Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Chủ nhật, 26/10/2014, 15:26(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được ban hành ngày 03/12/2004 đã đặt cơ sở pháp lý cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, qua một thời gian ngắn thực hiện, một số quy định của Luật đã bộc lộ hạn chế. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả bài viết dưới đây phân tích nguyên nhân những hạn chế đó và đưa ra kiến nghị khắc phục.

Thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)

Ý nghĩa

Luật BHVBQPPL được Quốc hội thông qua ngày 12/1/1996 là đạo luật chuyên biệt đầu tiên điều chỉnh các quan hệ trong xây dựng pháp luật, có tác động to lớn đối với việc xác lập trật tự kỷ cương trong xây dựng pháp luật, loại bỏ được nghịch lý “sự vô trật tự lại có thể xác lập trật tự”, đồng thời, đặt cơ sở pháp lý cho việc dân chủ hoá, kế hoạch hoá công tác xây dựng pháp luật. Ý nghĩa quan trọng của đạo luật này thể hiện một tư duy mới trong tổ chức, điều hành các hoạt động nhà nước; xác định xây dựng pháp luật là một hình thức hoạt động nhà nước có tính độc lập, đồng thời chi phối các hoạt động khác của hành pháp, tư pháp. Có thể thấy rõ, sau khi Luật BHVBQPPL có hiệu lực đã có nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ được ban hành, có hiệu quả kinh tế - xã hội và pháp chế lớn; ý thức về việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp luật của các cơ quan, cán bộ công chức nhà nước được nâng lên. Điều đó cho thấy, Luật BHVBQPPL đã trở thành một nguồn lực phát triển năng lực, chất lượng lập pháp, lập quy của Nhà nước.

Hạn chế

Mặc dù có những giá trị tích cực trên, Luật BHVBQPPL (đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2000, 2002) vẫn còn nhiều quy định có tính nguyên tắc chung, nhất là đã không quy định cụ thể thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, dẫn đến hậu quả sau:

Một là, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cấp chính quyền địa phương thiếu nhất quán. Việc ban hành VBQPPL luật sai thẩm quyền, hình thức, thể thức, chức năng của từng loại, từng hình thức văn bản ở nhiều cấp;

Hai là, làm cho pháp luật bị chia cắt, không đảm bảo tính hệ thống; tồn tại hai bộ phận pháp luật trung ương và pháp luật địa phương, tách biệt giữa lợi ích ngành, lợi ích địa phương và với lợi ích chung của xã hội;

Ba là, phá vỡ trật tự nghiêm ngặt về thứ bậc hiệu lực pháp lý giữa các VBQPPL dẫn đến  sự phối hợp giữa các cấp quản lý, sự chỉ đạo, điều hành của chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương rất khó đảm bảo. Bệnh tự do vô chính phủ, cục bộ địa phương có điều kiện phát triển.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND)

Nhằm đặt cơ sở pháp lý cho việc khắc phục những hạn chế  nêu trên, ngày 03/12/2004, Quốc hội đã thông qua Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND. Ngoài phần mở đầu, có 06 chương, với 56 điều khoản, Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND quy định những vấn đề chung về ban hành VBQPPL của HĐND và UBND, như khái niệm, hình thức văn bản, phạm vi ban hành văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản trong hệ thống pháp luật, nội dung và các yêu cầu đối với văn bản… Nội dung quan trọng của Luật là các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết của HĐND; quyết định, chỉ thị của UBND; hiệu lực và nguyên tắc áp dụng các văn bản này.

Việc soạn thảo Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND được tiến hành với quan điểm nhằm đưa các điều luật áp dụng trực tiếp, giảm bớt các văn bản hướng dẫn thi hành. Thực tế, trong Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND hầu như không có một điều luật nào có cụm từ “do Chính phủ quy định”, hay “theo quy định của pháp luật” chung như một số luật, pháp lệnh trước đây. Đây là bước đổi mới, có tính đột phá của cơ quan soạn thảo, của Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, ở một số nội dung, vấn đề nêu ra trong Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND vẫn còn chưa cụ thể nên Chính phủ vẫn phải ra khá nhiều văn bản quy định chi tiết (Xem hộp1).

(Hộp 1): Theo ý kiến của nhiều chuyên gia, đó là việc lập chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (Điều 21); xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh (Điều 25); việc xác định cụ thể trách nhiệm của UBND cấp tỉnh đối với dự thảo nghị quyết của HĐND do cơ quan, tổ chức khác trình (Điều 26); việc yết thị, đưa tin (Điều 8); việc dịch văn bản ra tiếng nước ngoài (Điều 8) và kinh phí hỗ trợ cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

 Bên cạnh đó, một số quy định cần được làm rõ trong Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND, cụ thể là:

1) Về phạm vi ban hành VBQPPL của HĐND và UBND, tại Điều 2, Khoản 1, điểm d, quy định: “Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nhưng không được trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”. Nội dung này chưa làm rõ được cụ thể đơn vị hành chính nào (vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc…), hay lĩnh vực nào mà chính quyền được phép quyết định những chủ trương, biện pháp có tính đặc thù để tránh lạm dụng, tất cả đều quy về “đặc thù”, từ đó rất khó bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tính nhất quán và minh bạch của chính sách (Xem hộp 2).  

(Hộp 2): Các chủ trương, biện pháp đặc thù của chính quyền cơ sở theo Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở được ban hành theo Nghị định của Chính phủ quy định ba loại việc: 1, những việc do nhân dân ở cơ sở bàn và quyết định, chính quyền cơ sở tổ chức thực hiện; 2, những việc do chính quyền cơ sở quyết định và tổ chức thực hiện, nhưng trước khi quyết định phải lấy ý kiến của nhân dân; 3, những việc do chính quyền quyết định và tổ chức thực hiện dưới sự giám sát của nhân dân. Thực tế, ngay cả những việc do dân thảo luận, quyết định cũng khó thực hiện được một cách thực chất, không hình thức nếu không có vai trò tổ chức của chính quyền cơ sở. HĐND xã, phường, thị trấn là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức là cơ quan công quyền, song lại do nhân dân ở cơ sở trực tiếp bầu ra, trực tiếp uỷ nhiệm cho quyền lực và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân. Với vị trí và tính chất quyền lực như vậy, HĐND có trách nhiệm chủ yếu tổ chức thực hiện quy chế, trong đó có việc bảo đảm cho các quyết định trực tiếp của nhân dân được thực hiện theo nhiều hình thức như: 1) Thể chế hoá bằng nghị quyết của HĐND đối với các quyết định đó; 2) Ra nghị quyết về các biện pháp tổ chức thực hiện; 3) Ra nghị quyết về giám sát việc điều hành thực hiện của UBND cơ sở. Vì thế, các chủ trương, biện pháp đặc thù của chính quyền cơ sở, chủ yếu là HĐND chỉ nên khuôn trong phạm vi ba loại việc trên.      

 

Ngoài ra, cần quy định cụ thể yêu cầu đối với các chủ trương, biện pháp đặc thù không được trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Quy định này hiện rất khó thực hiện bởi tính thiếu nhất quán, thiếu thống nhất của hệ thống VBQPPL. Do đó, nên quy định cụ thể như sau:

+ Các chủ trương, biện pháp đặc thù mà HĐND quyết định không được trái với nghị quyết của HĐND “cấp trên” trực tiếp, phải được cấp HĐND này phê chuẩn trước khi ban hành;

+ Các quyết định, chỉ thị của UBND đặt ra các chủ trương, biện pháp đặc thù không được trái với các quyết định, chỉ thị của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp, và phải được ủy ban cấp này phê chuẩn.

Quy định như trên vừa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản, kiểm tra, giám sát văn bản, vừa bảo đảm được tính hợp hiến, hợp pháp của các chủ trương, biện pháp đặc thù đó.

2) Về vấn đề thẩm quyền nội dung văn bản, có ý kiến cho rằng thẩm quyền nội dung đó đã được quy định cụ thể cho mỗi cấp hành chính trong Luật Tổ chức HĐND và UBND, trong nhiều luật, pháp lệnh chuyên ngành, và trong các VBQPPL cụ thể hoá của Chính phủ. Mặc dù vậy, đối với cấp hành chính cơ sở thì việc quy định thẩm quyền nội dung văn bản là rất cần thiết vì  HĐND và UBND xã, phường, thị trấn là chính quyền cơ sở, là cấp hành động, trực tiếp giải quyết công việc cụ thể cho người dân, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tức là chỉ ra văn bản áp dụng pháp luật. Vì lẽ đó, nếu không quy định cụ thể thẩm quyền nội dung VBQPPL của cấp chính quyền này sẽ dẫn đến đồng thời hai nguy cơ sau:

- “Phi cơ sở hoá” chính quyền cơ sở, làm cho cấp chính quyền này trở thành cấp hành chính trung gian trong những lĩnh vực, vấn đề mà nó quyết định dưới hình thức pháp luật;

- “Hành chính hoá”, “cơ sở hoá” cấp thôn, vốn không phải là cấp hành chính, song lại chính cấp này mới thực sự là cấp tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền cơ sở đã bị “phi cơ sở hoá”.

Vì lẽ đó, việc quy định cụ thể thẩm quyền nội dung VBQPPL của chính quyền cơ sở nên theo hướng chỉ để bảo đảm thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở như đã phân tích ở trên và chỉ do HĐND xã quyết định dưới hình thức nghị quyết là VBQPPL. UBND xã là cơ quan hành chính cơ sở, cơ quan chấp hành của HĐND cơ sở về nguyên tắc không thể có thẩm quyền ra VBQPPL, có chăng chỉ để quy định cụ thể (nếu có) nhằm thực hiện nghị quyết trên của Hội đồng.

3) Về nội dung VBQPPL của HĐND và UBND, trong chương II, Luật đã dẫn chiếu rất nhiều điều luật của Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành. Vì thế, cần rà soát các điều luật này; điều luật nào cần có văn bản quy định cụ thể mà chưa có thì cơ quan có thẩm quyền cần khẩn trương ban hành.

Bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL của HĐND và UBND trong hệ thống pháp luật

Khó khăn

Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của của pháp luật nước ta hiện nay luôn là một hạn chế lớn, khó khắc phục. Trong điều kiện HĐND và UBND các cấp đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì việc bảo đảm tính thống nhất của pháp luật lại càng đặc biệt khó, bởi các lý do:

- Số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL, số lượng VBQPPL đều tăng đột biến, bởi có đến 64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, khoảng 600 cấp quận, huyện và hàng vạn cấp xã, phường, thị trấn đều có thẩm quyền ra văn bản; riêng với UBND lại ra hai hình thức văn bản. Số lượng văn bản lớn sẽ rất khó cho công tác quản lý văn bản, nhất là cho việc rà soát, hệ thống hoá văn bản nhằm phát hiện những văn bản sai thẩm quyền, hoặc có sự mâu thuẫn giữa các văn bản.

- Do sự chi phối của tính cục bộ địa phương, tệ “phép vua thua lệ làng” vốn là tàn dư pháp lý phong kiến đang có nguy cơ phát triển dưới tác động của cơ chế thị trường.

Kiến nghị

Một là: Cần quy định thành chế độ rà soát, hệ thống hoá văn bản và đưa quy định này là  một nội dung của quản lý nhà nước;

Hai là: Xác định cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có quyền giám sát, kiểm tra, kịp thời hoàn thiện mô hình mới về vấn đề này sau khi chức năng kiểm soát văn bản của các cơ quan Viện kiểm sát không còn nữa. Trong mô hình đó cần xác định cơ quan có trách nhiệm chính và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan hữu quan; chứ không nên quy định có nhiều chủ thể giám sát, kiểm tra như trong nội dung Điều 9 của Luật.

Cần cá thể hoá trách nhiệm trong soạn thảo, ban hành văn bản, có những biện pháp kiểm điểm, phê bình cụ thể, thậm chí cả chế tài trong trường hợp vi phạm quy trình, thủ tục, văn bản trái pháp luật.

Ba là: Quy định về đảm bảo tính thống nhất của VBQPPL như trong Điều 3, khoản 1 của Luật[1] chỉ có khả năng bảo đảm được tính thống nhất của pháp luật mà không bảo đảm được tính nhất quán, bởi về cùng một vấn đề, lĩnh vực văn bản của tỉnh này có thể khác với văn bản của tỉnh khác; trong một tỉnh thì văn bản của huyện này khác với văn bản của huyện khác, văn bản của xã này khác với văn bản của xã khác. Xét trên bình diện xã hội, điều đó sẽ không đảm bảo được công bằng, tạo ra sơ hở trong quản lý, kể cả sự thiếu nhất quán trong chính sách. Việc khắc phục tình trạng này không đơn giản chỉ bằng các quy tắc pháp lý, mà còn là ý thức tuân thủ pháp luật, ý thức đề cao lợi ích tổng thể, lợi ích quốc gia của tất cả các cán bộ, công chức các cấp chính quyền.

Bốn là: Việc áp dụng VBQPPL của HĐND và UBND theo quy định tại Điều 54 của Luật[2] có nội dung tương tự như Điều 80 của Luật Ban hành VBQPPL. Những quy định đó chỉ đảm bảo cho việc áp dụng thống nhất pháp luật, song không đảm bảo cho pháp luật thống nhất. Vì vậy, cần bổ sung việc xử lý:

- Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân; cần quy định huỷ bỏ quy định trong VBQPPL của UBND cùng cấp;

- Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một Hội đồng nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết được ban hành sau, cần quy định huỷ bỏ quy định trong nghị quyết được ban hành trước;

- Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một ủy ban nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của quyết định, chỉ thị được ban hành sau, cần quy định huỷ bỏ các quy định của các quyết định, chỉ thị được ban hành trước. Mặt khác, cũng cần quy định trách nhiệm của HĐND và UBND khi phát hiện các trường hợp trên cần ra văn bản xử lý, trong đó nêu rõ các quy định bị huỷ bỏ.

Mở rộng phạm vi tuyên truyền, phổ biến Luật

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến Luật đến tất cả các cấp, các ngành, không chỉ ở địa phương, mà ở cả các cấp, các ngành Trung ương; không chỉ đối với đội ngũ cán bộ, công chức mà phải mở rộng đến toàn thể nhân dân. Tuy nhiên, việc tuyên truyền, phổ biến Luật này cần tính đến hai đặc thù sau:

1- Luật giao cho cả ba cấp chính quyền địa phương thẩm quyền ban hành VBQPPL trong khi hiểu biết những vấn đề lý luận về VBQPPL, ý thức về công tác văn bản, kỹ năng quản lý và soạn thảo văn bản của đội ngũ công chức địa phương còn nhiều hạn chế;

2- ở các cấp chính quyền địa phương, nhất là cấp chính quyền cơ sở chưa hình thành đội ngũ công chức biết và thạo nghề văn bản.

Vì hai đặc thù trên, công tác tuyên truyền, phổ biến Luật phải gắn chặt với việc đào tạo những tri thức pháp lý cơ bản, nhất là những kiến thức và kỹ năng soạn thảo văn bản cho đội ngũ công chức có trách nhiệm tham mưu, trực tiếp soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Từ đây, cần khẩn trương soạn thảo chương trình, kế hoạch đào tạo và triển khai nhanh, trong đó chú trọng đối tượng là công chức cơ sở.

Hệ thống pháp luật cần thống nhất

Hiện nay trong hệ thống pháp luật có tình trạng có những loại quan hệ xã hội có tính chất giống nhau nhưng lại có hai luật, thậm chí nhiều luật điều chỉnh. Lĩnh vực đầu tư, doanh nghiệp, về bầu cử, và cả trong việc ban hành VBQPPL thể hiện rõ điều này. Điều đó đã làm cho số lượng văn bản tăng lên, nhiều quy định trùng lặp, tạo ra sự không công bằng, không nhất quán trong áp dụng. Vì lẽ đó, theo chủ trương của Đảng, Quốc hội đã có chương trình soạn thảo Luật Đầu tư trên cơ sở Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước; Luật Doanh nghiệp mới trên cơ sở Luật Doanh nghiệp nhà nước và Luật Doanh nghiệp hiện hành. Thiết nghĩ, về lĩnh vực bầu cử, và cả về ban hành VBQPPL cũng nên theo hướng này. /.

 [1] Điều 3, khoản 1 của Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND quy định: “Văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân và  y ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của y ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp”.

[2] Điều 54 của Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND quy định: “Trong trường hợp văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, y ban nhân dân cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân;  Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một Hội đồng nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết được ban hành sau; Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một y ban nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của quyết định, chỉ thị được ban hành sau”.

(Bài viết đăng trên TCNCLP số 52, tháng 5/2005)

 

 

Lê Văn Hòe
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
IMG_8605.JPG
Đ/c Hoàng Văn Tú chúc mừng Tạp chí ngày 21-6-2013
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân