Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ ba, 22/05/2018, 08:00(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội: Thực trạng và kiến nghị
Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội: Thực trạng và kiến nghị
Phiên họp thứ 21 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội
NCLP: Việc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết Quốc hội...

NCLP: Việc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội đã được pháp luật quy định và thực hiện qua nhiều năm và đã có nhiều đóng góp cho công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội. Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện cũng đã cho thấy, có nhiều khía cạnh về lý luận cũng như thực tiễn của vấn đề này cần được nghiên cứu thêm, điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng khi Quốc hội Khóa XII tại Kỳ họp thứ năm (tháng 5 - 6/2009) vừa qua đã quyết định đưa Dự án Luật Tổ chức Quốc hội (sửa đổi) vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội năm 2010 (chương trình chuẩn bị). NCLP xin trân trọng giới thiệu bài viết của GS.TS Trần Ngọc Đường về vấn đề này.

1. Thực trạng quy định pháp luật

Việc UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật được quy định tại khoản 3 Điều 9 của Luật Tổ chức Quốc hội (Luật TCQH) với tư cách là một trong ba nhiệm vụ quyền hạn trong xây dựng Luật, Pháp lệnh: i). Lập dự án về chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh; ii). Thành lập Ban soạn thảo, phân công cơ quan thẩm tra các dự án Luật, dự án pháp lệnh theo quy định của pháp luật; iii) Cho ý kiến về dự án Luật.

Trên cơ sở quy định tại khoản 3 Điều 9 của Luật TCQH, Luật BHVBQPPL đã cụ thể hoá cách thức thực hiện và giá trị của việc cho ý kiến về dự án Luật của UBTVQH.

- Cách thức thực hiện nhiệm vụ quyền hạn cho ý kiến dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội của UBTVQH được Luật BHVBQPPL quy định như sau:

+ Thời hạn UBTVQH xem xét cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội: Chậm nhất là bảy ngày, trước ngày bắt đầu phiên họp của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết phải gửi hồ sơ (theo quy định của pháp luật) đến UBTVQH để cho ý kiến (1);

+ Trình tự UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội (2):

1) Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH có thể xem xét cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần.

2) UBTVQH xem xét, cho ý kiến theo trình tự sau:

a. Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo thuyết trình về nội dung cơ bản của dự án, dự thảo;

b. Đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra, kiến nghị những vấn đề trình ra Quốc hội tập trung thảo luận;

c. Đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;

d. UBTVQH thảo luận;

e. Chủ toạ phiên họp kết luận.

- Về giá trị của việc cho ý kiến của UBTVQH, Luật BHVBQPPL (Điều 50) quy định như sau:

1) Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo.

Đối với dự án, dự thảo do Chính phủ trình, thì người được Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền trình có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo, trừ trường hợp cần báo cáo Thủ tướng xem xét, quyết định.

2) Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội có ý kiến khác với ý kiến của UBTVQH, thì báo cáo Quốc hội xem xét quyết định.

Từ các quy định trên đây, có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội là một nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH được Luật TCQH và Luật BHVBQPPL quy định, nhưng không xác định nội dung của nhiệm vụ và quyền hạn này, hay nói cách khác là không xác định phạm vi cho ý kiến. Điều đó có nghĩa là UBTVQH có quyền cho ý kiến về bất kỳ vấn đề gì của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, từ việc cho ý kiến cả về nội dung lẫn hình thức của các dự án, dự thảo đến việc chuẩn bị, soạn thảo dự án, dự thảo… Việc không quy định phạm vi cho ý kiến dẫn đến một số bất hợp lý sau đây:

- UBTVQH cho ý kiến về nội dung dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội có giá trị pháp lý bắt buộc đối với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết phải có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo (3), thì sẽ biến UBTVQH thành một “Quốc hội nhỏ” trước khi trình ra “Quốc hội lớn”. Nếu như vậy, thì đây là một nhiệm vụ quyền hạn của UBTVQH i không xuất phát từ nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp quy định. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) không có điều khoản nào quy định UBTVQH có nhiệm vụ quyền hạn cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội. Nếu nhiệm vụ và quyền hạn này là sự cụ thể hoá nhiệm vụ và quyền hạn quy định tại khoản 7 Điều 91của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi): chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban (trong đó có hoạt động lập pháp của Quốc hội) thì việc cho ý kiến của UBTVQH về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội phải giới hạn phạm vi cho ý kiến. Theo đó, UBTVQH chỉ tập trung cho ý kiến về những vấn đề liên quan đến việc chuẩn bị dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội trình Quốc hội. Đó là việc cho ý kiến về hồ sơ và thời hạn gửi hồ sơ dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội đã đúng với quy định của pháp luật hay chưa? Nội dung và hình thức thể hiện của tờ trình đã phù hợp với quy định của pháp luật chưa? Nội dung, hình thức của báo cáo thẩm tra đã phù hợp với quy định của pháp luật chưa? Trách nhiệm của Uỷ ban pháp luật trong việc thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết được thực hiện như thế nào? Trách nhiệm của Uỷ ban về các vấn đề xã hội có thực hiện hay không trong thẩm tra việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án Luật, dự thảo Nghị quyết? Tóm lại, việc UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội mà không quy định phạm vi cho ý kiến như Luật BHVBQPPL hiện hành sẽ làm cho UBTVQH trở thành một cấp trong hoạt động lập pháp, có thẩm quyền độc lập với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội.

- Nếu UBTVQH cho ý kiến về nội dung dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, thì sẽ mất quá nhiều thời gian vào việc nghiên cứu nội dung của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội mà chưa chắc đã góp phần nâng cao được chất lượng của chúng. Bởi vì, các thành viên UBTVQH không phải là những người am hiểu sâu sắc tất cả mọi lĩnh vực để có thể cho ý kiến về nội dung của bất kỳ một dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết nào của Quốc hội. Vì sa vào cho ý kiến về nội dung nên quyền hạn và nhiệm vụ chủ yếu của UBTVQH là xem xét việc chuẩn bị các điều kiện mà luật pháp quy định đã bảo đảm đầy đủ chưa trước khi đưa dự án Luật, dự thảo Nghị quyết trình ra Quốc hội không được coi trọng đúng mức. Trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, UBTVQH có nhiệm vụ chỉ đạo, điều hoà, phối hợp giữa các cơ quan hữu quan nhằm bảo đảm cho các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội trước khi trình ra Quốc hội đã được chuẩn bị chu đáo theo đúng quy định của pháp luật. Đó là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của UBTVQH, trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên.

- Hai là, về cơ bản trình tự UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội (4) tương tự với trình tự xem xét, thông qua dự án Luật, dự thảo Nghị quyết tại kỳ họp của Quốc hội (5). Theo đó, cả UBTVQH khi cho ý kiến cũng như Quốc hội khi xem xét thông qua dự án Luật, dự thảo Nghị quyết tại kỳ họp cũng đều phải nghe đại diện cơ quan, tổ chức, trình dự án, dự thảo thuyết trình về nội dung cơ bản của dự án, dự thảo; đều nghe đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; đều nghe đại diện cơ quan tổ chức, cá nhân trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết giải trình và đều tiến hành thảo luận. Quy định như vậy không phù hợp và không thể hiện rõ trách nhiệm quyền hạn của mỗi cơ quan. Trong hoạt động lập pháp, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua dự án Luật, dự thảo Nghị quyết thì quy trình phải phù hợp với vị trí và vai trò đó. Ngược lại, UBTVQH là cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn chỉ đạo, điều hoà, phối hợp các cơ quan hữu quan để chuẩn bị đầy đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật cho một dự án Luật, dự thảo Nghị quyết trước khi đưa trình ra Quốc hội, thì phải quy định quy trình phù hợp với tính chất của công việc và nhiệm vụ quyền hạn được giao. Các quy định hiện hành về quy trình cho ý kiến của UBTVQH đối với các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội không phù hợp với vai trò, tính chất công việc đã dẫn UBTVQH không có điều kiện về thời gian để tập trung vào nhiệm vụ và quyền hạn chính của mình là chỉ đạo điều hoà, phối hợp nhằm chuẩn bị đầy đủ các điều kiện do pháp luật quy định đối với một dự án Luật, dự thảo Nghị quyết trước khi đưa trình Quốc hội xem xét thông qua; quy trình đó chiếm quá nhiều thời gian do phải nghe đọc nhiều tài liệu đã ảnh hưởng đến việc cho ý kiến.

- Ba là, một số quy định pháp luật về việc UBTVQH cho ý kiến đối với dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội chưa rõ ràng, minh bạch và đủ cụ thể. Ví dụ: điểm d điều 49 quy định: “UBTVQH thảo luận”, nhưng thảo luận vấn đề gì không quy định. Luật TCQH tại khoản 3 điều 9 quy định UBTVQH có nhiệm vụ quyền hạn: “Cho ý kiến về dự án Luật” nhưng Luật BHVBQPPL lại quy định UBTVQH “xem xét, cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội” (Điều 48). Luật BHVBQPPL quy định thêm “xem xét” và “dự thảo Nghị quyết của Quốc hội” có mâu thuẫn giữa hai Luật không? “Xem xét” là làm gì? Có khác với “cho ý kiến” hay không?

2. Thực trạng hoạt động

Việc cho ý kiến về các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội là một trong những nội dung chủ yếu của các phiên họp hàng tháng của UBTVQH. Nhìn chung, UBTVQH đã thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật BHVBQPPL về cho ý kiến đối với các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết trước khi trình ra Quốc hội. Tất cả các dự án Luật trước khi trình ra Quốc hội đều được UBTVQH cho ý kiến. Nếu dự án Luật thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội, thì sau khi Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, UBTVQH chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án. Đối với những dự án Luật thông qua tại hai kỳ họp của Quốc hội thì trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội, UBTVQH xem xét thảo luận về báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý và dự thảo văn bản đã được chỉnh lý. Tại kỳ họp thứ hai, sau khi đại diện UBTVQH trình bày báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo, Quốc hội thảo luận về những nội dung còn có ý kiến khác nhau của dự án Luật, UBTVQH chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo. Như vậy đối với những dự án Luật thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội, thì UBTVQH xem xét cho ý kiến hai lần: Lần đầu trước kỳ họp Quốc hội và lần hai sau khi Quốc hội thảo luận cho ý kiến. Đối với những dự án Luật thông qua tại hai kỳ họp của Quốc hội, thì UBTVQH hội xem xét cho ý kiến ba lần: Lần đầu cho ý kiến trước khi trình dự án Luật tại kỳ họp thứ nhất; lần hai xem xét, thảo luận về báo váo giải trình tiếp thu, chỉnh lý và dự án Luật đã được chỉnh lý trong thời gian giữa hai kỳ họp; và lần thứ ba xem xét, thảo luận về báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý và dự án Luật đã được chỉnh lý sau khi Quốc hội thảo luận tại kỳ họp thứ hai.

Từ thực tiễn hoạt động cho ý kiến của UBTVQH đối với dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

- Một là, Luật BHVBQPPL hiện hành không quy định những vấn đề gì cần phải tập trung cho ý kiến nên trên thực tế việc cho ý kiến của UBTVQH tại lần cho ý kiến thứ nhất còn dàn trải, vừa cho ý kiến về nội dung các quy định của dự án Luật, vừa thể hiện chính kiến đối với những vấn đề có ý kiến khác nhau mà cơ quan, tổ chức trình dự án đặt ra trong tờ trình. Trong lúc đó lần cho ý kiến thứ nhất, theo chúng tôi, UBTVQH cần tập trung xem xét để xác định dự án Luật đã hội đủ các điều kiện đưa trình Quốc hội trong kỳ họp tới hay chưa? Nếu chưa đủ, cần phải tiếp tục bổ sung, hoàn thiện thêm những gì? Để làm điều đó cần phải xem xét đánh giá tờ trình, báo cáo thẩm tra, báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, đánh giá báo cáo tác động của chính sách đưa vào dự án Luật…

Có thể xem lần cho ý kiến thứ nhất của UBTVQH là lần kiểm tra các điều kiện cần và đủ để một dự án luật được đưa trình ra Quốc hội. Tuy nhiên, trong thực tế rất ít khi UBTVQH đi sâu nhận xét, đánh giá việc chuẩn bị dự án Luật từ việc thành lập ban soạn thảo, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án; thuyết minh chi tiết về dự án Luật và báo cáo đánh giá sự tác động của dự thảo văn bản; đến báo cáo thẩm định đối với dự án Luật do Chính phủ trình; ý kiến của chính phủ đối với dự án không do Chính phủ trình; bản tổng hợp ý kiến góp ý về dự thảo Luật,... Vì thế, không ít các dự án Luật trình Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất còn thiếu các điều kiện cần thiết. Những nhận xét của đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất như: Chưa thấy rõ sự cần thiết phải ban hành dự án Luật này; Tại sao lại chưa có sự thống nhất giữa các cơ quan hữu quan về một phương án điều chỉnh (nhất là phương án cơ quan quản lý nhà nước như dự thảo Luật cơ yếu, lý lịch tư pháp,….) làm mất thì giờ đại biểu Quốc hội tại nghị trường; còn nhiều điều luật giao cho Chính phủ cụ thể hoá; không rõ hệ thống chính sách và tác động của hệ thống chính sách thể hiện trong dự án Luật và trong tờ trình như thế nào?... Tất cả những ý kiến đó của đại biểu Quốc hội tại lần thảo luận thứ nhất của Quốc hội, chứng tỏ, dự án Luật chưa được chuẩn bị kỹ, chưa phúc đáp mong mỏi của đại biểu và cũng chưa tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội có đủ tài liệu căn cứ xác đáng để thảo luận và thông qua Luật một cách thật sự yên tâm.

- Hai là, theo Điều 49 của Luật BHVBQPPL, thì UBTVQH có thể xem xét cho ý kiến một lần, hoặc nhiều lần đối với một sự án luật hay dự thảo Nghị quyết của Quốc hội. Thực tiễn cho ý kiến của UBTVQH thời gian qua chỉ ra rằng, sau lần cho ý kiễn thứ nhất như nói trên, UBTVQH không có thời gian và điều kiện để xem xét cho ý kiến lần thứ hai hay thứ ba như Luật quy định. Phần lớn sau lần cho ý kiến thứ nhất trách nhiệm thuộc về cơ quan soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật. UBTVQH chỉ giữ vai trò chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiếp thu chỉnh lý hoàn thiện dự án luật để báo cáo Quốc hội thông qua. Nếu gọi bản báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến tại kỳ họp thứ nhất của Quốc hội và bản báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến tại kỳ họp thứ hai của Quốc hội là các lần cho ý kiến đối với dự án luật của UBTVQH thì thực chất là cho ý kiến về các ý kiến của đại biểu Quốc hội đã phát biểu tại các kỳ họp Quốc hội. Hai lần cho ý kiến này không theo quy trình quy định tại khoản 2 Điều 49 là nghe báo cáo thuyết trình về nội dung cơ bản của dự án luật, nghe trình bày báo cáo thẩm tra, kiến nghị những vấn đề trình ra Quốc hội tập trung thảo luận, đại diện các cơ quan hữu quan phát biểu ý kiến, đến UBTVQH thảo luận, Chủ tịch phiên họp kết luận. Như vậy, ngoài lần cho ý kiến thứ nhất, các lần sau, UBTVQH chỉ còn tập trung cho ý kiến về báo cáo tiếp thu giải trình do cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan soạn thảo chuẩn bị. Việc cho ý kiến vào báo cáo giải trình, tiếp thu không phải là việc cho ý kiến đối với dự án Luật theo quy định tại Điều 49 của Luật BHVBQPPL. Vì vậy, thực chất UBTVQH chỉ cho ý kiến một lần, còn các lần sau là cho ý kiến đối với các ý kiến của các đại biểu Quốc hội đã phát biểu tại các buổi thảo luận.

- Ba là, thông thường, tại phiên họp hàng tháng, mỗi dự án Luật, UBTVQH cho ý kiến trong thời gian một buổi. Theo quy trình xem xét cho ý kiến hiện hành, UBTVQH nghe đọc các văn bản mất khoảng gần nửa buổi, thời gian còn lại giành để cho ý kiến. Vì thế, nhiều lúc chỉ đủ thời gian cho một số ủy viên thường vụ phát biểu ý kiến, không phản ảnh hết chính kiến của toàn thể UBTVQH và thường chất lượng không cao.

3. Nguyên nhân

Từ thực trạng pháp luật quy định UBTVQH cho ý kiến đối với các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội và việc thực hiện các quy định đó trong thực tế, có thể rút ra một số nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế nêu trên như sau:

- Thứ nhất, tuy đã có một số thay đổi về nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH sau lần sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992, như đã trả về cho Quốc hội một số nhiệm vụ và quyền hạn (như phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ,…); nhưng nhìn chung, tư duy về vị trí và vai trò của UBTVQH trong mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trước đây (theo Hiến pháp năm 1980) vẫn còn rơi rớt và ảnh hưởng tới việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH trong Luật TCQH và Luật BHVBQPPL hiện hành. Đó là việc Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) không quy định UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn cho ý kiến về các dự án luật, nhưng Luật TCQH tại khoản 3 Điều 9 lại quy định: trong việc xây dựng luật, pháp lệnh, UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn cho ý kiến về các dự án Luật. Luật BHVBQPPL năm 2008 lại cụ thể thêm: UBTVQH, có thể xem xét, cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần đối với dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội (Điều 49) và trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo (Điều 50). Như vậy, nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH cho ý kiến về các dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội mà Luật TCQH và Luật BHVBQPPL quy định không xuất phát từ một nhiệm vụ, quyền hạn nào trong số 11 nhiệm vụ và quyền hạn mà Hiến pháp năm 1992 quy định cho UBTVQH. Việc quy định UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn cho ý kiến về các dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội và các ý kiến đó có tính bắt buộc đối với việc tiếp thu để chỉnh lý dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội đã dẫn đến nhận thức không đúng là UBTVQH có vị trí pháp lý độc lập so với Quốc hội; có thẩm quyền độc lập không bắt nguồn từ thẩm quyền của Quốc hội. Nếu không muốn nói quy định này vi hiến thì việc giao cho UBTVQH nhiệm vụ và quyền hạn xem xét, cho ý kiến về dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội là không phù hợp.

- Thứ hai, theo các quy định của Luật BHVBQPPL, thì việc UBTVQH xem xét, cho ý kiến về các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội là không hạn chế về phạm vị các vấn đề, cần phải cho ý kiến mà bao gồm cả việc cho ý kiến về nội dung của dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội. Quy trình xem xét cho ý kiến giống với quy trình Quốc hội xem xét, thông qua Luật. Các quy đinh này đã làm mất nhiều thời gian của UBTVQH mà chưa làm rõ nhiệm vụ cơ bản của UBTVQH trong hoạt động lập pháp là gì để tập trung thời gian và công sức cho nhiệm vụ đó.

- Thứ ba, quy trình lập pháp chia làm hai giai đoạn có tính độc lập tương đối mà Luật BHVBQPPL quy định có những điều bất hợp lý làm cho UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban mất nhiều thời gian cho việc hoàn thiện nội dung của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội. Theo quy trình lập pháp hiện hành, sau khi cơ quan, tổ chức đưa trình dự án Luật ra kỳ họp của Quốc hội, thì công việc còn lại chủ yếu thuộc trách nhiệm của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban; còn cơ quan, tổ chức trình dự án Luật chỉ có nhiệm vụ phối hợp. Điều đó đã dẫn đến UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội trở thành người thiết kế các chính sách, làm ra các điều luật cụ thể. Thực tiễn cho thấy, sau khi được chuyển qua “sân” của Quốc hội, nhiều dự án Luật có sự thay đổi căn bản về nội dung so với khi trình ra Quốc hội. Cách làm này dẫn đến mấy điều bất hợp lý sau đây: i) Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua các dự án Luật, tức là cơ quan thay mặt nhân dân kiểm tra hệ thống chính sách thể hiện trong dự án Luật có phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân và có tính khả thi hay không lại trở thành cơ quan thiết kế hệ thống các chính sách và thông qua các chính sách do mình đặt ra. ii) Thiết kế hệ thống các chính sách và đánh giá sự tác động của hệ thống các chính sách đó chủ yếu thuộc trách nhiệm của Chính phủ. Bởi Chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất, có điều kiện để hoạch định chính sách. Trong khi, Quốc hội không phải là cơ quan quản ý nhà nước nên không thể “nghĩ ra” được chính sách. Nếu có “nghĩ ra” được thì chưa hẳn đã phù hợp, khi đưa vào cuộc sống không được chấp nhận thì Chính phủ lại “đổ lỗi” cho Quốc hội. iii) Sau khi đưa trình dự án Luật ra kỳ họp của Quốc hội, trách nhiệm chính trong việc hoàn thiện, chỉnh lý, tiếp thu giải trình dự án Luật thuộc về UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội. Điều đó làm cho UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban không có thời gian tập trung vào nhiệm vụ chính là thẩm tra dự án Luật, ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra.

4. Một số kiến nghị

Từ những điều phân tích ở trên, xin có một số kiến nghị sau đây:

- Một là, xuất phát từ nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH được quy định tại Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) thì việc Luật TCQH hiện hành quy định UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn: “ Cho ý kiến về dự án Luật” (khoản 3 điều 9) và Luật BHVBQPPL quy định: “ Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH có thể xem xét, cho ý kiến về dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội một lần hoặc nhiều lần” (khoản 1 Điều 49) và “Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo Nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo” (khoản 1 Điều 50) là không phù hợp, không có căn cứ hiến pháp để quy định nhiệm vụ và quyền hạn này. Vì vậy, xin đề nghị như sau:

+ Xuất phát từ khoản 7 Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) quy định: UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn “Chỉ đạo điều hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội”, đề nghị sửa lại nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật và dự thảo Nghị quyết của Quốc hội như sau:

UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn: “Cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội trước khi trình Quốc hội tại kỳ họp”. “Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội nghiên cứu, tiếp thu để chuẩn bị đầy đủ các điều kiện theo Luật định trước khi đưa trình Quốc hội tại kỳ họp”. “Đối với một số dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội tại lần xem xét cho ý kiến thứ nhất mà chưa bảo đảm các điều kiện theo Luật định, thì UBTVQH có thể xem xét cho ý kiến các lần tiếp theo”.

Việc quy định lại như trên là sự cụ thể hoá nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH tại khoản 7 Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi). UBTVQH chỉ làm nhiệm vụ chỉ đạo, điều hoà, phối hợp các cơ quan để bảo đảm các dự án Luật đưa trình Quốc hội hội đủ các điều kiện mà Luật bắt buộc. Đồng thời, không biến UBTVQH thành “Quốc hội nhỏ” đi sâu phán quyết nội dung của dự án Luật.

Nếu như sửa lại, chỉ giao cho UBTVQH nhiệm vụ xem xét cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội trước khi đưa trình Quốc hội tại kỳ họp thì phải sửa lại quy trình cho ý kiến đơn giản hơn. Quy trình cho ý kiến về việc chuẩn bị dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội tập trung vào nghe báo cáo chuẩn bị dự án, dự thảo của cơ quan, tổ chức đưa trình từ tất cả các bước mà Luật BHVBQPPL đòi hỏi bao gồm việc thành lập ban soạn thảo, tổng kết thực tiễn; xây dựng hệ thống chính sách, đánh giá sự tác động của chính sách, lấy ý kiến của các đối tượng chịu tác động của Luật… được tiến hành như thế nào? Và nghe báo cáo thẩm tra về việc chuẩn bị dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết của Quốc hội do Thường trực Hội đồng dân tộc hay Thường trực Uỷ ban được phân công. Sau khi nghe các báo cáo, UBTVQH thảo luận đánh giá, kết luận trong đó nhấn mạnh cần phải tiếp thu chuẩn bị thêm những gì trước khi đưa trình Quốc hội tại kỳ họp. Như vậy, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có vai trò thẩm tra việc chuẩn bị các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, giúp UBTVQH xem xét cho ý kiến về việc chuẩn bị dự án Luật, dự thảo Nghị quyết trước khi trình ra Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất. Việc thẩm tra lần đầu tập trung vào việc chuẩn bị dự án Luật, dự thảo Nghị quyết và việc xem xét cho ý kiến lần đầu của UBTVQH cũng tập trung vào việc chuẩn bị dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết của Quốc hội đều bắt nguồn từ nhiệm vụ và quyền hạn do Hiến pháp và Luật TCQH quy định. Đó là nhiệm vụ chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị nội dung kỳ họp, xem xét việc chuẩn bị các dự án Luật, các báo cáo và các dự án khác trình Quốc hội (6).

Theo kiến nghị trên, cần phải bỏ khoản 3 Điều 9 của Luật TCQH quy định về việc UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn cho ý kiến về dự án Luật. Đồng thời, phải sửa lại Điều 49 của Luật BHVBQPPL, trong đó cụ thể hoá thêm nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH trong việc xem xét, cho ý kiến về việc chuẩn bị dự án Luật, dự thảo Nghị quyết bao gồm những nội dung cụ thể gì và quy trình thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đó.

- Hai là, UBTVQH bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên đều là đại biểu Quốc hội. Và vì là đại biểu Quốc hội nên các thành viên UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn cho ý kiến về nội dung của dự án Luật như những đại biểu Quốc hội khác. Vì vậy, không nên quy định trong Luật BHVBQPPL việc UBTVQH có nhiệm vụ và quyền hạn xem xét cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần về nội dung của dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết của Quốc hội và trên cơ sở những ý kiến này các cơ quan hữu quan có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo. Quy định như vậy sẽ biến UBTVQH thành một “Quốc hội nhỏ”, làm cho UBTVQH sa vào các nội dung cụ thể của dự án Luật, ảnh hưởng đến nhiệm vụ và quyền hạn cơ bản và chủ yếu của UBTVQH là chỉ đạo, điều hoà, phối hợp trong hoạt động lập pháp. Nâng cao chất lượng của các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội trước khi đưa trình ra Quốc hội tại kỳ họp không quyết định bởi UBTVQH cho được nhiều ý kiến về nội dung của dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, mà theo tôi, trước hết được quyết định bởi UBTVQH chỉ đạo, điều hoà, phối hợp chặt chẽ các cơ quan, tổ chức hữu quan làm đúng, làm đủ, làm kỹ càng, đúng thời gian những quy định bắt buộc của Luật BHVBQPPL. Với suy nghĩ đó, đề nghị tại các phiên họp của UBTVQH cho ý kiến về các dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội không nên đi sâu cho ý kiến về nội dung của dự án Luật hay dự thảo Nghị quyết. Cần tập trung kiểm tra chặt chẽ việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, tổ chức và cá nhân được quy định trong quy trình Lập pháp.

- Ba là, Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, không có nghĩa là Quốc hội phải tự mình thiết kế chính sách và thể hiện thành các điều luật cụ thể. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp cần phải hiểu là cơ quan duy nhất có quyền thông qua hay không thông qua (biểu quyết) một dự án Luật. Do vậy, Quốc hội không phải là cơ quan xây dựng chính sách và thiết kế các điều luật cụ thể để thể hiện chính sách đó. Việc xây dựng chính sách và thiết kế điều luật là công việc của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền trình dự án Luật. Trong đó, chủ yếu là Chính phủ (và cũng có thể có đại biểu Quốc hội trong các cơ quan của Quốc hội nhưng ít). Quốc hội với tư các là một cơ quan gồm 500 đại biểu (như hiện nay) không được giao làm nhiệm vụ đó. Quốc hội được nhân dân uỷ quyền làm nhiệm vụ kiểm tra hệ thống chính sách được thiết kế và thể hiện trong các điều luật của một dự án Luật đưa trình ra Quốc hội có phù hợp với ý chí và nguyện vọng của đại đa số nhân dân hay không? Có phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi hay không? Với quan niệm đó, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội (trong đó có UBTVQH) và đại biểu Quốc hội không nên tự mình “thiết kế” lại chính sách, sửa đổi nội dung các điều luật trong dự thảo Luật. Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn phát hiện chính sách không phù hợp lòng dân, không phù hợp thực tiễn, tiêu tốn nhiều tiền của của dân khi thi hành Luật. Việc tiếp thu hay không tiếp thu, thay đổi chính sách này bằng chính sách khác hay không là nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, tổ chức đưa trình dự án Luật. Vì vậy, đề nghị không giao cho UBTVQH và cơ quan được phân công thẩm tra dự án Luật chủ trì việc nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật sau khi trình Quốc hội thảo luận cho ý kiến. Cơ quan chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý giải trình dự án Luật phải là cơ quan trình dự án Luật (là cơ quan thiết kế hệ thống chính sách thể hiện trong các điều kiện của dự án Luật). UBTVQH chỉ giữ vai trò chỉ đạo, điều hoà các Uỷ ban và Hội đồng dân tộc của Quốc hội phối hợp chặt chẽ với cơ quan soạn thảo trong việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật. Cơ quan, tổ chức trình dự án Luật mới là người am hiểu sâu sắc hệ thống các chính sách thiết kế trong dự án Luật và là người trực tiếp tổ chức thực hiện dự án Luật sau khi được Quốc hội thông qua. Do đó, hãy để cho các cơ quan, tổ chức trình dự án Luật có quyền độc lập hơn trong việc chỉnh lý, giải trình, tiếp thu sau khi đại biểu Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp. Nếu giải trình, chỉnh lý, tiếp thu hợp lý thì Quốc hội thông qua. Nếu không hợp lý, không phù hợp lòng dân, không hợp thực tiễn, không có tính khả thi thì Quốc hội không thông qua. Do đó, không nên giao cho UBTVQH báo cáo Quốc hội về việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật. Làm như vậy, vừa tạo ra tâm lý nể nang, ỷ lại từ phía đại biểu Quốc hội, lại vừa không đề cao được trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trình dự án Luật. Vì vậy, đề nghị sửa Luật BHVBQPPL theo kiến nghị nói trên.

(1) Điều 48 của Luật BHVBQPPL năm 2008.

(2) Điều 49 của Luật BHVBQPPL năm 2008.

(3) Khoản 1 Điều 50 của Luật BHVBQPPL.

(4) Điều 49 của Luật BHVBQPPL năm 2008.

(5) Điều 52 của Luật BHVBQPPL năm 2008.

(6) Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 và Điều 8 khoản 2 của Luật TCQH năm 2001.

GS, TS Trần Ngọc Đường - Viện Nghiên cứu lập pháp
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
6.jpg
Đồng chí Lê Bộ Lĩnh, Phó Chủ nhiệm VPQH phát biểu khai mạc Hội thảo "Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và xã hội trong thúc đẩy thực thi các quy định pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã"
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Tội phạm xâm hại tình dục trẻ em và vấn đề bảo vệ quyền trẻ em qua công tác xét xử ở khu vực miền Trung - Tây nguyên

Tổng quan và đánh giá các quy định của pháp luật về đại biểu Quốc hội ở Việt Nam

các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

kinh nghiệm xây dựng thể chế tự quyết cho các thành phố văn minh

Vai trò của Toà Hành chính trong bảo đảm quyền công dân theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015

về tính độc lập và quyền miễn trừ của thẩm phán

Những nội dung về bảo vệ môi trường trong xây dựng và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Mô hình hợp tác nghề cá ở các vùng biển chồng lấn, đang tranh chấp của một số quốc gia

Đối tượng của quyền hưởng dụng trong pháp luật Việt Nam

Quản lý phát triển xã hội vùng dân tộc và dân tộc thiểu số ở nước ta

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân