Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ bảy, 25/03/2017, 01:11(GMT+7)
 
Tap chi Nghien cuu Lap phap - Van phong Quoc hoi

Quy trình pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Quy trình pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Ảnh minh họa/nguồn internet

Tóm tắt: Việt Nam hiện đang hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền. Mục tiêu này đòi hỏi việc xây dựng pháp luật nói chung, pháp luật về chế độ trách nhiệm của Nhà nước, của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước (CQ HCNN) nói riêng phải khoa học, hiệu quả. Bài viết phân tích một số vấn đề đặt ra đối với các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN ở Việt Nam và đưa ra một số phương hướng hoàn thiện.

Từ khóa: trách nhiệm người đứng đầu

 

Abstract: Vietnam is now on an orientation toward the rule of law. It is required that the developments of the laws in general and the laws on the regime of the responsibilities of the state agencies, and of the laws on responsibilities of the heads of state administrative agencies (SAA) in particular must be in a scientific, efficient manner. This article provides analysis of a number of questions to the legal provisions on the responsibility of the head of the SAA in Vietnam and also proposes recommendations for improvements.

Keywords: responsibility of the head

 

1. Đánh giá hệ thống pháp luật quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước  

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) để điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, trong đó có trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN có thể được phân định thành ba nhóm, bao gồm: nhóm các văn bản dành riêng để điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị; nhóm các văn bản có quy định điều chỉnh trách nhiệm của cán bộ, công chức (CB,CC), trong đó có nội dung về trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức; nhóm các văn bản có quy định riêng cho từng chức danh người đứng đầu từng loại hình tổ chức.

1.1 Ưu điểm

Một là, hệ thống văn bản khá phong phú, chứa đựng các QPPL về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, trong đó có người đứng đầu CQ HCNN. Có quan điểm cho rằng, “trong lịch sử nhà nước và pháp luật chưa có thời kỳ nào công tác xây dựng pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu CQ HCNN được chú trọng và đạt được những kết quả lớn như thời kỳ này”[1]. Kết quả này thể hiện những nỗ lực của Nhà nước ta trong việc thể chế hóa nội dung trách nhiệm của người đứng đầu, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN.

Hai là, hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN “đã có sự đổi mới về chất”[2], từng bước phản ánh được những nhu cầu cơ bản, khách quan, những nguyên tắc, định hướng của Đảng là đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nói chung và người đứng đầu CQ HCNN nói riêng.

Ba là, các quy định pháp luật đã quy định phạm vi trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN, bao gồm trách nhiệm đối với nội bộ và trách nhiệm đối với xã hội.

Bốn là, nội dung điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN được xác định khá rõ ràng và cụ thể, với các quy định xác định trách nhiệm trong tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức (CB,CC) thuộc quyền, trong quản lý tài sản công, trong đấu tranh phòng chống tham nhũng, chống lãng phí và thực hành tiết kiệm...; Các quy định xác định trách nhiệm của người đứng đầu đối với việc ban hành văn bản quản lý nhằm thực hiện các chức năng lãnh đạo, quản lý; Các quy định xác định trách nhiệm đối với kết quả hoạt động của CQ HCNN.

Năm là, các quy định pháp luật đã quy định các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN, bao gồm trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức của người đứng đầu CQ HCNN trong thực thi công vụ. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để người đứng đầu CQ HCNN thực hiện trách nhiệm và cũng là căn cứ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đánh giá, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN.

1.2 Hạn chế

a. Chưa xác định rõ quan niệm về người đứng đầu CQ HCNN

Trong các văn bản QPPL quy định về trách nhiệm của người đứng đầu, không điều khoản nào giải thích hay định nghĩa thế nào là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị”, để qua đó có cách hiểu thế nào là “người đứng đầu CQ HCNN”. Nghị định số 157/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ không có điều khoản nào giải thích thế nào là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị”, trong khi lại có phần giải thích thế nào là “cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước” cùng một số từ ngữ khác. Tương tự, trong Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách cũng không tìm thấy điều khoản nào giải thích thế nào là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị”, mà chỉ giải thích ba thuật ngữ: “cấp phó của người đứng đầu”, “trách nhiệm trực tiếp”, “trách nhiệm liên đới”. Còn trong Nghị định số 103/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị và trách nhiệm của CB,CC, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có giải thích về “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị” như sau: "Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị" quy định tại Nghị định này là người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quyền hạn và trách nhiệm trong sử dụng và quản lý ngân sách, tài sản nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn vị được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước”. Có thể thấy, cách giải thích này không nhằm mục đích làm rõ ý thế nào là người đứng đầu, mà chỉ nhằm khoanh vùng phạm vi người đứng đầu là trong khu vực nhà nước mà không phải người đứng đầu ở khu vực tư nhân. Như vậy, cách giải thích này cũng không làm rõ thế nào là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Do đó, thế nào là “người đứng đầu CQ HCNN” vẫn là một câu hỏi chưa có lời giải đáp.

