Khi đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng, pháp luật đi vào cuộc sống còn chậm vì phải chờ văn bản hướng dẫn thực hiện; pháp luật thiếu tính ổn định lâu dài vì chỉ mới ban hành trong một thời gian ngắn, đã phải bổ sung, sửa đổi. Nguyên nhân của tình trạng đó - cũng theo các ý kiến trên - là do đại bộ phận luật, pháp lệnh đều đang có tính chất luật khung. Từ đó, cần khắc phục tình trạng này để các luật được ban hành phải quy định chi tiết, cụ thể, sau khi ban hành, luật có thể được tổ chức thực hiện mà không cần phải chờ văn bản hướng dẫn.

Bên cạnh những ý kiến trên, một số ý kiến khác lại cho rằng, các luật, bộ luật không nên quy định quá chi tiết, bởi vì cuộc sống luôn luôn biến động, khi làm luật, chúng ta không thể dự báo hết tất cả mọi vấn đề, mọi tình huống có thể xảy ra, do đó, các luật chỉ nên quy định những vấn đề có tính luật khung để nếu cần, dễ bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế của đời sống xã hội đang diễn ra.

 “Luật khung” và sự tồn tại khách quan của “luật khung”

Hiện nay, chưa có khái niệm thống nhất về luật khung nhưng qua nghiên cứu thực tiễn, theo chúng tôi, luật khung có thể được hiểu là văn bản luật chứa đựng những quy phạm pháp luật mang tính định hướng làm cơ sở pháp lý cho các quy định cụ thể ở các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn về thứ bậc trong hệ thống pháp luật. Theo đó, luật khung là loại văn bản luật chứa đựng những quy định mang tính nguyên tắc làm cơ sở cho việc đề ra những quy định cụ thể trong quá trình điều chỉnh một hoặc một số quan hệ xã hội cụ thể.

Có thể nói, sự tồn tại một số văn bản luật mang tính “luật khung” trong hệ thống pháp luật ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới là một tất yếu khách quan.

Thực tiễn của quá trình lập pháp ở nước ta vừa qua cho thấy, có những đạo luật được xây dựng dựa trên những quy định mang tính tuyên ngôn chính trị, xác định hệ thống các thiết chế chính trị và vai trò, vị trí của các thiết chế đó trong nền chính trị quốc gia. Ví dụ: Hiến pháp năm 1992 khẳng định: “Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, các hải đảo, vùng biển và vùng trời” (Điều 1) “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” (Điều 52) v.v. Rõ ràng những quy định như vậy mang tính nguyên tắc và nó phải được cụ thể hoá trong các văn bản luật khác mới phát huy hiệu lực điều chỉnh. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, nội dung các quy định trong đạo luật này được xây dựng theo hướng định ra các nguyên tắc là điều tất yếu.

Pháp lệnh là văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn so với Hiến pháp, nhưng có nhiều pháp lệnh đòi hỏi phải có rất nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn mới thi hành được, ví dụ: Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính từ khi được ban hành đến nay, Chính phủ đã ban hành 48 Nghị định quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực và sẽ còn tiếp tục ban hành Nghị định về vấn đề này trong các lĩnh vực mà hiện nay chưa có văn bản quy định.

Tính chất “khung” còn thể hiện ở một số luật, bộ luật khác như Luật Bảo vệ môi trường, Bộ luật Dân sự v.v... Điểm lại hệ thống văn bản pháp luật hiện hành của chúng ta, có nhiều luật, pháp lệnh chỉ dừng lại những quy định có tính chất “khung”. Điều đó cho thấy, các nhà lập pháp luôn cần đến sự tham gia của các nhà quản lý trong việc đưa ra những quy định chi tiết, cụ thể nhằm áp dụng pháp luật vào hoạt động quản lý trong từng lĩnh vực cụ thể.

Trong hệ thống pháp luật ở nhiều nước trên thế giới, việc ban hành các đạo luật mang tính “luật khung” hoàn toàn không phải là hiếm. Luật Chống khủng bố của ấn Độ (ban hành năm 2001), Lụât khung về giáo dục đại học của Cộng hoà liên bang Đức là những ví dụ cụ thể. ở nhiều nước khác như Mỹ, Anh, Nga... nhiều đạo luật cũng được ban hành với tính chất là luật khung. Sắp tới, Trung quốc dự kiến sẽ ban hành Luật chống ly khai, dưới hình thức là một luật khung.

Như vậy, trong hệ thống pháp luật ở nước ta, sự tồn tại những luật, pháp lệnh mang tính  “luật khung” là một tất yếu khách quan. Tuy nhiên, ở đây cần thiết phải nhấn mạnh thêm rằng: chúng ta không thể lạm dụng sự tồn tại của “luật khung”  để rồi né tránh những quy định cụ thể mà lẽ ra thuộc thẩm quyền quy định của cơ quan lập pháp, đây cũng là một trong những định hướng trong thời gian tới của hoạt động lập pháp.

Những yêu cầu đặt ra đối với “luật khung”

Khi khẳng định sự tồn tại tất yếu của “luật khung” trong hệ thống pháp luật, đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu và xác định những vấn đề cụ thể sau đây:

Thứ nhất, cần xác định đúng mức độ “khung”  trong các văn bản luật.

Việc xác định vấn đề này là hết sức cần thiết, bởi nó giúp chúng ta tránh được cả hai khuynh hướng hoặc là thiên về “luật khung”  hoặc thiên về chi tiết hoá các quy định của luật dẫn đến một sự khập khiễng giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một  văn bản luật, bởi vì, không phải bất cứ quy định nào cũng có thể chi tiết hoá được. Và điều đó có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay.

Từ thực tiễn của hoạt động lập pháp trong thời gian qua cho thấy, “luật khung” chỉ nêu giới hạn đối với các quy phạm quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc để làm cơ sở pháp lý cho việc đưa ra những quy định cụ thể trong quá trình áp dụng luật trong từng vấn đề, lĩnh vực cụ thể. Theo đó, những vấn đề liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân; cơ cấu tổ chức và quyền năng pháp lý của một số hệ thống cơ quan bao gồm cả cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng; những vấn đề mang tính định hướng về các chính sách lớn như chính sách tôn giáo, chính sách dân tộc, chính sách  đối ngoại v.v... nên quy định dưới hình thức xác định khung pháp lý, vì đây là những chính sách lớn, ổn định trong một thời gian nhất định nhưng không phải là “bất biến”. Do đó, việc xác định  “khung pháp lý” cho những vấn đề này sẽ tạo thuận lợi cho việc bổ sung, sửa đổi trong quá trình tổ chức thực hiện nhằm đáp ứng với quá trình phát triển của xã hội.

Thứ hai, xác định giới hạn của “khung pháp lý” trong quá trình xây dựng văn bản luật.

Như đã trình bày ở trên, việc quy định “khung pháp lý” trong một số văn bản luật là rất cần thiết. Song vấn đề đặt ra là giới hạn của “khung pháp lý” cần được xác định, vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng. Việc xác định giới hạn của “khung” sẽ góp phần khắc phục được tình trạng luật quy định chung chung và phải có văn bản hướng dẫn - thậm chí nhiều văn bản hướng dẫn - mới thực hiện được. Mặt khác, việc xác định giới hạn đối với “khung” sẽ giúp giải quyết tình trạng quá tải hiện nay đối với Chính phủ trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật. Giới hạn “khung pháp lý” cần được xác định trên cả hai phương diện, đó là giới hạn về loại vấn đề - chiều rộng và mức độ giới hạn của vấn đề - chiều sâu. Có thể nói, quy phạm pháp luật mang tính chất “khung” chỉ phát huy được hiệu lực điều chỉnh khi nó được xác lập dựa trên sự xem xét cân nhắc ở cả hai khía cạnh đó.

Thứ ba, văn bản hướng dẫn phải được chuẩn bị và ban hành đồng thời với văn bản luật.

Sự tồn tại của “luật khung” như đã trình bày ở trên, là một thực tế khách quan trong hệ thống pháp luật. Do đó, việc ban hành văn bản hướng dẫn phải được coi là một bộ phận không tách khỏi và phải được tiến hành đồng bộ với việc ban hành văn bản “luật khung”. Chúng ta biết rằng, các quy định trong “luật khung” thường mang tính định hướng, do đó, phần lớn các quy phạm ở đây thường không trực tiếp điều chỉnh hành vi của các đối tượng tham gia quan hệ pháp luật. Vì vậy, việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật chính là nhằm bảo đảm cho các quy định của “luật khung”  phát huy hiệu lực điều chỉnh.

Thực tế trong nhiều năm qua cho thấy nhiều văn bản luật đã được Quốc hội ban hành song quá trình đưa luật vào cuộc sống lại quá chậm. Nguyên nhân của tình trạng này chính là ở chỗ các quy định của luật mang tính chất “khung” nhưng văn bản hướng dẫn lại không đi kèm đồng bộ, do đó luật đã ban hành nhưng quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của luật vẫn bị bỏ ngỏ trong một thời gian dài.

Sự tồn tại một số văn bản mang tính “luật khung” trong hệ thống pháp luật hiện hành đòi hỏi các nhà làm luật cần cân nhắc để bảo đảm tính cân đối của hệ thống pháp luật, nhằm phát huy cao nhất hiệu lực điều chỉnh của cả hệ thống pháp luật và phục vụ một cách có hiệu quả vào quá trình xây dựng và phát triển của đất nước. /.

 (Bài viết đăng trên TCNCLP số 49 tháng 2/2005)