Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ hai, 23/04/2018, 02:50(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Tính độc lập tương đối về nội dung của văn bản pháp luật
Trong đời sống pháp lý, ở lĩnh vực nào cũng có sự tồn tại đồng thời của nhiều văn bản pháp luật (VBPL) khác nhau. Các VBPL này[2] vừa ảnh hưởng lẫn nhau trong chừng mực nhất định, vừa có sự độc lập trong sự tồn tại và phát huy giá trị. Vấn đề đặt ra là, có giới hạn nào về nội dung của một VBPL không và tại sao, mỗi VBPL lại chỉ là “một văn bản”, đồng thời, có thể tách một VBPL thành nhiều văn bản hay nhập nhiều văn bản thành một văn bản duy nhất không? Câu trả lời là không thể mở rộng hay thu hẹp những vấn đề được nêu trong mỗi văn bản (nội dung của văn bản) một cách tùy tiện. Có những cơ sở khác nhau, xét từ nhiều góc độ, cho câu trả lời như vậy.

 

Thứ nhất, trước hết hãy xem xét VBPL với tư cách là một văn bản. Văn bản luôn có sự thống nhất về nội dung và có giá trị giao tiếp được thể hiện qua sự thống nhất về chủ đề.  Như vậy, mỗi VBPL phải có sự thống nhất về chủ đề và có giá trị chuyển tải một thông tin nhất định. Và, chỉ với tư cách là một văn bản cũng đã đòi hỏi VBPL có tính độc lập tương đối về nội dung.

Thứ hai, xem xét VBPL với tư cách là phương tiện quản lí nhà nước. Trong quản lí nhà nước, sự tác động (quản lí) của chủ thể quản lí tới đối tượng quản lí là một quá trình diễn ra thường xuyên, liên tục, thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau mà chủ yếu là bằng việc ban hành các VBPL. Mỗi VBPL chứa đựng một tác động của chủ thể quản lí tới đối tượng quản lí. Tác động đó (nội dung của VBPL) phụ thuộc vào chủ thể quản lí, đối tượng quản lí, nhiệm vụ, yêu cầu, mục đích, hoàn cảnh quản lí, khi những yếu tố quản lí đó thay đổi thì cần có tác động (bằng VBPL) phù hợp hơn. Các VBPL này, tùy theo đó là văn bản quy phạm hay cá biệt, có mối liên hệ nhất định với nhau, nhưng mỗi văn bản đều có tính độc lập tương đối do được ban hành bởi chủ thể xác định, có giá trị tác động đối với đối tượng xác định, nhằm hướng tới nhiệm vụ, mục tiêu nhất định, trong những điều kiện, hoàn cảnh quản lí cụ thể.

Thứ ba, xét dưới góc độ quyền lực nhà nước, thì có nhiều chủ thể quản lí khác nhau cùng tác động vào đời sống xã hội mà mỗi chủ thể có một thẩm quyền nhất định. Giới hạn thẩm quyền của mỗi chủ thể quản lí được xác định bởi phạm vi và mức độ của vấn đề các chủ thể đó có quyền giải quyết, nên có sự giới hạn về nội dung của văn bản là phù hợp với sự phân công, phân cấp quản lí trong bộ máy nhà nước, tránh dồn việc vào cơ quan quản lí có thẩm quyền chung, cơ quan quyền lực nhà nước hay vào các cơ quan cấp trên.

Tính độc lập tương đối của nội dung VBPL thể hiện:

Một là, mỗi VBPL chỉ được dùng để giải quyết một vấn đề hoặc một nhóm vấn đề có liên quan mật thiết với nhau. Khi VBPL chỉ tập trung giải quyết một vấn đề hoặc một nhóm vấn đề liên quan mật thiết với nhau thì khả năng bảo đảm về mặt kĩ thuật lập văn bản tương đối lớn. Đó là:

- Dễ dàng trong việc tạo ra bố cục văn bản chặt chẽ, thống nhất;

- Thuận lợi trong việc triển khai các phần, các mục, các ý của văn bản;

- Dễ dàng tạo sự liên kết toàn văn bản do nội dung văn bản được định vị bởi hoàn cảnh quản lí cụ thể và thông qua việc lặp lại thường xuyên các từ khóa (những từ tập trung thể hiện chủ đề của văn bản).

Nếu một VBPL giải quyết quá nhiều vấn đề hay giải quyết những vấn đề khác nhau - một cách đáng kể - thì cơ quan ban hành văn bản sẽ gặp khó khăn trong việc thể hiện nội dung văn bản. Vì VBPL là sự cụ thể hóa chính sách pháp luật của nhà nước đối với từng lĩnh vực, từng vấn đề quản lí, trong khi chính sách ở các lĩnh vực, các vấn đề khác nhau có thể khác nhau. Người đọc văn bản cũng không mấy dễ dàng khi phải tiếp nhận những thông tin ít liên quan với nhau chỉ được chứa đựng trong một vật mang tin (một VBPL). Mặt khác, những vấn đề khác nhau tất nhiên bị chi phối bởi những yếu tố tự nhiên, xã hội, cách thức quản lí khác nhau, nếu được đặt trong cùng một văn bản có thể xảy ra tình trạng những quy định về vấn đề này đã trở nên lỗi thời, lạc hậu trong khi những quy định về vấn đề khác lại còn nguyên giá trị thực tiễn.

Hai là, VBPL phải giải quyết vấn đề ở mức độ đủ để không xảy ra tình trạng phải dùng nhiều văn bản để giải quyết một vấn đề. Tất nhiên không thể đặt ra yêu cầu mỗi văn bản phải giải quyết trọn vẹn một vấn đề nào đó một cách tuyệt đối, bởi lẽ trong phần lớn các trường hợp văn bản quy phạm điều chỉnh những lĩnh vực quản lí tồn tại lâu dài, ví dụ quản lí về giao thông, quản lí về giáo dục, về thanh tra, kiểm tra trong bộ máy nhà nước… nên không thể có một quyết định, dù chỉ giải quyết một vấn đề, luôn phù hợp với lĩnh vực quản lí đó trong cả quá trình tồn tại như vậy.

Mặt khác, một vấn đề đặt ra trong quản lí có thể cần quan tâm ở nhiều góc độ khác nhau mà việc điều chỉnh bởi một văn bản duy nhất ở tất cả các góc độ đó nhiều khi không hợp lí xét về kĩ thuật xây dựng VBPL. Ví dụ, mỗi quy phạm pháp luật, theo quan niệm truyền thống vẫn tồn tại phổ biến cho đến nay, gồm ba bộ phận cấu thành là giả định, quy định và chế tài. Ba bộ phận của quy phạm pháp luật không nhất thiết, thậm chí nhiều khi không thể cùng tồn tại trong một VBPL. Phổ biến nhất là phần chế tài (tất nhiên phải kèm theo phần giả định) thường được trình bày ở một nhóm văn bản riêng, như ở Bộ luật Hình sự, ở các nghị định quy định về vi phạm hành chính và xử lí vi phạm hành chính… trong khi phần quy định (cũng có phần giả định đi kèm) có thể ở các văn bản thuộc ngành luật dân sự, đất đai, hôn nhân, gia đình… Vì vậy, mức độ của vấn đề mà một VBPL cần giải quyết được định vị về thời gian, không gian, hoàn cảnh quản lí phù hợp với yêu cầu của kĩ thuật soạn thảo văn bản. Một vấn đề đặt ra trong quản lí là, trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định cần có sự tác động bằng các quy định của nhà nước thì cơ quan có thẩm quyền phải cố gắng sao cho, tất cả các quy định cần thiết về vấn đề đó được chứa đựng chỉ trong một văn bản, trừ trường hợp vì lí do kĩ thuật.

Thực tiễn pháp lí ở nước ta nhiều năm qua cho thấy, do không giải quyết vấn đề đủ đến mức cần thiết trong một văn bản, nên khi một văn bản luật hoặc bộ luật (văn bản gốc) được ban hành thường kéo theo việc ban hành nhiều văn bản khác để cụ thể hóa, giải thích, hướng dẫn, bổ sung cho nó (nghị định, thông tư hướng dẫn...). Điều đó dẫn đến tình trạng tản mạn, mâu thuẫn, trùng lắp, chồng chéo giữa các quy định về cùng một vấn đề hay tạo ra những lỗ hổng pháp lí gây nhiều bất lợi cho hoạt động quản lí cũng như thực thi.

Đối với các văn bản quy phạm, pháp luật không thể quy định rõ giới hạn nội dung của một văn bản nhưng đây lại là vấn đề đặc biệt quan trọng, bởi nó xác định được ranh giới giữa các văn bản, vừa bảo đảm mỗi văn bản là một đơn vị độc lập trong hệ thống pháp luật, vừa đảm bảo sự ăn khớp giữa các văn bản với nhau tạo ra hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ. Thực tế xây dựng pháp luật cũng cho thấy, việc xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật luôn được đặt lên hàng đầu và thường chiếm một khoảng thời gian không nhỏ, được lặp đi lặp lại trong suốt quá trình xây dựng văn bản, như trong hoạt động đề nghị xây dựng chương trình xây dựng pháp luật, xây dựng đề cương dự thảo, thẩm định, thẩm tra dự thảo, đóng góp ý kiến cho dự thảo, thảo luận, thông qua dự thảo. Sở dĩ vấn đề này được coi trọng như vậy vì phạm vi điều chỉnh của văn bản quyết định đối tượng tác động của văn bản, bố cục, nội dung văn bản.

Có thể thấy những bất tiện do không đảm bảo tính độc lập tương đối về nội dung của văn bản qua một số ví dụ sau:

1. Nghị định 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về xử lí kỉ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức. Nghị định này quy định về hai vấn đề: trách nhiệm kỉ luật, truy cứu trách nhiệm kỉ luật đối với công chức; trách nhiệm vật chất, truy cứu trách nhiệm vật chất đối với công chức. Mặc dù hai vấn đề này có một số điểm chung là đối tượng bị truy cứu trách nhiệm đều là công chức, chủ thể truy cứu trách nhiệm đều là cơ quan, tổ chức quản lí công chức vi phạm pháp luật, nhưng hai vấn đề này có điểm khác nhau căn bản là trách nhiệm kỉ luật và trách nhiệm vật chất là hai dạng trách nhiệm pháp lí độc lập, có cơ sở truy cứu, thủ tục truy cứu trách nhiệm và biện pháp chế tài được áp dụng khác nhau. Khi quy định hai vấn đề này trong cùng một văn bản thì sự bất hợp lí về bố cục văn bản thể hiện rõ rệt. Nghị định này có bốn chương, chương I là những quy định chung, còn chương II là về xử lí kỉ luật, chương III về trách nhiệm vật chất, hai chương II và III hoàn toàn độc lập với nhau (điều đó là tất nhiên vì hai chương quy định về hai vấn đề hoàn toàn khác nhau). Thông thường, chương Những quy định chung bao giờ cũng gồm những quy định mang tính chất chung, tính chất nguyên tắc có giá trị xuyên suốt toàn văn bản, nhưng trong Nghị định 97, Chương “Những quy định chung” có 8 điều thì 7 điều quy định về xử lí kỷ luật công chức, chỉ có 1 điều quy định về trách nhiệm vật chất và được đặt ở điều 4 - một vị trí hoàn toàn không logic với các điều trước và sau nó (những điều quy định về xử lí kỉ luật). Đến ngày 17/3/2005, Chính phủ ban hành Nghị định 35/2005/NĐ-CP về việc xử lí kỉ luật cán bộ, công chức thì toàn bộ phần quy định về xử lí kỉ luật của Nghị định 97 nói trên mất giá trị pháp lí. Ngày 10/10/2006 Chính phủ ban hành Nghị định 118/2006/NĐ-CP về xử lí trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức thay thế Chương III Nghị định 97 nói trên. Như vậy, hai vấn đề trong Nghị định 97 đã được quy định trong hai văn bản độc lập đúng với tính chất độc lập của hai vấn đề đó đối với nhau.

2. Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính: Pháp lệnh này mang tên Xử lí vi phạm hành chính nhưng lại quy định về xử lí vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Đây là hai vấn đề rất khác nhau. Xử lí vi phạm hành chính là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính nhằm giáo dục, trừng phạt họ và khắc phục các hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. Trong khi đó, việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác không liên quan gì tới xử lí vi phạm hành chính và hoàn toàn không phải vì người bị áp dụng các biện pháp này đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính (mặc dù hành vi mà họ thực hiện là hành vi trái pháp luật). Vì vậy, tên pháp lệnh là Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính không hàm chứa nội dung các biện pháp và việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Hơn nữa, do được đặt trong Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính, nên nhóm cưỡng chế hành chính này được gọi bằng cái tên hoàn toàn không thể hiện bản chất của nó là các biện pháp xử lí hành chính khác. Tên gọi này đơn giản chỉ để phân biệt với các nhóm cưỡng chế hành chính gắn liền với việc xử lí vi phạm hành chính được quy định trong cùng Pháp lệnh gồm các hình thức xử phạt; các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra; các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt; các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Nói chung, hai nội dung này khác nhau về đối tượng điều chỉnh, các biện pháp cưỡng chế cụ thể được áp dụng, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thuộc hai nội dung đó. Chính những điểm khác nhau căn bản này đã làm cho việc quy định hai vấn đề trong cùng một văn bản không thể tránh được những khó khăn, bất tiện nhất định[3].

3. Pháp lệnh Cán bộ, công chức: Pháp lệnh này có phạm vi điều chỉnh quá rộng nên có những vấn đề không thể quy định trong đó. Cụ thể, nội dung của Pháp lệnh hiện hành hầu như không có giá trị điều chỉnh đối với một số nhóm cán bộ, công chức được nêu tại điều 1 Pháp lệnh. Chẳng hạn, những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, vì việc bầu cử, khen thưởng, kỉ luật, chức trách, nhiệm vụ… của nhóm người này hoàn toàn do điều lệ của tổ chức mà họ là thành viên quy định. Những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong các cơ quan quyền lực cũng vậy, con đường hình thành, tính chất hoạt động, chế độ trách nhiệm… của những người này chịu sự điều chỉnh bởi những quy định riêng biệt, khác với các công chức khác. Chính điều đó làm cho nội dung và tên của Pháp lệnh không hoàn toàn cân xứng với nhau.

Đối với văn bản áp dụng, do tính chất cụ thể của nó nên pháp luật có những quy định khá cụ thể về tính độc lập về nội dung của văn bản. Chẳng hạn, khoản 3 điều 42 Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “Trong trường hợp xử phạt một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì thẩm quyền xử phạt được xác định theo nguyên tắc sau đây: (…). b. Nếu hình thức, mức xử phạt được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt, thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. c. Nếu các hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì quyền xử phạt thuộc chủ tịch ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”. Người có thẩm quyền xử phạt ở điểm b nói trên là người mà “hình thức, mức xử phạt được quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của người xử phạt” (điểm a, Khoản 3 Điều 42 Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002). Quy định về chuyển toàn bộ vụ vi phạm lên cấp trên (cấp có thẩm quyền xử phạt) trong khi có những hành vi trong vụ vi phạm đó có hình thức, mức xử phạt thuộc thẩm quyền của cấp dưới và chuyển toàn bộ vụ việc đến chủ tịch ủy ban nhân dân khi các hành vi vi phạm trong đó thuộc thẩm quyền xử phạt của những người xử phạt ở những ngành khác nhau thể hiện rõ yêu cầu của nhà nước là chỉ dùng một quyết định để giải quyết toàn bộ vụ việc, không “xé” nhỏ vụ việc ra để giải quyết bằng nhiều quyết định khác nhau. Sự hợp lí trong trường hợp này không chỉ là chỉ cần một quyết định để giải quyết toàn bộ vụ việc, nhằm tiết kiệm thời gian, công sức trong việc ban hành quyết định, mà còn tạo thuận lợi cho việc thực hiện quyết định của đối tượng tác động, đồng thời cũng tạo thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện quyết định, giải quyết các vấn đề phát sinh như khiếu nại, giải quyết khiếu nại về quyết định, tức là giải quyết vụ việc đến khâu cuối cùng.

Ngược với trường hợp trên là trường hợp xử phạt bằng hình thức phạt trục xuất. Theo Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính thì chỉ có Bộ trưởng Bộ Công an mới có quyền phạt trục xuất, nhưng Bộ trưởng Bộ Công an lại không có quyền phạt cảnh cáo hay phạt tiền, trong khi đó, những người có quyền xử phạt bằng các hình thức cảnh cáo, phạt tiền thì lại không có quyền phạt trục xuất. Vì vậy, khi đồng thời phạt một người nước ngoài vi phạm hành chính bằng hình thức phạt tiền và trục xuất thì phải cần tới hai quyết định xử phạt. Điều đó không làm cho hoạt động xử phạt chính xác, chặt chẽ hơn mà chỉ làm cho hoạt động này trở nên phức tạp, khó thực hiện, thậm chí khó xử lí triệt để do chưa có cơ chế phối hợp hợp lí giữa hai cơ quan cùng xử lí một vụ việc.

Tóm lại, nội dung của mỗi VBPL phải có tính độc lập nhất định. Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa sự độc lập về nội dung của văn bản. Sự độc lập của VBPL chỉ mang tính tương đối là do tính thống nhất và liên tục của quản lí làm cho không có một tác động (văn bản pháp luật) nào tách biệt hoàn toàn khỏi các tác động (VBPL) khác. Nói một cách hình ảnh, khi VBPL có sự độc lập tương đối về nội dung thì mỗi văn bản như một viên gạch có hình khối, kích thước, vị trí rõ ràng và nó sẽ cùng với những viên gạch vuông vắn khác xây nên những bức tường phẳng phiu, chắc chắn, rõ ràng của ngôi nhà pháp luật. 

  

[2] Theo quan điểm truyền thống, văn bản pháp luật được chia thành hai nhóm là văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt). Bài viết này tiếp cận theo quan điểm đó.

[3] Xem Bùi Thị Đào, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính dưới góc độ kĩ thuật xây dựng văn bản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số chủ đề Hiến kế lập pháp 10/2006.

(Bài viết đăng trên TCNCLP số 91, tháng 2/2007)

Bùi Thị Đào
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
6.jpg
Đồng chí Lê Bộ Lĩnh, Phó Chủ nhiệm VPQH phát biểu khai mạc Hội thảo "Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và xã hội trong thúc đẩy thực thi các quy định pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã"
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Tội phạm xâm hại tình dục trẻ em và vấn đề bảo vệ quyền trẻ em qua công tác xét xử ở khu vực miền Trung - Tây nguyên

Tổng quan và đánh giá các quy định của pháp luật về đại biểu Quốc hội ở Việt Nam

các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

kinh nghiệm xây dựng thể chế tự quyết cho các thành phố văn minh

Vai trò của Toà Hành chính trong bảo đảm quyền công dân theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Những nội dung về bảo vệ môi trường trong xây dựng và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

về tính độc lập và quyền miễn trừ của thẩm phán

Mô hình hợp tác nghề cá ở các vùng biển chồng lấn, đang tranh chấp của một số quốc gia

Đối tượng của quyền hưởng dụng trong pháp luật Việt Nam

Những hạn chế và kiến nghị hoàn thiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân