng, đào tạo, thực hiện chính sách để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực”. Với việc quy định như vậy, mục đích của điều luật này là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan trong việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực chứ không phải là quy định nhằm phát huy dân chủ trong nội bộ cơ quan như trong mục 1 của Quy chế quy định.

Hơn thế nữa, đó là sự vắng bóng chế tài quy định trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan và của đội ngũ cán bộ công chức trong việc thực hiện quy chế. Điều 8 của Quy chế THDCCQ quy định: “Thủ trưởng cơ quan phải lắng nghe ý kiến, phản ánh, phê bình của cán bộ công chức và không được có hành vi trù dập đối với cán bộ, công chức đã góp ý, phê bình mình. Khi cán bộ công chức đề nghị được gặp thì thủ trưởng cơ quan gặp và trao đổi các vấn đề có liên quan”. Quy định này thể hiện một sự không rõ ràng và cụ thể trong các cụm từ phải lắng nghe, gặp và trao đổi. Thực tế, quy định này không đủ để điều chỉnh hành vi vì trên thực tế, không có định lượng cho việc phải lắng nghe và lắng nghe để làm gì cũng như gặp để làm gì, có phải gặp là để lắng nghe và trao đổi không, hay mục đích của gặp là để tiếp nhận và giải quyết vấn đề. Chúng tôi thiết nghĩ, khi cán bộ, công chức muốn đưa ý kiến, phản ánh phê bình thủ trưởng thì việc lắng nghe là cần thiết, song không nên chỉ dừng lại ở trao đổi mà phải giải quyết vấn đề mà cán bộ, công chức kiến nghị, phê bình. Và nếu là những ý kiến, kiến nghị thì vấn đề ở đây phải là giải quyết, nếu là phê bình thủ trưởng thì không nên chỉ dừng lại ở việc trao đổi mà phải là tiếp thu. Thậm chí, có thể tính đến khả năng, cán bộ, công chức phản ánh đúng, phê bình đúng mà thủ trưởng không tiếp thu thì trách nhiệm của thủ trưởng sẽ như thế nào? Như vậy, việc vắng bóng chế tài về trách nhiệm hành chính của thủ trưởng cơ quan có liên quan trực tiếp đến việc các quy định trong quy chế sẽ là hình thức hay sẽ trở thành hiện thực và có tính khả thi cao. Do đó, quy định trách nhiệm công chức và trách nhiệm thủ trưởng trong việc thực hiện dân chủ ở cơ quan là hết sức cần thiết, đặc biệt là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan. 

Thứ ba, pháp luật về dân chủ ở cơ quan chưa đảm bảo tính đồng bộ

Trong hệ thống các quy định về thực hiện dân chủ ở cơ quan, tính đồng bộ có vai trò hết sức quan trọng, nó đảm bảo cho các quy định pháp luật về thực hiện dân chủ có tính khả thi và hiệu quả. Nếu tính đồng bộ không được đảm bảo thì sẽ xảy ra tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau, quy định này làm hạn chế quy định kia, thậm chí làm vô hiệu hóa lẫn nhau. Ví dụ, Điều 11 Quy chế THDCCQ quy định: “Trong hội nghị cán bộ, công chức cơ quan, thủ trưởng cơ quan tiếp thu ý kiến đóng góp, phê bình của cán bộ, công chức; giải đáp những thắc mắc, đề nghị của cán bộ, công chức cơ quan”. Song tại Điều 19 lại quy định: “Khi quyết định về những vấn đề được nêu tại Điều 17 khác với ý kiến tham gia của đa số cán bộ, công chức thì thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm thông báo, giải thích lại cho cán bộ, công chức”.

Vậy, những vấn đề trong hội nghị của cán bộ, công chức (theo Điều 11) có đồng nhất với những quy định tại Điều 17 hay không? Theo quy định tại Điều 17 thì những việc cán bộ, công chức tham gia ý kiến trực tiếp hoặc thông qua đại diện trước khi thủ trưởng cơ quan quyết định gồm có:

1. Chủ trương, giải pháp thực hiện nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước liên quan đến công việc của cơ quan.

2. Kế hoạch công tác hàng năm của cơ quan

3. Tổ chức phong trào thi đua

4. Báo cáo, sơ kết, tổng kết của cơ quan

5. Các biện pháp cải tiến tổ chức và lề lối làm việc, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, quan liêu, phiền hà, sách nhiễu dân;

6. Kế hoạch tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; đề bạt cán bộ, công chức trong cơ quan theo quy định;

7. Thực hiện các chế độ, chính sách liên quan đến quyền và lợi ích của cán bộ, công chức

8. Nội quy, quy chế của cơ quan

Theo đó, có thể thấy, hai nội dung mà cán bộ, công chức góp ý kiến với thủ trưởng hoàn toàn toàn khác nhau, vậy, khi thực hiện, trách nhiệm của thủ trưởng sẽ như thế nào đối với các ý kiến của cán bộ, công chức?

Cũng tại Điều 17 của Quy chế THDCCQ cho thấy, cán bộ, công chức tham gia ý kiến bằng hai cách: trực tiếp hoặc thông qua đại diện của mình, song Điều 18 của Quy chế quy định về hình thức lấy ý kiến tham gia lại quy định 3 hình thức: trực tiếp, thông qua hội nghị cán bộ, công chức của cơ quan và phát phiếu hỏi ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo văn bản để tham gia ý kiến. Hai quy định này thực chất là mâu thuẫn với nhau. Nếu thực hiện theo quy định của Điều 17 thì chỉ có hai hình thức tham gia của cán bộ, công chức để thủ trưởng cơ quan quyết định, còn theo Điều 18 thì ba hình thức trong đó, hình thức thông qua hội nghị cán bộ, công chức và phiếu hỏi ý kiến không hoàn toàn trùng với hình thức thứ hai của Điều 17 là gián tiếp thông qua đại diện. Thực tế, chúng ta thấy rằng, đại diện của cán bộ, công chức bao gồm: tổ chức công đoàn và Ban thanh tra nhân dân, thậm chí, nếu cán bộ, công chức là cựu chiến binh, là phụ nữ, là đoàn viên Đoàn thanh niên, là Đảng viên Đảng cộng sản thì các tổ chức chính trị, xã hội này sẽ là người đại diện cho cán bộ, công chức đó. Nếu hiểu theo Điều 18 thì hai hình thức Hội nghị cán bộ công chức và phiếu hỏi trực tiếp không phải là mở rộng hình thức tham gia mà thậm chí là hạn chế quy định về đại diện.

Việc mâu thuẫn trong các quy định pháp luật của Quy chế THDCCQ còn thể hiện trong các quy định ở mục 5 những việc cán bộ, công chức giám sát, kiểm tra với các quy định tại mục 3 và mục 4 của Quy chế những việc công chức phải được biết và những việc công chức tham gia ý kiến, thủ trưởng cơ quan quyết định. Xét về mặt lý luận, thì nội dung những vấn đề cán bộ, công chức được giám sát phải nằm trong nội dung những vấn đề cán bộ công chức biết và tham gia ý kiến; phải bao gồm toàn bộ hoạt động của cơ quan đó, chứ không chỉ gói gọn trong nội dung cán bộ, công chức bàn hay cán bộ, công chức cho ý kiến. Việc giám sát của cán bộ, công chức phải được thực hiện từ khi cơ quan chuẩn bị và ban hành văn bản, ban hành chính sách, chủ trương để thực hiện nghị quyết của Đảng và pháp luật của nhà nước liên quan đến hoạt động của cơ quan, việc soạn thảo, ban hành kế hoạch công tác hàng năm, các biện pháp cải tiến phương pháp, các kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ v.v.. Hơn thế nữa, hoạt động bàn bạc, cho ý kiến của cán bộ công chức, xét cho cùng chính là bảo đảm cho hoạt động giám sát của cán bộ, công chức có hiệu quả. Thế nhưng, Quy chế THDCCQ đã không quy định theo hướng đó mà chỉ xác định cán bộ, công chức tham gia giám sát việc thực hiện và chỉ trong một số lĩnh vực hoạt động nhất định tại điều 20 của Quy chế. Điều này vô hình trung đã hạn chế nội dung giám sát của cán bộ, công chức.

Thứ tư, pháp luật về thực hiện dân chủ ở quan chưa bảo đảm tính thống nhất

Tính thống nhất trong các quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan được hiểu là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, điều chỉnh các quan hệ pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan theo một trình tự, thủ tục nhất định và được thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước. Tính thống nhất còn được hiểu theo nghĩa đơn giản nhất đó là các quy định trong các văn bản khác nhau nhưng không được mâu thuẫn với nhau và phải thống nhất với nhau theo cách: tất cả các quy định pháp luật về dân chủ ở cơ quan phải phù hợp với quy định thực hiện dân chủ được Hiến pháp 1992 và các đạo luật như Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Thanh tra v.v.. quy định.

Thực trạng pháp luật quy định về thực hiện dân chủ cơ sở ở cơ quan còn bộc lộ tính thống nhất chưa cao. Đó là sự mâu thuẫn trong các văn bản, nhất là trong Quy chế THDCCQ với một số các quy định nằm trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như mâu thuẫn giữa Quy chế THDCCQ với Luật Thanh tra, Quy chế THDCCQ với Pháp lệnh Cán bộ, công chức v.v.. và ngay trong bản thân các quy định của Quy chế THDCCQ với nhau cũng tiềm ẩn tính thiếu thống nhất. Hơn thế nữa, để đảm bảo tính thống nhất thì các quy định pháp luật phải đảm bảo rõ nghĩa để mọi chủ thể đều có thể nhận thức giống nhau.

Thứ năm, pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan chưa đảm bảo tính khoa học.

Tính khoa học của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động ở cơ quan chưa bảo đảm ở ngay trong việc đề tên của Quy chế và cách gọi trong các nội dung của Quy chế. Sự thiếu nhất quán trong cách gọi dẫn đến thiếu nhất quán trong cách hiểu và sẽ là lý do của việc lúng túng khi áp dụng tinh thần của Quy chế. Thể hiện rõ nét nhất là tên gọi: “Quy chế THDCCQ, song ngay ở Điều 1 lại khẳng định mục đích của việc ban hành quy chế lại gọi với tên Quy chế thực hiện dân chủ trong sinh hoạt của cơ quan. Với hai cách gọi này, hoạt động của cơ quan với sinh hoạt của cơ quan có đồng nhất với nhau không? Cách gọi nào khoa học hơn? Và thực chất, cùng một vấn đề mà có hai cách gọi khác nhau thì có đảm bảo tính khoa học không là một vấn đề quan trọng, đòi hỏi phải có sự lý giải kịp thời.

Hay như Điều 23 của Quy chế THDCCQ quy định: “Thủ trưởng cơ quan chỉ đạo và kiểm tra cán bộ, công chức trong việc giải quyết công việc của công dân, tổ chức; kịp thời có những biện pháp xử lý thích hợp theo quy định của pháp luật đối với những cán bộ, công chức không hoàn thành nhiệm vụ, công vụ, thiếu trách nhiệm, sách nhiễu, gây phiền hà, tham nhũng trong việc giải quyết công việc của công dân, tổ chức”. Quy định này không sai, song tính khoa học chưa bảo đảm. Vì thực chất, quy định này quy định mối quan hệ công việc, trách nhiệm giữa thủ trưởng cơ quan và cán bộ, công chức trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cụ thể. Do đó, nếu được đặt trong Phần Dân chủ trong nội bộ cơ quan thì đúng và đảm bảo khoa học hơn là đặt trong phần phần Dân chủ trong quan hệ và giải quyết công việc với công dân, cơ quan và tổ chức.

Bên cạnh đó, cần phải thấy rằng, tính khoa học mà Quy chế THDCCQ phải đảm bảo ở đây là khoa học chính trị, khoa học luật là hai ngành khoa học hết sức cần thiết phải được nghiên cứu và từ đó, việc phân tích chính sách, đề xuất sáng kiến và tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật về dân chủ cơ sở mới thực sự có hiệu quả và đảm bảo tính khoa học. Bởi lẽ, nếu chúng ta khẳng định vai trò của việc thực hiện dân chủ, song lại không đảm bảo nguyên tắc dân chủ trong xây dựng pháp luật, đặc biệt là pháp luật dân chủ ở cơ quan, pháp luật dân chủ ở cơ sở thì các quy định dù có được xây dựng cũng chỉ để phục vụ một nền hành chính cai trị chứ không phải pháp luật nhằm hiện thực hóa giá trị của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa mà Đảng và Nhà nước ta quyết tâm thực hiện. Do đó, có thể thấy, nếu thực hiện nguyên tắc dân chủ trong cơ quan, thì ngay từ việc xây dựng ban hành dưới hình thức Nghị định đã không đảm bảo được tính khoa học. Các giá trị của dân chủ rất có thể bị vi phạm vì đây là một văn bản quản lý của Chính phủ, do Thủ tướng Chính phủ ký, nhằm đảm bảo chức năng hoạt động của Chính phủ, và như vậy, rất không tránh khỏi lợi ích của Chính phủ, của Thủ trưởng các cơ quan được đặt cao hơn lợi ích của cán bộ, công chức, đặc biệt là những cán bộ, công chức đang trong thời gian thử việc, cán bộ, công chức không có chức vụ v.v..

Tóm lại, có thể thấy, mặc dù Quy chế THDCCQ được ban hành dưới hình thức Nghị định thể hiện sự thể chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước, song Quy chế này còn đang bộc lộ nhiều khiếm khuyết. Đó là tính pháp lý không cao, chưa đảm bảo tính khả thi, đồng bộ, thống nhất và đặc biệt là tính khoa học.

2. Nguyên nhân hạn chế của pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở ở cơ quan

Pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan ngay từ khi ra đời đã thực sự đáp ứng được sự mong mỏi của đội ngũ cán bộ, công chức và lãnh đạo ở hầu hết các cơ quan. Nếu như trước đây, trong các cơ quan, đặc biệt là cơ quan hành chính nhà nước vắng bóng bầu không khí dân chủ và thẳng thắng, thì hiện nay, ở hầu hết các cơ quan, đơn vị, việc cán bộ, công chức biết, bàn và thủ trưởng quyết định đang được thực hiện một cách rộng rãi. Vai trò của Ban Thanh tra nhân dân và Công đoàn cơ sở đã và đang là một thiết chế gây được sự chú ý. Tuy nhiên, về chất lượng mà nói, việc thực hiện dân chủ ở cơ quan vẫn tồn tại nhiều khiếm khuyết, chưa đi vào nề nếp và chưa thực sự có hiệu lực, hiệu quả. Nếu so với việc thực hiện dân chủ cơ sở ở phường, xã thì việc thực hiện dân chủ ở cơ quan cũng chưa được vận dụng và thực hiện một cách thiết thực. Một trong những lý do cơ bản dẫn đến tình trạng đó là chúng ta chưa có một hệ thống các quy định pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan mang tính đồng bộ, thống nhất, khoa học và đặc biệt là chưa mang tính pháp lý cao. 

Thứ nhất, do nhận thức về tầm quan trọng của việc thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan.

Trên thực tế, khi Đảng chủ trương triển khai thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở ở cấp cơ sở phường xã, doanh nghiệp và cơ quan thì việc triển khai thực hiện và tổng kết việc thực hiện mới chỉ chú trọng tới cấp phường, xã chứ chưa được tiến hành ở các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này còn thể hiện cả ở việc hiện nay, Quy chế dân chủ cơ sở ở phường xã đã được nâng lên thành Pháp lệnh thực hiện dân chủ cơ sở nên tính pháp lý cao hơn sơ với Quy chế THDCCQ. Việc chưa nhận thức được tầm quan trọng của việc thực hiện dân chủ ở cơ quan còn do ý chí chủ quan của lãnh đạo cơ quan. Bởi lẽ, nhiều lãnh đạo chưa quán triệt được thực hiện dân chủ là động lực của sự phát triển mà có những nơi, lãnh đạo sợ rằng thực hiện dân chủ quá thì sẽ làm hạn chế và thậm chí còn mất đi quyền lãnh đạo nên chậm trễ hóa quá trình thể chế hóa và thực hiện dân chủ cơ sở ở cơ quan. Đây được xem là nguyên nhân quan trọng trong việc thể chế hóa quan điểm của Đảng về thực hiện dân chủ cơ sở vào các văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, do áp dụng pháp luật và xây dựng pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan chưa đảm bảo tính sáng tạo và phù hợp với thực tiễn, đặc thù của từng cơ quan.

Hầu như các cơ quan, đặc biệt là các Bộ, các cơ quan Uỷ ban nhân dân và các cơ quan thuộc Chính phủ đã tiến hành xây dựng Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ quan mình, song các Quy chế này hầu như mang tính hình thức, là sự sao chép lại Nghị định của Chính phủ. Thực tế, đọc Quy chế thực hiện dân chủ của các cơ quan đều na ná như nhau. Chính vì vậy, không thể hiện được tính đặc thù của từng cơ quan, tính sáng tạo hầu như không có. Do vậy, khó phù hợp với thực tiễn hoạt động của từng cơ quan.

Thứ ba, do việc xây dựng pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt dộng của cơ quan chưa đáp ứng được các yêu cầu của kỹ thuật lập quy.

Thực trạng các văn bản quy phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan cho thấy còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí có nhiều điều luật không ăn nhập gì với nội dung và mục đích của việc thực hiện dân chủ ở cơ quan. Tình trạng này là do kỹ thuật lập quy còn yếu. Việc phân tích chính sách, đường lối của Đảng và các quy định pháp luật trong các văn bản pháp luật về dân chủ cơ sở chưa được thực hiện có hiệu quả. Các yêu cầu phù hợp về nội dung và đảm bảo kết cấu về hình thức của văn bản chưa đảm bảo. Bên cạnh đó, Quy trình lập quy chưa được áp dụng một cách khoa học từ khâu soạn thảo đến thẩm định rồi thông qua. Đây là một nguyên nhân quan trọng làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Bởi lẽ, Quy chế THDCCQ được ban hành kèm theo Nghị định của Chính phủ, nên thực chất đây là một văn bản của Chính phủ chứ không phải là văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy trình lập pháp của Quốc hội. Do đó, tính chặt chẽ về quy trình soạn thảo, thẩm tra, thông qua và công bố không thể đảm bảo bằng một đạo luật do Quốc hội ban hành. Mặc dù, trong các quy định pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan có tính đến sự hiện diện của Nghị quyết của Quốc hội, song phải thấy rằng quy trình ban hành ra nghị quyết của Quốc hội với quy trình ban hành một đạo luật là không đồng nhất với nhau. Do đó, tính cụ thể và tính chặt chẽ, minh bạch như một đạo luật là chưa có. Hơn thế nữa, do không qua quy trình thẩm tra của các ủy ban của Quốc hội nên Quy chế THDCCQ còn có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định trong các văn bản khác.

Tóm lại, pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan còn tản mạn, vụn vặt và các quy định chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp với thực tiễn hoạt động của cơ quan. Bên cạnh đó, pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan chưa tạo ra một cơ chế pháp lý đảm bảo cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả các quy định về dân chủ cơ sở, chưa phải là công cụ hữu hiệu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức. Đặc biệt, đối với các cán bộ, công chức hăng hái thực hiện các quy định về dân chủ ở cơ quan bị trù dập thì chưa có chế tài nào bảo vệ họ cũng như chưa có chế tài nào quy định trách nhiệm cho thủ trưởng cơ quan, lãnh đạo cơ quan không triển khai thực hiện và thực hiện không có hiệu quả pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan. Điều này đòi hỏi phải có sự pháp điển hóa trên cơ sở sắp xếp lại trật tự các quy định pháp luật, loại bỏ những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, lỗi thời, không phù hợp và làm hạn chế hiệu quả của việc thực hiện dân chủ ở cơ quan. Đồng thời, khẩn trương ban hành Luật Thực hiện dân chủ cơ sở, trong đó điều chỉnh cả ba phạm vi cấp phường, xã, cơ quan và doanh nghiệp để đảm bảo tính pháp lý chắn chắn và ổn định trong mỗi quy phạm pháp luật về dân chủ cơ sở.