“Khoảng trống” này có thể dẫn đến nhiều hệ quả, trong đó, hệ quả lớn nhất là khó xác định rõ ràng ai là người đứng đầu CQ HCNN. Có lẽ vì thế mà “Nghị định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu ban hành từ lâu rồi nhưng đến nay áp dụng thực tế vẫn rất nhùng nhằng. Chẳng hạn tiêu cực, tham nhũng xảy ra ở đơn vị thuộc Sở thì Giám đốc Sở hay Chủ tịch tỉnh là người đứng đầu? Nếu ở cấp cao hơn, thì Chủ tịch tỉnh hay Bí thư tỉnh mới là người đứng đầu?”[3]. Đó là chưa kể đến trong các CQ HCNN hoạt động theo cơ chế tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách như Chính phủ, UBND các cấp, thì người đứng đầu là ai: tập thể, hay cá nhân?

b. Chưa thống nhất cách hiểu về nội hàm thuật ngữ “trách nhiệm” của người đứng đầu CQ HCNN

Nghiên cứu các văn bản QPPL liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN, có thể nhận thấy thuật ngữ “trách nhiệm” xuất hiện với tần suất cao. Tuy nhiên, thế nào là “trách nhiệm” của các chức danh này thì lại có nhiều cách hiểu khác nhau, chưa có sự thống nhất về nội hàm. Cùng một thuật ngữ “trách nhiệm”, nhưng một số văn bản hiểu “trách nhiệm” là những việc người đứng đầu phải làm, được làm, không được làm, một số văn bản hiểu là bị xử lý trách nhiệm (chịu trách nhiệm), và một số văn bản khác thì hiểu theo cả hai nghĩa trên.

Trường hợp thứ nhất, trách nhiệm được hiểu là “nhiệm vụ, quyền hạn”. Ví dụ, trong Nghị định số 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, khi quy định “trách nhiệm của Bộ trưởng”, đã liệt kê ra những việc mà Bộ trưởng được làm, phải làm, không được làm đối với Bộ, đối với Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, đối với các Bộ trưởng khác, đối với UBND các cấp, đối với các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, với cử tri. Như vậy, với cách quy định này, có thể thấy, trách nhiệm ở đây được hiểu là “nhiệm vụ, quyền hạn”. Và trên thực tế, có rất nhiều văn bản về trách nhiệm của các chức danh trong các CQ HCNN đều quy định theo cách này.

Trường hợp thứ hai, trách nhiệm được hiểu theo nghĩa là “bị xử lý”, “chịu trách nhiệm”. Ví dụ, trong Luật CB,CC năm 2008, Điều 70 quy định về các trường hợp “Miễn trách nhiệm đối với CB,CC” như sau: CB,CC được miễn trách nhiệm trong các trường hợp sau đây: 1. Phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã báo cáo người ra quyết định trước khi chấp hành; 2. Do bất khả kháng theo quy định của pháp luật. “Miễn trách nhiệm” ở đây được hiểu là “không phải chịu trách nhiệm, không phải gánh chịu chế tài xử lý”. Như vậy, trách nhiệm ở đây được hiểu là “chịu trách nhiệm”.

Trường hợp thứ ba, trách nhiệm được theo cả hai nghĩa: việc được làm, phải làm, không được làm, và nếu vi phạm sẽ bị xử lý. Ví dụ, Nghị định 157/2007 sử dụng cụm từ “chế độ trách nhiệm” đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và có giải thích cụm từ này như sau: ''Chế độ trách nhiệm'' đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền được Nhà nước giao cho người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý (khoản 2 Điều 3). Theo cách giải thích này, chế độ trách nhiệm của người đứng đầu bao gồm: nghĩa vụ, quyền và việc xử lý (chịu trách nhiệm) nếu vi phạm các quy định về nghĩa vụ và quyền.

c. Vị trí của người đứng đầu CQ HCNN chưa được quy định rõ ràng

Điều này thể hiện ở chỗ danh hiệu, tên gọi của người đứng đầu CQ HCNN chưa được xác định rõ ràng, thống nhất, rằng: họ là “người đứng đầu CQ HCNN”. Mặc dù, theo quy định pháp luật hiện hành, có một số chức danh được quy định rõ là “người đứng đầu”, nhưng lại có sự mâu thuẫn trong hệ thống các quy định khiến “người đứng đầu” lại chỉ được “coi như là người đứng đầu”. Trong Nghị định 103/2007/NĐ-CP quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị và trách nhiệm của CB,CC, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí có một chi tiết rất đáng chú ý. Phần Giải thích từ ngữ của Nghị định này quy định như sau: “Đối với các tổ chức hoạt động theo cơ chế tập thể, biểu quyết theo đa số (Ủy ban, Hội đồng quản trị, Hội đồng quản lý...) thì Chủ tịch được coi như là người đứng đầu”. Theo tinh thần của quy định này, thì Chủ tịch UBND chỉ “được coi như là người đứng đầu”, bởi UBND là “tổ chức hoạt động theo cơ chế tập thể, biểu quyết theo đa số”. Từ quy định này có thể suy rộng ra, đối với tất cả những tổ chức hoạt động theo cơ chế tập thể, biểu quyết theo đa số, đều chỉ có người được “coi như là người đứng đầu”, mà không có “người đứng đầu” nguyên nghĩa, đầy đủ, thực sự. Trong các tổ chức như vậy, có cả Chính phủ. Bởi theo quy định, Chính phủ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng.

Như vậy, danh hiệu, tên gọi của người đứng đầu CQ HCNN chưa được xác định rõ ràng, thống nhất, rằng: họ là “người đứng đầu CQ HCNN”. Bởi là “người đứng đầu”, và “coi như người đứng đầu” là một sự khác biệt rất lớn, và những người được “coi như người đứng đầu” không thể thực hiện đầy đủ trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN.

d. Chưa quy định rõ ràng trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN với các chủ thể khác

 Thực tế hiện nay cho thấy, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN chưa có sự phân định rõ ràng với các chủ thể khác nhau cùng tham gia vào quá trình quản lý nhà nước.

Một là, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN vẫn chưa phân biệt rõ ràng với tổ chức Đảng. Theo kết quả một nghiên cứu thì ở các nước XHCN nói chung và ở Việt Nam nói riêng, Đảng có khả năng chi phối rất sâu đối với tổ chức và hoạt động của các CQ HCNN, là tổ chức thực sự có quyền lực bởi tổ chức này có tiếng nói mang tính quyết định về công tác tổ chức, cán bộ và những chủ trương lớn của CQ HCNN. Ví dụ như trong công tác cán bộ của Chính phủ, theo phân cấp hiện nay trong Đảng, có rất nhiều cấp tham gia việc bổ nhiệm Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Nhưng chỉ sau khi Bộ Chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng có ý kiến nhất trí thì Thủ tướng Chính phủ mới có thể ra quyết định bổ nhiệm về mặt Nhà nước[4]. Ở UBND cũng tương tự. Nhìn chung, vai trò của các tổ chức đảng và nhất là của các đảng viên giữ các cương vị lãnh đạo chủ chốt ở CQ HCNN là biểu hiện mang tính đặc trưng trong các nhà nước XHCN, thể hiện qua lời nhận xét của nhà lý luận người Hunggary Jozep Révai: “Đảng và Nhà nước không phải là một, nhưng cũng không phải là hai”[5].

Hai là, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN vẫn chưa phân biệt rõ ràng với tập thể lãnh đạo. Đơn cử, đối với các cơ quan Chính phủ, UBND các cấp, việc xem xét trách nhiệm cá nhân người đứng đầu CQ HCNN không phải là vấn đề đơn giản. Bởi theo các quy định hiện hành của Việt Nam, Chính phủ, UBND làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số; Thủ tướng, Chủ tịch UBND chỉ có quyền quyết định cá nhân trong một số công việc được giao, còn những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, của UBND phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Nhìn chung, đối với rất nhiều hoạt động của Chính phủ và UBND, về mặt quy định, khi biểu quyết giữa tập thể, vị trí của Thủ tướng và Chủ tịch UBND chỉ ngang bằng với tất cả các thành viên khác trong Chính phủ, UBND. Vì thế, khó có thể phân định rõ ràng trách nhiệm quản lý, điều hành của người đứng đầu CQ HCNN với sự quản lý, điều hành của tập thể.

Ba là, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN chưa phân biệt rõ ràng với các công chức thuộc quyền. Một trong những đặc điểm của các CQ HCNN ở Việt Nam hiện nay là không có ranh giới rõ rệt giữa yếu tố chính trị và yếu tố hành chính. Trong CQ HCNN, dù là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu hay các công chức làm công tác tham mưu, tác nghiệp cụ thể thì đều tham gia và chia sẻ trách nhiệm trong một quy trình quản lý. Đặc tính trên đây là sự phản ánh rõ nét về bản chất chính trị nhất nguyên của bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam cũng như ở các nước XHCN[6]. Do đó, nếu như người đứng đầu CQ HCNN phải trực tiếp điều hành nhiều vụ việc mang tính hành chính nội bộ thì công chức dưới quyền cũng phải tham mưu, giúp người đứng đầu CQ HCNN giải quyết vấn đề thuộc trách nhiệm của người đứng đầu. Vì vậy, sự khác nhau giữa họ chẳng qua chỉ là sự phân cấp về quyền hạn và phân công trách nhiệm từng công đoạn của quá trình quản lý hành chính, và mối quan hệ trách nhiệm giữa họ thường là mối quan hệ trách nhiệm liên đới. Điều này khiến cho việc phân định trách nhiệm giữa người đứng đầu CQ HCNN với các công chức thuộc quyền khó có thể rõ ràng.

Bốn là, chưa có sự rõ ràng trách nhiệm giữa những người đứng đầu CQ HCNN với nhau. Hiện nay, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính của Việt Nam còn nhiều chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, do đó, vẫn chưa phân định rõ trách nhiệm của những người đứng đầu các CQ HCNN với nhau: giữa CQ HCNN ở trung ương với CQ HCNN ở địa phương cũng như giữa các CQ HCNN cùng cấp. Việc thiết kế tổ chức bộ máy hành chính chưa thực hiện được nguyên tắc: Một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chịu trách nhiệm chính. Bộ máy hành chính còn nhiều điểm vướng mắc, chưa rõ công vụ nào là công vụ quốc gia do chính quyền trung ương đảm nhận, công vụ nào là trách nhiệm của chính quyền địa phương, do đó, rất nhiều vụ việc xảy ra nhưng trách nhiệm không rõ thuộc về người đứng đầu CQ HCNN ở trung ương hay ở địa phương. Đồng thời, tổ chức bộ máy hành chính ở trung ương và địa phương vẫn còn nhiều chức năng, nhiệm vụ trùng dẫm, dẫn đến trong khi có nhiều vấn đề chưa rõ trách nhiệm giữa các bộ, thì lại có những lĩnh vực còn bỏ trống chưa ai chịu trách nhiệm. Đây là một trong những lý do rất cơ bản khiến việc thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN gặp nhiều khó khăn, lúng túng, đồng thời, khi có vấn đề nảy sinh rất khó để quy kết trách nhiệm.

e. Các quy định thiếu sự tương thích giữa yếu tố nghĩa vụ, quyền và yếu tố chịu trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN  

Sự thiếu tương thích này thể hiện ở các góc độ sau đây:

Thứ nhất, người đứng đầu CQ HCNN có nghĩa vụ và phải chịu trách nhiệm lớn hơn so với quyền hạn mà họ nhận được. Theo quy định hiện hành, người đứng đầu CQ HCNN phải “Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị” (Luật CB,CC năm 2008), phải “Chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản lý” (Khoản 1 Điều 7 Nghị định 157/2007). Quy định này cho thấy nghĩa vụ của người đứng đầu là rất rộng và việc chịu trách nhiệm rất nặng nề. Và để đảm bảo sự tương thích, người đứng đầu CQ HCNN cần phải có quyền quyết định cá nhân đối với toàn bộ các hoạt động của cơ quan được giao lãnh đạo, quản lý, ví dụ, quyền quyết định trong công tác tổ chức bộ máy, quản lý nhân sự, quản lý tài chính… Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay thì quyền hạn của người đứng đầu CQ HCNN còn hạn chế, chưa đủ để thực hiện nghĩa vụ.

Đơn cử như quyền hạn về quản lý nhân sự. Một mặt, quy định hiện hành trao quyền quản lý nhân sự cho người đứng đầu, ví dụ, pháp luật quy định Bộ trưởng được quyền đề nghị bổ nhiệm nhân sự cấp phó, Chủ tịch UBND có quyền được bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật CB,CC nhà nước theo sự phân cấp quản lý… Tuy nhiên, mặt khác lại có quy định "công tác cán bộ là thuộc thẩm quyền của tập thể cấp ủy đảng, theo nguyên tắc tập trung dân chủ"[7], nghĩa là công tác cán bộ thực hiện theo nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo và quản lý. Nguyên tắc này hiện đang được áp dụng với tất cả các cơ quan nhà nước. Chính vì thế, việc thực hiện quyền hạn về công tác cán bộ của người đứng đầu CQ HCNN còn gặp nhiều khó khăn, chưa có tính thực quyền.

Thứ hai, người đứng đầu CQ HCNN có nghĩa vụ và phải chịu trách nhiệm lớn hơn so với quyền lợi mà họ nhận được. Điều này thể hiện ngay trong Luật CB,CC 2008. Đó là: Luật dành một điều quy định riêng về Nghĩa vụ của người đứng đầu, tuy nhiên, không có điều nào quy định riêng về Quyền lợi của người đứng đầu. Điều đó có nghĩa, theo quy định pháp luật, quyền lợi của người đứng đầu CQ HCNN không có gì khác biệt so với các CB,CC không phải là người đứng đầu. Cách quy định nàythể dẫn đến nhận thức rằng: Nghĩa vụ của người đứng đầu là khác với các CB,CC không phải là người đứng đầu, nhưng quyền hạn, quyền lợi của người đứng đầu thì không có gì khác biệt với các CB,CC không là người đứng đầu.

2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

2.1 Xác lập rõ vị trí, vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN

Để nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, trước hết cần khẳng định rõ ràng, nhất quán vị trí quan trọng, vai trò quyết định của người đứng đầu CQ HCNN đối với kết quả hoạt động của CQ HCNN. Đồng thời, cần phân định rõ trách nhiệm của tập thể và trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu để tránh tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm khi có khó khăn hoặc xử lý sai phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đảm bảo tính minh bạch, rõ ràng, cụ thể về vị trí, vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN chính là cơ sở pháp lý để người đứng đầu phát huy tối đa khả năng lãnh đạo, quản lý và sự sáng tạo trong thực hiện chức năng, nhiệm v.

2.2 Đảm bảo quy định nhất quán trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN

Trước hết, trong các văn bản pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN, thuật ngữ “trách nhiệm” cần được hiểu theo một nghĩa thống nhất. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, nên xem trách nhiệm bao gồm ba yếu tố cấu thành: những việc phải làm, không được làm (nghĩa vụ, nhiệm vụ), những việc được làm (quyền hạn), và chế tài xử lý (chịu trách nhiệm). Do đó, các thuật ngữ: “nghĩa vụ”/“nhiệm vụ”, “quyền”/“quyền hạn”, “chịu trách nhiệm” cần được phân biệt với nhau một cách rõ ràng. Nếu như đó là việc phải làm, không được làm, thì nên gọi đó là nghĩa vụ/ nhiệm vụ; Nếu như đó là việc được làm, thì gọi đó là quyền hạn; Nếu như đó là hậu quả phải gánh chịu do thực hiện không đúng, không tốt nghĩa vụ và quyền, thì gọi là chịu trách nhiệm. Còn nếu đã nói đến “trách nhiệm”, “chế độ trách nhiệm”, thì cần hội tụ đầy đủ cả ba yếu tố trên. Do đó, trong các quy định về “trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN” phải bao gồm một tổng thể thống nhất tương thích của ba yếu tố: nghĩa vụ, quyền, việc chịu trách nhiệm.

2.3 Đảm bảo sự phân định rõ ràng trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN với các chủ thể khác

Để thực hiện được điều này, cần quan tâm quy định những vấn đề cơ bản sau:

Một là, phải luật hóa nội dung phương thức lãnh đạo của Đảng để làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, điều hành. Nhìn chung, sự né tránh đề cập mối quan hệ giữa các cơ quan lãnh đạo của Đảng và cơ quan hành chính trên phương diện pháp lý là không thể, nếu muốn thực hiện nghiêm chế độ trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN. Việc này hoàn toàn có cơ sở vì Đảng đã khẳng định việc không làm thay trách nhiệm của Nhà nước. Do đó, các cấp ủy đảng cần tập trung thực hiện đúng vai trò lãnh đạo của Đảng, tức là thực hiện các chức năng định hướng và kiểm tra đối với các hoạt động của bộ máy nhà nước, không làm thay bộ máy chính quyền các công việc quản lý nhà nước, điều hành hành chính, không quyết định cụ thể các vấn đề thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của CQ HCNN theo quy định của pháp luật.

Hai là, phải phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng CQ HCNN làm cơ sở cho việc phân định rõ trách nhiệm của từng người đứng đầu CQ HCNN. Về nguyên tắc tổ chức bộ máy, việc xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng loại cơ quan cũng như của người đứng đầu CQ HCNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện chế độ trách nhiệm. Sự phân công rành mạch giữa các CQ HCNN cùng với cơ chế tự điều chỉnh của mỗi cơ quan sẽ góp phần ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực nhà nước, bảo đảm cho việc tự xử lý và phòng ngừa tối đa những sai phạm có thể xy ra trong nội bộ từng cơ quan.

Ba là, phân biệt rõ trách nhiệm của người đứng đầu với tập thể CQ HCNN, cấp phó của người đứng đầu, các CB,CC trong phạm vi quản lý của người đứng đầu. Theo đó, người đứng đầu CQ HCNN cần tập trung vào những hoạt động mang tính định hướng, vĩ mô, đúng với tính chất công việc của nhà quản lý ở cấp cao nhất, không mất thời gian cho những công việc sự vụ. Ngược lại, không thể giao những công việc ở tầm hoạch định chính sách, quản lý vĩ mô cho các công chức chuyên môn. Nếu không làm rõ được trách nhiệm giữa các “vai” một cách rõ ràng, khó có thể nâng cao hiệu quả thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN.

2.4 Đảm bảo sự thống nhất tương thích giữa nghĩa vụ, việc chịu trách nhiệm với quyền hạn, quyền lợi

Để người đứng đầu CQ HCNN có thể chịu trách nhiệm toàn bộ về hoạt động cũng như kết quả hoạt động của cơ quan, thì Nhà nước phải đảm bảo đủ quyền, gồm quyền hạn và quyền lợi cho người đứng đầu, nhằm tạo ra phương tiện cũng như động lực để thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN. Cụ thể, cần lưu ý một số vấn đề sau:

Thứ nhất, cần sửa Luật CB,CC năm 2008 theo hướng: bên cạnh các quy định đã có về nghĩa vụ của người đứng đầu, cần bổ sung quy định về những quyền hạn, quyền lợi và việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu. Bởi nếu như người đứng đầu phải thực hiện rất nhiều nghĩa vụ, mà nghĩa vụ đầu tiên là: “Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị” (khoản 1 Điều 10 Luật CB,CC năm 2008), thì cũng cần có quy định: quyền hạn đặc thù mà người đứng đầu được quyền sử dụng để thực hiện các nghĩa vụ đó; quyền lợi đặc thù về vật chất, về tinh thần… mà người đứng đầu có quyền được nhận khi thực hiện nghĩa vụ; và chế tài đặc thù đối với người đứng đầu CQ HCNN khi họ thực hiện không đúng, không tốt những nghĩa vụ, quyền hạn được trao. Thực hiện được việc này sẽ đảm bảo sự thống nhất tương thích giữa ba yếu tố cấu thành trách nhiệm là nghĩa vụ, quyền và việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu CQ HCNN.

Thứ hai, cần trao đủ quyền, đặc biệt là quyền quyết định về nhân sự cho người đứng đầu CQ HCNN. Lý luận và thực tiễn đều chỉ ra rằng, trong các nguồn lực giúp tổ chức đạt mục tiêu thì nguồn nhân lực có ý nghĩa quyết định. Vì vậy, các quy định pháp luật cần trao đủ quyền cho người đứng đầu CQ HCNN trong việc quản lý nhân sự. Ví dụ: Thủ tướng cần phải được chọn nội các của mình thay cho việc từ trước đến nay, nhân sự cấp cao đều do Ban tổ chức Trung ương trình Bộ Chính trị xin ý kiến. Làm được như vậy, người đứng đầu Chính phủ mới được toàn quyền chọn cấp giúp việc của mình, và tự chịu trách nhiệm cao nhất trong công tác điều hành[8]. Điều này cũng cần thực hiện tương tự với người đứng đầu các CQ HCNN khác. Đây cũng là xu hướng của các nền hành chính hiện đại trên thế giới. Pháp luật các nước quy định thẩm quyền cấp trưởng được chọn cấp phó[9]. Đơn cử như trong nền công vụ Mỹ, một trong những đặc điểm nổi bật của các quy định pháp luật về trách nhiệm của Tổng thống - người đứng đầu ngành hành pháp - là Tổng thống có quyền bổ nhiệm người đứng đầu tất cả các bộ và các cơ quan hành pháp cùng hàng trăm quan chức khác. Và việc bổ nhiệm bộ trưởng sẽ được Thượng viện phê chuẩn[10]./.

 



[1] Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2009, Cơ quan chủ trì: Viện Nhà nước và Pháp luật, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS. Trịnh Đức Thảo, Hà Nội, tr. 118.

[2] Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, tlđd, tr. 118.

[3] Nghĩa Nhân, Chống tham nhũng: vẫn khó xác định người đứng đầu, Báo Pháp luật TP Hồ Chí Minh online, http://phapluattp.vn/20110407123540164p0c1013/chong-tham-nhung-van-kho-xac-dinh-nguoi-dung-dau.htm, đăng ngày 7/4/2011.

[4] TS. Đặng Xuân Phương, Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình CCHC ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, H., 2011, tr. 54-55.

[5] Kornai Janos, Hệ thống XHCN, Nxb. Văn hóa - Thông tin, H., 2002, tr. 34.

[6] TS. Đặng Xuân Phương, Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình CCHC ở Việt Nam hiện nay, sđd, tr. 108-109.

[7] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương khóa X, Nxb. Chính trị Quốc gia, H., 2008, tr. 101.

[8] Đỗ Minh, Cần người giám sát việc thực thi trách nhiệm người đứng đầu, Báo VietnamNet, http://vnn.vietnamnet.vn/chinhtri/2007/06/704996/, ngày 11/6/2007.

[9] Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, tlđd, tr. 80.

[10] Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các CQ HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, tlđd, tr. 72.

Bùi Thị Ngọc Mai, TS. Học viện Hành chính Quốc gia.
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Phán quyết Biển Đông - Hiện thực và tương lai (22/03/2017)
Những vấn đề đặt ra khi thực thi chính sách, pháp luật về cải cách doanh nghiệp nhà nước (17/03/2017)
Đại diện biên giới: Cơ chế mới trong quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc (17/03/2017)
Quyền tự do thành lập tổ chức đại diện của người lao động theo TPP và yêu cầu hoàn thiện pháp luật (15/03/2017)
xác định giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (15/03/2017)
Một số vướng mắc pháp lý về các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (14/03/2017)
Một số vướng mắc pháp lý về các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (14/03/2017)
8.jpg
Đồng chí Uông Chu Lưu, Phó Chủ tịch Quốc hội trao quyết định bổ nhiệm đồng chí Nguyễn Đình Quyền làm Viện trưởng Viện NCLP
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Thực trạng và nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam

Mối quan hệ giữa quyền tiếp cận thông tin của công dân và nhà báo trong hai dự thảo luật

Thư của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng gửi Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

Công khai thông tin với việc thực hiện phản biện xã hội

CÔNG BỐ VÀ TRAO NGHỊ QUYẾT BỔ NHIỆM VIỆN TRƯỞNG VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

Sự ảnh hưởng của pháp luật Pháp tới luật tư ở Việt Nam

Khai mạc trọng thể Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIV

Khai mạc kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV

Một số ý kiến về Dự thảo Luật Tín ngưỡng, tôn giáo

“Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp cần phấn đấu trở thành một tạp chí chuyên ngành về lập pháp hàng đầu tại Việt Nam”…

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân