Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ hai, 23/04/2018, 02:39(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Tiêu chí xem xét, đánh giá chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Tiêu chí xem xét, đánh giá chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
ĐBQH Hồ Quốc Dũng phát biểu ý kiến về Dự thảo Luật lý lịch tư pháp - Ảnh: Trí Dũng

 

 

(Tiếp theo kỳ trước)

3. Đề xuất các tiêu chí xem xét, đánh giá chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Mục đích của việc đề xuất các tiêu chí xem xét, đánh giá Chương trình là nhằm đưa ra hệ thống các tiêu chí làm căn cứ trong quá trình xem xét, đánh giá các đề xuất trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ cũng như Chương trình hàng năm.

Việc áp dụng các tiêu chí này phụ thuộc vào nhiều yếu tố, do vậy, các tiêu chí cơ bản cần phải tiếp tục nghiên cứu và hoàn chỉnh sao cho phù hợp với từng giai đoạn của quy trình lập pháp.

Chúng tôi đề xuất một số tiêu chí để xem xét, quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm có hai loại là các tiêu chí chung và các tiêu chí cụ thể. Trong đó:

3.1. Các tiêu chí chung

3.1.1. Mức độ phù hợp với Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Hoạt động lập pháp của nước ta có một nhiệm vụ quan trọng là thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng. Do vậy, khi xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, điều cần thiết là phải xác định nội dung của tổng thể Chương trình có phù hợp với các chính sách, kế hoạch phát triển trong nhiệm kỳ hoặc trong từng năm của đất nước hay không.

Một trong những chủ trương của Đảng có liên quan trực tiếp đến hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta là Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (1). Đây là chiến lược có tính kế hoạch được xây dựng trên cơ sở định hướng của Đảng có tính đến vai trò định hướng của pháp luật trong việc tạo động lực thúc đẩy, hỗ trợ các quan hệ xã hội phát triển theo đúng định hướng, phù hợp với các chủ trương, đường lối phát triển kinh tế, xã hội khác của Đảng và Nhà nước.

Chính vì vậy, xét về mặt tổng thể, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải phù hợp với Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta, phải là kế hoạch hành động của Quốc hội và các cơ quan có liên quan trong việc thực hiện Chiến lược này. Tuy nhiên, tiêu chí này mang nhiều tính định tính, do vậy, để đánh giá được mức độ phù hợp của một chương trình với Chiến lược này, cần phải có thêm nhiều thông tin, tài liệu nghiên cứu có liên quan để làm căn cứ xác định.

3.1.2. Mức độ bao quát các lĩnh vực của đời sống và sự phù hợp với khả năng của các cơ quan của Quốc hội

Chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là xây dựng một hệ thống pháp luật đầy đủ, nhất quán, đảm bảo có đủ các văn bản cần thiết để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do vậy, việc xây dựng các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng phải tính đến yếu tố này.

Bên cạnh đó, các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta thường sắp xếp các dự án theo các lĩnh vực: (1) Kinh tế; (2) Văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trường; (3) Quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, đối ngoại; (4) Tổ chức bộ máy nhà nước, hành chính, hình sự, dân sự, tư pháp. Dựa trên cơ sở việc sắp xếp các lĩnh vực này, ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ phân công cho Hội đồng Dân tộc, các ủy ban hữu quan của Quốc hội để tiến hành thẩm tra. Do vậy, việc sắp xếp tỷ lệ phù hợp giữa các lĩnh vực này cũng có ý nghĩa rất quan trọng vì nó liên quan đến sự phân công các cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra các dự án. Nếu các Chương trình quá tập trung vào một lĩnh vực nào đó có thể dẫn đến sự quá tải của một hoặc một vài ủy ban của Quốc hội, trong khi đó, các ủy ban khác có thể không phải tham gia công tác lập pháp trong nhiệm kỳ đó hoặc năm đó.

3.1.3. Khả năng thực tế của Quốc hội trong việc xem xét, thông qua các văn bản luật

Trên cơ sở xem xét thời gian làm việc của Quốc hội, năng lực hoạt động thực tế của các cơ quan của Quốc hội, có thể đánh giá được quy mô, số lượng phù hợp các văn bản luật được đưa vào Chương trình trong từng năm hoặc từng nhiệm kỳ.

Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, không tính đến những năm Quốc hội phải thực hiện các hoạt động đặc thù như xây dựng bộ máy nhà nước hoặc tổng kết nhiệm kỳ, thì trung bình hàng năm, Quốc hội xem xét, thông qua được gần 19 văn bản (2). Do đó, nếu theo tốc độ này, dự kiến trong một nhiệm kỳ, Quốc hội có thể xem xét, thông qua được 95 văn bản.

Trong các nhiệm kỳ tới đây, với nhiều cải cách về cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội như tăng thêm số lượng các ủy ban, tăng thêm các đại biểu Quốc hội chuyên trách, dự đoán tốc độ làm luật của Quốc hội có thể tăng lên. Tuy nhiên, mức độ tăng này có thể không cao do những nguyên nhân sau đây:

Thứ nhất, mặc dù số lượng các ủy ban của Quốc hội, số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách được tăng lên nhưng trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội nước ta vẫn chỉ có thể có một ủy ban thường vụ Quốc hội để tổ chức các hoạt động lập pháp liên quan như cho ý kiến về các dự án, chủ trì chỉnh lý các dự án; Quốc hội mỗi năm vẫn chỉ có hai kỳ họp với tổng số thời gian làm việc tại kỳ họp khoảng gần 4 tháng. Bên cạnh đó, phương thức làm luật, pháp lệnh của chúng ta hiện nay chưa được đổi mới mạnh mẽ, triệt để, quy trình thông qua luật còn quá nhiều bước, chưa giao trách nhiệm cuối cùng cho các ủy ban của Quốc hội.

Thứ hai, mặc dù trong thời gian qua, tốc độ làm luật đã được tăng cao nhưng đã xuất hiện hiện tượng quá tải trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các ủy ban. Một kết quả điều tra nghiên cứu mới đây của Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học (Văn phòng Quốc hội) cho thấy, có một số lượng lớn những người được hỏi (gồm các đại biểu Quốc hội và các chuyên gia nghiên cứu pháp luật) cho rằng đang có tình trạng quá tải trong hoạt động của các ủy ban của Quốc hội.

Chính vì vậy, việc duy trì tốc độ làm luật như trong thời gian vừa qua thực sự là một thách thức đối với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

Thứ ba, một thực tế trong việc thực hiện các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian vừa qua là phần lớn các dự án không kịp thực hiện trong chương trình chủ yếu có nguyên nhân từ việc các Ban soạn thảo không soạn thảo kịp hoặc chưa làm rõ nội dung chứ không phải do Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội không kịp xem xét, thẩm tra các dự án. Chẳng hạn, như đã đề cập ở phần 1, cả 3 dự án luật không kịp xem xét, thông qua trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2004 đều có nguyên nhân là do cơ quan soạn thảo chủ động đề xuất đưa ra khỏi chương trình (3).

Do vậy, số lượng văn bản luật của một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của một nhiệm kỳ trong thời gian tới vào khoảng 100 văn bản có thể được xem là một mức phù hợp.

Đối với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, tương tự như các phân tích đối với Chương trình của cả nhiệm kỳ, số lượng trung bình 20 văn bản hàng năm có thể là một con số đáng quan tâm về quy mô.

Tuy nhiên, do đặc thù trong hoạt động của Quốc hội nước ta, một số kỳ họp Quốc hội không dành nhiều thời gian cho hoạt động lập pháp như ở kỳ họp thứ nhất (dành thời gian cho hoạt động xây dựng bộ máy nhà nước) và kỳ họp cuối cùng (dành thời gian để tổng kết nhiệm kỳ). Do vậy, đối với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong những năm này, số lượng của các văn bản luật, pháp lệnh có thể ít hơn mức 20 văn bản, tùy thuộc vào tính chất của các công việc mà Quốc hội cần phải tiến hành trong thời gian đó.

3.1.4. Giảm dần số lượng văn bản pháp lệnh trong Chương trình

Số lượng trung bình của các văn bản pháp lệnh được ban hành hàng năm trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI cho đến năm 2007 là 06 văn bản. Nếu căn cứ vào số lượng này, quy mô số lượng pháp lệnh của một nhiệm kỳ Quốc hội sẽ vào khoảng 30 văn bản. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây, ủy ban thường vụ Quốc hội đã có xu thế giảm việc ban hành các văn bản pháp lệnh và xu thế này có thể sẽ được tiếp tục trong nhiệm kỳ tới vì điều này phù hợp với chính sách chung của Đảng và Nhà nước ta (4). Hơn thế nữa, thực tế cho thấy trong thời gian vừa qua, những nỗ lực thay đổi cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội chủ yếu nhằm làm tăng tốc độ làm luật của Quốc hội, trong khi đó tốc độ ban hành pháp lệnh của ủy ban thường vụ Quốc hội dường như không tăng lên.

Do vậy, quy mô số lượng pháp lệnh trong nhiệm kỳ tới nên ở dưới mức 30 văn bản, và số lượng pháp lệnh trong nhiệm kỳ mỗi năm cũng nên ở dưới mức 06 văn bản /năm.

3.1.5. Tính ưu tiên của các lĩnh vực trong Chương trình

Dựa trên việc xem xét các chính sách, chiến lược phát triển kinh tế, xã hội cũng như các yêu cầu của cuộc sống, các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ các lĩnh vực ưu tiên trong hoạt động lập pháp trong khoảng thời gian tương ứng. Chẳng hạn, trong năm 2005, mặc dù không ghi rõ trong Chương trình nhưng Quốc hội và Chính phủ đã xác định rõ mức độ ưu tiên của hoạt động lập pháp trong năm là tập trung vào xây dựng các văn bản phục vụ mục tiêu đàm phán, gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) của Việt Nam (5). Việc xác định rõ tính ưu tiên của các lĩnh vực trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sẽ giúp cho công tác lập pháp của Quốc hội có tính khả thi hơn và phù hợp hơn với các yêu cầu của cuộc sống; hơn thế, đây là cơ sở quan trọng nhất để đánh giá nên đưa hay không đưa các dự án cụ thể vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Chẳng hạn, trong ví dụ nói trên ở năm 2005, các dự án luật, pháp lệnh không thuộc mục tiêu ưu tiên của việc đàm phán, gia nhập WTO trong năm đó có thể được hoãn lại để xem xét, thông qua vào các năm tiếp theo.

3.2. Các tiêu chí cụ thể

Như đã đề cập ở trên, việc xây dựng các tiêu chí để quyết định một dự án có được đưa vào Chương trình hay không sẽ gặp những thách thức nhất định, vì khác với việc xem xét, thông qua một dự án luật, pháp lệnh, những thông tin liên quan đến một dự án trong Chương trình chỉ bao gồm những thông tin rất cơ bản. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định các thông tin kèm theo một dự án trong Chương trình gồm: 1) Sự cần thiết ban hành văn bản; 2) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; 3) Những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản; 4) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; 5) Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản; 6) Thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua.

Do vậy, những tiêu chí để xác định có nên đưa một dự án vào Chương trình cũng chỉ có thể dựa trên cơ sở xem xét các thông tin nói trên mà không thể đi sâu vào việc xem xét, đánh giá những phương án cụ thể, những nội dung cụ thể được thể hiện trong các Tờ trình, các Dự thảo như khi xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh cụ thể.

Trong bối cảnh đó, khác với việc xem xét, thông qua một dự án luật, để xem xét có nên đưa một dự án vào Chương trình hay không, những yếu tố cơ bản sau đây của dự án cần được bảo đảm gồm: (i) tính dự báo, (ii) tính thực tế, (iii) tính bao quát, (iv) tính khả thi, (v) tính thống nhất, liên tục và kế thừa, (vi) tính ưu tiên.

Cụ thể, việc xem xét mỗi dự án phải được được tiến hành trên các khía cạnh cụ thể và phải trả lời được những câu hỏi sau:

Thứ nhất, những thông tin về dự án có đầy đủ hay không?

Việc xem xét thông tin về dự án có đầy đủ theo quy định của pháp luật hay không là yếu tố đầu tiên và cơ bản nhất để quyết định đưa dự án vào Chương trình. Ngoài việc những thông tin này là cơ sở để đại biểu Quốc hội xem xét, quyết định ở các bước tiếp theo, đây là yếu tố cho thấy sự nghiêm túc và mức độ chuẩn bị tốt hay không tốt của cơ quan có đề nghị đưa dự án vào Chương trình. Như vậy, nếu cơ quan trình kiến nghị xây dựng một dự án luật, pháp lệnh mà không trình đầy đủ các đầu mục thông tin như: Sự cần thiết ban hành văn bản; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; Những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản; Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản; Thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua; thì rõ ràng dự án luật, pháp lệnh đó không đủ điều kiện để được đưa vào các dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Thứ hai, mức độ thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng

Ở Việt Nam, Quốc hội có nhiệm vụ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng. Nghiên cứu lịch sử lập pháp của nước ta cho thấy, sự phát triển của các văn bản mà Quốc hội ban hành thường gắn liền với quan điểm, chủ trương lãnh đạo và đổi mới của Đảng.

Do vậy, việc xem xét mức độ thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng của các dự án dự kiến được đưa vào Chương trình là một việc làm cần thiết, qua đó các đại biểu Quốc hội cần xem xét một số nội dụng như: 1) Nội dung của dự án đó có thuộc các lĩnh vực thuộc định hướng ưu tiên của các chính sách, chủ trương, đường lối của Đảng hay không? 2) Nội dung của dự án đó có phù hợp với những định hướng về mặt nội dung của chủ trương, chính sách của Đảng hay không? 3) Dự án đó có đề cập các chính sách mới, có tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa các chủ trương, chính sách được đề cập hay không?

Thông thường, trong các văn kiện kèm theo dự án, các cơ quan trình đã có các thông tin cơ bản liên quan đến nội dung này. Tuy nhiên, trong trường hợp chưa có hoặc chưa đầy đủ, các đại biểu Quốc hội có thể yêu cầu bộ phận cung cấp thông tin (6), cung cấp thêm thông tin theo các yêu cầu riêng của đại biểu.

Thứ ba, giải pháp ban hành luật, pháp lệnh có phải là giải pháp tối ưu?

Việc xác định nội dung mà dự án đề cập là phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và kế hoạch, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của Quốc hội khẳng định tính đúng đắn của việc cần phải có các giải pháp đề điều chỉnh các nội dung này. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa với việc Quốc hội phải ban hành các đạo luật để điều chỉnh các nội dung đó bởi vì có thể có nhiều giải pháp khác để giải quyết vấn đề.

Theo kinh nghiệm của một số nước (7) để xem xét liệu có nên đưa ra các giải pháp lập pháp để điều chỉnh một vấn đề hay không, cần phải trả lời một số câu hỏi như sau:

- Có những phương án, giải pháp nào ngoài giải pháp ban hành luật, pháp lệnh để điều chỉnh những nội dung mà dự án đề cập hay không?

Chẳng hạn, nạn ách tắc giao thông ở các thành phố lớn ở nước ta là một vấn đề cần phải giải quyết, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước. Thế nhưng, ngoài giải pháp xây dựng pháp luật quy định lại hệ thống luật lệ giao thông cho phù hợp với điều kiện giao thông ở nước ta thì còn có những giải pháp khác như đầu tư xây dựng hệ thống giao thông công cộng, thay đổi giờ làm luân phiên ở các công sở v.v...

Việc xem xét và cân nhắc lợi ích của việc áp dụng các giải pháp khác nhau điều chỉnh nội dung mà dự án đề cập là cơ sở quan trọng để quyết định liệu có nên giải quyết vấn đề bằng cách ban hành một văn bản luật hay pháp lệnh hay không.

- Liệu đó có phải là vấn đề cần phải giải quyết ở cấp trung ương hay không?

Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Tuy nhiên, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng có quyền ra các nghị quyết có chứa các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các vấn đề ở địa phương. Do vậy, trong việc xem xét một dự án, đại biểu Quốc hội cần phải xem xét dự án đó được điều chỉnh một cách hiệu quả hơn bằng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hay một đạo luật của Quốc hội.

- Liệu có cần ban hành một văn bản mới hay các văn bản hiện tại đã đủ để giải quyết vấn đề được nội dung dự án nêu ra?

Vấn đề một dự án đề cập trong nhiều trường hợp có thể đã được các văn bản hiện tại điều chỉnh ở một mức độ nhất định; do vậy, trong nhiều trường hợp, Quốc hội nên tăng cường việc giám sát thực thi các điều khoản luật có liên quan sẽ đem lại hiệu quả hơn việc ban hành một văn bản mới, điều chỉnh riêng về vấn đề mà dự án đề cập. Chẳng hạn, trong thời gian vừa qua, kiến nghị xây dựng Luật Đăng ký bất động sản chưa được Quốc hội chấp nhận đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vì nhiều đại biểu Quốc hội còn phân vân về mối quan hệ giữa dự án Luật này với phạm vi điều chỉnh và những vấn đề khác có liên quan đến Luật Đất đai, Luật Nhà ở v.v...

- Liệu thời điểm ban hành luật, pháp lệnh đã phù hợp hay chưa?

Trong nhiều trường hợp, việc ban hành luật, pháp lệnh là cần thiết, nhằm bảo đảm phục vụ cho những kế hoạch phát triển dài hạn của đất nước, nhưng đôi khi, thời điểm thông qua các văn bản đó lại chưa hẳn đã phù hợp. Chẳng hạn, việc xây dựng một số đạo luật hiện đã có ở một số nước phát triển như Luật về không gian, Luật về vũ khí hạt nhân v.v... chắc chắn chưa phù hợp với điều kiện ở nước ta hiện nay.

Thứ tư, nếu có thể điều chỉnh bằng một văn bản luật, pháp lệnh thì tác động của các văn bản đó đến đời sống kinh tế - xã hội như thế nào?

Một trong những yêu cầu và bản chất của pháp luật là phải bắt nguồn từ cuộc sống. Do đó, bất kỳ một cơ quan nào, khi đưa ra đề xuất lập pháp phải chứng minh cho được nhu cầu xây dựng pháp luật của lĩnh vực mình đang quản lý hoặc có trách nhiệm liên quan và những tác động kinh tế - xã hội của dự án.

Để xem xét có nên đưa một dự án vào Chương trình hay không, cần phải tìm hiểu liệu tác động của dự án đó đến đời sống kinh tế - xã hội có mang tính tích cực hay không? Nội dung đó thường được quyết định dựa trên các yếu tố như (8):

- Thực trạng của vấn đề hiện tại như thế nào và những mục đích, lợi ích của dự án.

Điều này đòi hỏi các cơ quan trình kiến nghị phải cung cấp đầy đủ các thông tin về tình hình hiện tại của vấn đề mà dự án dự định sẽ điều chỉnh và mục đích, lợi ích hướng tới. Những mục đích, lợi ích đó phải có tính tích cực, đủ để cân bằng với những tác động tiêu cực khác có thể có. Chẳng hạn, để xây dựng dự án Luật về Phòng chống tệ nạn bạo lực trong gia đình, các đại biểu Quốc hội phải được cung cấp các thông tin về thực trạng nạn bạo lực trong gia đình ở nước ta hiện nay và lợi ích của việc ban hành luật về phòng chống nạn bạo lực trong gia đình như thế nào, lợi ích đó mang tính tích cực ra sao.

- Tác động của dự án về việc làm và các lợi ích chung khác.

Trong trường hợp các dự án luật có liên quan đến lĩnh vực kinh tế, điều quan trọng nhất là phải xác định tác động của sự ra đời của dự án đối với việc giải quyết công ăn việc làm trong xã hội như thế nào. Nếu một dự án có thể gây ra tình trạng thất nghiệp cho một số lượng lớn công nhân hiện tại thì việc có đưa dự án vào Chương trình hay không cần phải xem xét một cách thận trọng hơn. Ví dụ, trong thời gian trước đây, đã có nhiều ý kiến lo ngại trong quá trình xem xét, thông qua dự án Luật Phá sản doanh nghiệp với chủ trương cho phép phá sản các doanh nghiệp nhà nước, vì như vậy sẽ tạo ra một số lượng lớn người thất nghiệp, có thể gây mất ổn định tình hình kinh tế - xã hội trong nước.

Ngoài ra, những tác động của dự án đến các lợi ích chung khác của cộng đồng như bảo vệ môi trường, bảo vệ quyền con người, và điều hành nhà nước tốt v.v.. cũng cần phải được đánh giá tính tiêu cực và tích cực để đưa ra quyết định phù hợp (9).

- Tác động của dự án về mặt tài chính

Tác động về mặt tài chính của dự án là một yếu tố rất quan trọng liên quan đến thu và chi ngân sách của quốc gia. Nếu một dự án có thể gây ra những thâm hụt nghiêm trọng về ngân sách quốc gia và trong dự án đó không đưa ra được những giải pháp để bù trừ thì cần phải xem xét đưa ra khỏi Chương trình. Để làm được điều đó, cần phải có đầy đủ các thông tin về những tác động của dự án đối với ngân sách quốc gia. Đồng thời, những tác động đến giá cả, chi phí chung của xã hội cũng cần phải được làm rõ để làm cơ sở cho việc quyết định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

- Liệu có những tác động gián tiếp và không mong muốn hay không?

Ngoài những tác động tích cực, một giải pháp lập pháp được đưa ra thường đi kèm theo một số những tác động gián tiếp mà nhiều khi có tính tiêu cực. Trong việc xem xét, quyết định có đưa một dự án vào Chương trình hay không, điều cần thiết là phải lượng hóa liệu các tác động gián tiếp đó đã được xác định chưa và đã có các giải pháp để hạn chế chúng trong nội dung của dự án chưa. Chẳng hạn, Luật thuế Thu nhập cá nhân, lúc đầu dự kiến sẽ đánh thuế cả thu nhập đối với lãi suất gửi tiết kiệm. Đây có thể một nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước nhưng có thể dẫn đến tác động khác là làm hạn chế người dân gửi tiền nhàn rỗi vào ngân hàng, dẫn đến nền kinh tế có thể bị thiếu vốn.

Thứ năm, các nội dung của dự án có bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất của hệ thống pháp luật hay không?

Để quyết định đưa một dự án vào Chương trình, điều cơ bản là nội dung của dự án đó phải bảo đảm tính tương thích và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Trong trường hợp có sự chồng chéo hoặc mâu thuẫn, dự án phải dự kiến đưa ra phương án giải quyết.

Trong việc xem xét tính thống nhất, đồng bộ của một dự án trong Chương trình, một số vấn đề cụ thể sau có thể được cân nhắc:

- Mức độ phù hợp giữa nội dung của dự án với Hiến pháp như thế nào?

Theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, trong trường hợp các nội dung của một dự án không phù hợp với các quy định của Hiến pháp thì đương nhiên dự án đó phải được đưa ra khỏi Chương trình. Trong trường hợp này, dự án chỉ có thể được trình lại khi đã có sự thay đổi về nội dung hoặc đã có sự sửa đổi Hiến pháp. Chẳng hạn, trong thời gian vừa qua, dự kiến sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ có quy định một số điểm chưa phù hợp với Hiến pháp nên Luật này dự kiến sẽ được trình lại vào các kỳ họp sau.

- Vấn đề mà dự án sẽ điều chỉnh đã được văn bản nào hiện tại điều chỉnh chưa? Nếu đã có thì phương án xử lý mối quan hệ với các văn bản hiện hành như thế nào?

Việc rà soát các văn bản hiện hành cùng quy định về vấn đề đang được dự án đề cập sẽ cho thấy những tác động về mặt pháp lý của dự án đến các quy định pháp luật hiện hành. Nếu nội dung mà dự án quan tâm đã được nhiều văn bản khác điều chỉnh thì đương nhiên trong nội dung của dự án được đệ trình cần phải có các phương án giải quyết như sửa đổi những quy định hiện hành hay bổ sung thêm các quy định hiện hành. Trong trường hợp cần phải sửa đổi các văn bản khác thì cần phải liệt kê và có dự kiến lộ trình cho những sửa đổi này. Chẳng hạn, khi xem xét kiến nghị quy định tuổi nghỉ hưu của nữ ngang bằng với nam trong dự án Luật Bình đẳng giới thì các giải pháp để xử lý mối quan hệ giữa dự án này với các văn bản khác như Bộ luật Lao động, Luật Bảo hiểm xã hội, Pháp lệnh Cán bộ, công chức... cũng cần phải được xem xét đồng thời.

- Có văn bản nào trong Chương trình cùng đề cập đến vấn đề đó không và giữa chúng có sự thống nhất, đồng bộ hay không?

Cũng như việc xem xét mối quan hệ của dự án với các quy định của pháp luật hiện hành, việc xem xét tính đồng bộ giữa các dự án cùng đưa vào Chương trình là việc làm cần thiết để tránh những mâu thuẫn có thể có khi các văn bản luật này có hiệu lực. Trong thời gian vừa qua, trong thực tế hoạt động lập pháp của nước ta cũng đã có trường hợp một số dự án cùng đề cập đến một vấn đề như việc vấn đề luật sư công trong cả dự án Luật Trợ giúp pháp lý và Luật Luật sư, vấn đề giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai và Luật Nhà ở.

- Mức độ phù hợp với các điều ước, thỏa thuận quốc tế như thế nào?

Mặc dù Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của nước ta đã quy định nguyên tắc khi pháp luật trong nước có mâu thuẫn với điều ước quốc tế thì ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế, nhưng việc kiểm tra mức độ phù hợp của các dự án với các điều ước, thỏa thuận quốc tế vẫn là việc làm cần thiết, đảm bảo sự tương thích của pháp luật nước ta với các tiêu chuẩn pháp luật quốc tế và thể hiện thái độ của nước ta đối với việc thực hiện các điều ước, thỏa thuận quốc tế.

Thứ sáu, hình thức của văn bản nên để ở dạng nào: Luật hay pháp lệnh?

Có thể khẳng định là, việc tạo ra khuôn khổ pháp lý cho các hành vi xử sự là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, không phải quan hệ xã hội nào cũng ngay lập tức cần phải có luật điều chỉnh vì những yếu tố nhạy cảm, phức tạp hoặc mới mẻ của nó. Do vậy, khi xem xét để quyết định hình thức văn bản nên là dự án luật hay dự án pháp lệnh, một số yếu tố cần cân nhắc như: (1) tính mới, các yếu tố nhạy cảm, phức tạp của nội dung dự án; (2) quy mô của Chương trình, tỷ lệ giữa văn bản luật, pháp lệnh trong Chương trình; (3) thời gian hiệu lực của văn bản, tính áp dụng thử nghiệm của các nội dung, giải pháp của dự án dự kiến trong thời gian bao lâu.

Thứ bảy, các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo

Nếu một dự án chưa được chuẩn bị một cách kỹ càng, chu đáo thì đương nhiên dự án đó không thể được đưa vào Chương trình. Để có căn cứ xem xét, quyết định về mức độ sẵn sàng của dự thảo, các đại biểu Quốc hội cần được cung cấp đầy đủ thông tin về một số yếu tố như: i) Cam kết của cơ quan soạn thảo về việc đảm bảo hoàn thành dự thảo; ii) Năng lực, trình độ: xem xét năng lực, trình độ của tổ biên tập; iii) Năng lực về mặt tài chính: các nguồn lực tài chính có đủ để thực hiện cho việc soạn thảo hay không? iv) Cơ sở vật chất, kỹ thuật cho việc soạn thảo: Liệu cơ quan soạn thảo có đủ điều kiện vật chất cần thiết cho việc soạn thảo hay không? v) Sự hỗ trợ, phối hợp từ các cơ quan liên quan: Cơ quan soạn thảo đã xác định các cơ quan cần phải có sự phối hợp, hỗ trợ chưa hay chưa? Việc phối hợp, hỗ trợ có khó khăn gì không? vi) Học tập kinh nghiệm nước ngoài: Việc soạn thảo có cần phải có học tập kinh nghiệm nước ngoài không và nếu có thì ở mức độ nào; vii) Thời gian: có đủ thời gian cần thiết để tiến hành các quy trình, các công việc soạn thảo hay không?

Thứ tám, dự án đó có cần được ưu tiên hay không

Có thể nói, việc sắp xếp ưu tiên dự án nào được đưa vào Chương trình trước, dự án nào đưa vào sau không phải là điều đơn giản. Bởi vì, sự ưu tiên đó trong nhiều trường hợp phụ thuộc rất lớn vào sự thay đổi và những vấn đề thời sự khác của đất nước.

Nhìn chung, các dự án ưu tiên phải là những dự án cần phải thực hiện ngay tại thời điểm hiện tại. Bởi, việc chậm trễ ban hành văn bản đó có thể làm cho quốc gia hay người dân mất đi một cơ hội mà lẽ ra họ có thể được hưởng với những hệ quả tốt đẹp. Một điều đáng chú ý trong việc xem xét ưu tiên đưa các dự án vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là cần phải đặt lợi ích chung của đất nước lên hàng đầu, tránh những lợi ích cục bộ của một nhóm người hay của một cơ quan, tổ chức nào đó chi phối, ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội.

Do vậy, để xem xét thứ tự ưu tiên của mỗi dự án cần phải tính đến những tiêu chí có tính chất định hướng cụ thể như sau (10):

- Dự án đó có tác động tốt đến năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước không? Mức độ cải thiện như thế nào? Nếu trong quá trình đánh giá mà mức độ cải thiện thể hiện khá rõ rệt và có khả năng tác động hiệu quả, lan toả sang các lĩnh vực khác thì cần thiết phải được ưu tiên.

- Dự án đó có giải quyết và tạo được nhiều cơ hội tốt cho xã hội không? Như có tạo được thêm nhiều việc làm cho xã hội hay không; có khắc phục được tình trạng đói nghèo của đất nước hay không; có hạn chế được tình trạng tham nhũng đang diễn ra khá phức tạp hiện nay hay không?... Nếu có, dự án đó cần phải được ưu tiên.

- Dự án đó có đáp ứng được những nhu cầu bức thiết của phần lớn dân chúng hay không, có giải quyết được những vấn để nổi cộm mà xã hội đang đặt ra hay không?

- Dự án đó có tạo sự dân chủ, công bằng trong xã hội hay không? Mà sự dân chủ và công bằng đó cần phải ban hành bằng một văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cao trong một thời gian không thể chậm trễ được.

- Dự án đó cần thiết sớm phải ban hành để đáp ứng những yêu cầu và đòi hỏi của các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ghi nhận.

Thứ mười, đánh giá nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản

Để đánh giá nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản, các đại biểu Quốc hội cần được cung cấp thông tin để xem xét các vấn đề cụ thể như:

- Các chi phí về nguồn lực để cung cấp dịch vụ, thực hiện chính sách dự án dự kiến quy định

Các chi phí được xác định bao gồm: 1) chi phí theo giá cả thị trường: là các chi phí mà Nhà nước phải chi cho các nguồn lực nhân sự, nhà cửa, thiết bị và dịch vụ cần thiết để thực hiện đạo luật; 2) chi phí cơ hội: là chi phí phải trả cho những gì phải hi sinh để thực hiện hoạt động này; 3) chi phí cận biên: chi phí bổ sung do có các chính sách này; 4) chi phí của công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân

Sau khi xem xét, lượng hóa các chi phí này cần phải xem xét nguồn ngân sách để thực hiện. Nếu nguồn ngân sách này bị hạn chế thì việc đưa dự án vào Chương trình cần phải xem xét lại.

- Các vấn đề về tổ chức, bộ máy nhân sự

Để thi hành các chính sách, giải pháp do dự án luật nêu ra, cần phải có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước như cơ quan tổ chức thực hiện, cơ quan thực hiện chế tài, cơ quan giải quyết tranh chấp, cơ quan cấp vốn, cơ quan giám sát và đánh giá... Việc rà soát khả năng của hệ thống các cơ quan này đối với việc thực hiện dự án là một việc rất cần thiết để quyết định liệu có nên đưa dự án vào Chương trình hay không?

- Các vấn đề về cơ sở vật chất, kỹ thuật

Để thực thi một số chính sách, giải pháp của một dự án nêu ra, trong nhiều trường hợp cần phải có những cơ sở vật chất, kỹ thuật phù hợp. Nếu điều kiện hiện tại của đất nước chưa đáp ứng được yêu cầu đó thì dự án có thể phải xếp vào các Chương trình khác trong tương lai. Chẳng hạn, việc quản lý cư trú của công dân trong Luật Cư trú bằng phương pháp thẻ điện tử có thể chưa phù hợp với cơ sở vật chất, kỹ thuật ở nước ta nên việc áp dụng biện pháp này chưa thể được thực hiện trong dự án luật hiện tại.

*

*       *

Qua những phân tích ở trên cho thấy, để có thể xây dựng được một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mang tính khoa học, đầy đủ, phù hợp với năng lực của các cơ quan trong hoạt động lập pháp và phù hợp với yêu cầu của cuộc sống là một vấn đề không đơn giản. Vấn đề trở nên phức tạp hơn khi có sự mẫu thuẫn giữa mong muốn xem xét, đánh giá kỹ từng dự án luật, pháp lệnh trong Chương trình với khả năng thời gian mà Quốc hội dành cho việc xem xét, thông qua các dự kiến Chương trình. Nếu dành quá nhiều thời gian để soi xét kỹ từng dự án luật, pháp lệnh khi xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì sẽ phát sinh nhiều vấn đề khó có thể giải quyết được trong một kỳ họp vì như vậy Quốc hội đã làm thay công đoạn xem xét, thông qua từng dự án luật, pháp lệnh. Ngược lại, nếu chỉ là một bước xem xét sơ bộ thì sẽ không tránh khỏi có những dự án không phù hợp với điều kiện thực tế được đưa vào Chương trình và do đó, việc thực hiện Chương trình không đạt hiệu quả như mong muốn. Tuy nhiên, đây là một nội dung phức tạp mà để giải quyết được, có lẽ cần phải xem xét vấn đề ở một phạm vi rộng hơn, liên quan đến quan niệm nên hay không nên có một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội.

(1) Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

(2) Luật và Nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật.

(3) Xem thêm Phụ lục 2: Tình hình thực hiện Chương trình xây dưng luật, pháp lệnh năm 2004 trong Tờ trình của ủy ban thường vụ Quốc hội về Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005.

(4) Xem Nghị quyết số 48/NQ-TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

(5) Xem thêm “Xây dựng pháp luật phục vụ gia nhập WTO”, Báo Nhân dân, 05/03/2005.

(6) Có thể thông qua Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học.

(7) Xem thêm TS.GS. Jurgen W. Simon, “Đảm bảo tính thống nhất pháp luật tại Đức”, tại Hội thảo quốc tế về tính thống nhất của việc xây dựng pháp luật, Hà Nội, 31/8- 1/9/ 2006.

(8) Có thể tham khảo thêm kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp về vấn đề này. Xem: Nguyễn Thúy Anh “Một số suy nghĩ về việc đánh giá, phát biểu ý kiến của các ủy ban về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ” trong: Ban công tác lập pháp, Dự án cải cách pháp luât Kỷ yếu Hội thảo: Sáng kiến pháp luật và việc chuẩn bị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - Hải Phòng, 30/9-1/10/2004 (Hà Nội, 2004).

(9) Xem thêm Ann Seidman, Robert Seidman, Nalin Abeysekere, Xem xét Dự án Luật: Cẩm nang cho các nhà lập pháp, bản dịch của Vũ Thế Hùng và Nguyễn Khắc Hùng (NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2004).

(10) Xem thêm: Ann Seidman, Robert Seidman, Nalin Abeysekere, dẫn trên 36, tr. 38-44.

Ths. Hoàng Minh Hiếu, Trần Thị Ninh - Văn phòng Quốc hội
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
6.jpg
Đồng chí Lê Bộ Lĩnh, Phó Chủ nhiệm VPQH phát biểu khai mạc Hội thảo "Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và xã hội trong thúc đẩy thực thi các quy định pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã"
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Tội phạm xâm hại tình dục trẻ em và vấn đề bảo vệ quyền trẻ em qua công tác xét xử ở khu vực miền Trung - Tây nguyên

Tổng quan và đánh giá các quy định của pháp luật về đại biểu Quốc hội ở Việt Nam

các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

kinh nghiệm xây dựng thể chế tự quyết cho các thành phố văn minh

Vai trò của Toà Hành chính trong bảo đảm quyền công dân theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Những nội dung về bảo vệ môi trường trong xây dựng và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

về tính độc lập và quyền miễn trừ của thẩm phán

Mô hình hợp tác nghề cá ở các vùng biển chồng lấn, đang tranh chấp của một số quốc gia

Đối tượng của quyền hưởng dụng trong pháp luật Việt Nam

Những hạn chế và kiến nghị hoàn thiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân