Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ năm, 24/07/2014, 13:03(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Tiếp theo bài “Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 11/1998 và bài “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số tháng 4/2007, tác giả bàn tiếp về khái niệm này và nhận xét về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) hiện hành của nước ta theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (Luật 1996), sửa đổi bổ sung năm 2002 (Luật 2002) và năm 2004 (Luật 2004).

1. Khái niệm VBQPPL (tiếp theo)

1.1.  Chủ thể ban hành VBQPPL

1.1.1. Chủ thể ban hành VBQPPL không được thể hiện đầy đủ

Định nghĩa tại khoản 1 Điều 1 Luật 1996 chỉ kể đến “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Định nghĩa này đã mâu thuẫn với chính khoản 2 cùng điều, chưa kể đến nhiều chương, điều khác của các Luật 1996 và 2004, vì ngoài Chủ tịch nước và bộ trưởng là các chức danh mà VBQPPL của họ có thể đồng nhất với VBQPPL của các cơ quan được tổ chức theo chế độ thủ trưởng, thì còn nhiều cá nhân /người có thẩm quyền khác như: Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) cũng có quyền ban hành VBQPPL[1]; ngoài ra, tổ chức chính trị - xã hội cũng có quyền tham gia ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết liên tịch.  

Như vậy, có lẽ định nghĩa của Luật 1996 về vấn đề này cũng chịu ảnh hưởng của sự không thống nhất và đa phần trong số đó thể hiện sự không đầy đủ của sách báo pháp lý nước ta về các chủ thể ban hành VBQPPL trong định nghĩa VBQPPL. Cụ Phan Mạnh Hân khi định nghĩa về “văn bản pháp quy” có nói đến tổ chức xã hội (nhưng cụ hiểu văn bản pháp quy là VBQPPL nói chung chứ không như nhiều người khác coi văn bản pháp quy và VBPL là hai phạm trù khác nhau[2] - chúng tôi đồng tình với quan niệm này). Định nghĩa của Phạm Hồng Thái - Đinh Văn Mậu về “quyết định quản lý nhà nước” lưu ý thêm tới chủ thể ban hành là người có chức vụ[3]. Chỉ có một giáo trình trong định nghĩa về “quyết định quản lý nhà nước” có nêu cả ba loại chủ thể trên[4]. Còn giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Trường đại học Luật Hà Nội xuất bản năm 2005 tại trang 160 khi định nghĩa “quyết định hành chính” chỉ nói chung chung là các chủ thể thực hiện quyền hành pháp.

Những chủ thể kể thêm trên đây có thể ai cũng biết, nhưng điều đó không có nghĩa là không cần viết trong luật, vì nguyên tắc của định nghĩa là tính chuẩn xác.

1.1.2. Quyền ban hành VBQPPL của Chủ tịch uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh

Vấn đề này có thể coi là khiếm khuyết hoặc không, tuỳ quan niệm. Theo Luật 2004, Chủ tịch UBND các cấp, dù là cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kể cả Chủ tịch UBND Thủ đô Hà Nội và Chủ tịch UBND thành phố lớn nhất nước là TP. Hồ Chí Minh cũng không có quyền ban hành VBQPPL. Trong khi đó, hội đồng nhân dân (HĐND), UBND cấp huyện và cả HĐND, UBND cấp xã dưới quyền kiểm soát của chủ tịch UBND cấp tỉnh “khá xa” lại được quyền ban hành VBQPPL. Được biết, trong quá trình soạn thảo Luật 2004 cũng có những ý kiến khác nhau về vấn đề này, nhưng cuối cùng “chủ nghĩa tập thể” đã thắng. Quả thật, chúng tôi không thấy chút lô gíc nào của quan niệm này.

1.1.3. Quyền ban hành VBQPPL của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thuộc Chính phủ

Hiến pháp 1992 (được sửa đổi năm 2001) và Luật 2002 đã đặt dấu chấm hết cho quyền ban hành VBQPPL của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thuộc Chính phủ. Đây là một cơ quan hành chính được giao quyền độc lập thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Không được ban hành VBQPPL nghĩa là không có công cụ (loại chủ yếu) để thực hiện chức năng. Trên thực tiễn thì không chỉ các cơ quan trên, mà thậm chí cả tổng cục trưởng, cục trưởng thuộc bộ vẫn ban hành VBQPPL mang tính chất hướng dẫn, nhưng vì không có quyền ban hành VBQPPL nên ẩn dưới hình thức công văn, thông báo - những hình thức của văn bản hành chính thông thường mà nội dung lại mang tính chất của thông tư hướng dẫn - một loại VBQPPL.           

1.2.  Công thức ban hành theo thủ tục, trình tự luật định

đây thừa thuật ngữ “thủ tục” hoặc “trình tự”, nhưng lại thiếu thuật ngữ “hình thức văn bản”. Bởi lẽ:

Một là, trong tiếng Việt, các thuật ngữ "trình tự", "thủ tục" có nội dung giống nhau nhưng phạm vi khác nhau. Theo Đào Duy Anh, tác giả của từ điển Hán - Việt có uy tín thì, “thủ tục” là trình tự và phương pháp làm việc; còn “trình tự” là thứ tự nhất định[5]. Nội dung đồng nhất của các thuật ngữ trên là “trình tự nhất định theo thời gian của các hành động”. Thuật ngữ “thủ tục”, bên cạnh nội dung “trình tự”, còn chỉ cách thức, phương pháp thực hiện các hành động, thực hiện công việc. Vì vậy, nghĩa của thuật ngữ “thủ tục” đã bao hàm “trình tự”.

Trong thực tiễn, chúng ta vẫn nói “thủ tục hành chính” chứ không nói “thủ tục, trình tự hành chính”, “thủ tục tố tụng” hoặc “trình tự tố tụng” chứ không nói “thủ tục, trình tự tố tụng”. Trong các văn bản pháp luật đa phần thường có chương /mục về thủ tục, ví dụ: Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 có chương VI: Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính và thi hành quyết định xử phạt... Đôi khi, trong pháp luật viết là “trình tự” hoặc từ ngữ khác, ví dụ: “quy trình”, và nếu đã dùng thuật ngữ này thì thôi thuật ngữ khác. Nhưng về lý luận, dùng thuật ngữ “thủ tục” đầy đủ, ý nghĩa hơn. Thừa chữ, lặp lại chữ trong luật không khác sai là mấy, mà chuyện này rất hay gặp trong pháp luật nước ta.

Hai là, khái niệm rất quan trọng là “hình thức văn bản” (tên gọi, thể thức) lại không được thể hiện trong định nghĩa. Về điều này, chúng tôi hoàn toàn đồng tình với tác giả Tố Uyên trong bài vừa dẫn, nhưng đáng tiếc, tác giả không nhận thấy sự trùng lặp của hai thuật ngữ "trình tự" và "thủ tục".

đây, ta lại thấy định nghĩa VBQPPL của Luật 1996 có thể cũng phản ánh tình trạng không thống nhất trong sách báo pháp lý Việt Nam, thậm chí trong cùng một cuốn sách. Cụ Phan Mạnh Hân trong định nghĩa đã dẫn, viết: “làm ra theo thủ tục, dưới hình thức quy định”; giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường đại học Luật Hà Nội xuất bản năm 1997 có viết tại trang 81, 348: “ban hành theo trình tự, nguyên tắc do luật định”, “ban hành theo thủ tục, trình tự luật định”; cũng giáo trình này xuất bản năm 1996 lại viết: “ban hành theo một thủ tục và hình thức nhất định” (trang 79, 277); bốn giáo trình khác đều đưa nội dung “theo trình tự và hình thức”[6]. Như vậy, mặc dầu chưa thống nhất, nhưng quan niệm VBPL được ban hành “theo trình tự và hình thức luật định” là đa số.

Luật 2004 có vẻ đã quan tâm hơn đến điều này, nên tại Khoản 1 Điều 1 về định nghĩa VBQPPL của HĐND và UBND viết: “ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục”, còn “hình thức” văn bản thì cho vào Khoản 2 Điều 1. Nhưng Luật 1996 không có cụm từ “ban hành theo thẩm quyền”, điều đó đúng, vì không có cơ quan nào được hoạt động ngoài phạm vi thẩm quyền nên không cần phải viết, vậy mà Luật 2004 lại bổ sung thêm.

1.3.  Cụm từ quy tắc xử sự chung

Cụm từ này không hoàn toàn chính xác và chưa hay, căn cứ vào phân tích về khái niệm QPPL và các dấu hiệu bên ngoài của QPPL /QĐQPPL /VBQPPL trong bài “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”. Quy tắc xử sự do luật định, tức là QPPL, luôn có tính bắt buộc chung. Đặc điểm này vừa là thuộc tính của pháp luật, vừa là của QPPL /QĐQPPL / VBQPPL - tính quy phạm phổ biến, vừa là dấu hiệu bên ngoài của QPPL /QĐQPPL / VBQPPL. Trong lý luận về pháp luật, đặc điểm này thường để phân biệt QPPL với quy phạm xã hội và phân biệt QĐQPPL với quyết định cá biệt. Như vậy, quy tắc xử sự - QPPL nào cũng là “chung”, vì không có quy tắc xử sự riêng, QPPL riêng. Nói “quy tắc xử sự chung” làm cho những người ít am hiểu luật tưởng rằng có “quy tắc xử sự riêng”, ví dụ như các quy định về trách nhiệm kỷ luật. Nhưng trách nhiệm kỷ luật cũng là trách nhiệm pháp lý do nhà nước quy định, chỉ khác với trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính ở chỗ: đây là trách nhiệm trong nội bộ cơ quan nhà nước. Đương nhiên, trong các tổ chức phi nhà nước cũng có trách nhiệm kỷ luật, nhưng nó có bản chất khác với trách nhiệm kỷ luật nhà nước mà do phạm vi bài viết nên chưa bàn tới. Vì vậy, chỉ cần viết “quy tắc xử sự” là đủ và chính xác. Thực ra, nhà làm luật trong công thức “quy tắc xử sự chung” đã thể hiện tính bắt buộc chung, nhưng cách thể hiện lại không thành công.

1.4.  Cụm từ được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Cụm từ này không sai nhưng đưa vào định nghĩa VBQPPL chưa hay. Nó là thuộc tính thứ ba của pháp luật, nên đưa hay không đưa vào định nghĩa cũng không quan trọng. Đã là pháp luật thì phải được nhà nước bảo đảm thực hiện. Theo chúng tôi, những thuộc tính của pháp luật, của QPPL /QĐQPPL /VBQPPL và các dấu hiệu bên ngoài của chúng không cần đưa vào định nghĩa VBQPPL. Vì đã là pháp luật thì nó vốn phải là như vậy với các thuộc tính và dấu hiệu bên ngoài như đã nêu. Về điểm này, chúng tôi không đồng tình với tác giả Tố Uyên khi   đề nghị thể hiện cả “tính bắt buộc chung” và “được áp dụng nhiều lần” vào định nghĩa. Cách này thường thấy trong sách báo pháp lý nước ta. Theo chúng tôi, với lý do đã phân tích ở điểm 2.1 và 2.2 của bài “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, thì không nên. Nếu quan niệm thống nhất với nhau rằng, QPPL/QĐQPPL /VBQPPL có ba thuộc tính và ba dấu hiệu bên ngoài như đã nói, thì không thể đưa một số hoặc cả ba thuộc tính và ba dấu hiệu bên ngoài của QPPL /QĐQPPL /VBQPPL vào định nghĩa được. Thử tưởng tượng rằng, nếu ta thể hiện cả ba thuộc tính và ba dấu hiệu bên ngoài này vào định nghĩa, định nghĩa sẽ rất dài; mà nếu chỉ chọn thể hiện một trong số đó vào định nghĩa thì chọn theo nguyên tắc nào, cái nào đưa vào cái nào không?

Khoản 1 Điều 3 Nghị định 161 tuy không định nghĩa VBQPPL nhưng đã đưa ra thuật ngữ “các yếu tố” của VBQPPL. Thuật ngữ “các yếu tố” bao hàm tổng hợp cả ba thuộc tính, ba dấu hiệu bên ngoài của VBQPPL và các yếu tố khác trong định nghĩa VBQPPL, nhưng theo chúng tôi, cũng không thành công, vì nó ôm đồm. Có thể do sức ép từ thực tiễn, nhưng tính thực tiễn phải đi liền với tính khoa học.  

1.5. Công thức nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN

Công thức này không sai, nhưng quá cứng nhắc. Cả hệ thống pháp luật (HTPL) Việt Nam là mang bản sắc XHCN Việt Nam, nên nói “HTPL Việt Nam định hướng XHCN” là hoàn toàn chính xác. Nhưng nếu nói bất kỳ VBQPPL nào của nước ta trong giai đoạn hiện nay cũng đều theo định hướng XHCN e rằng là không hợp lý và không có lợi. Các VBPL về tổ chức nhà nước nên có định hướng XHCN rõ ràng. Nhưng các VBQPPL về kinh tế, thương mại, dân sự, hoặc hẹp hơn như các VBQPPL về sở hữu trí tuệ, hiến mô người... thì tính định hướng XHCN không thể lúc nào cũng thể hiện rõ, nhất là trong điều kiện hội nhập quốc tế, khi ta là thành viên WTO... 

Điều đáng khích lệ là trong bài viết của mình, tác giả Tố Uyên đã đưa ra định nghĩa VBQPPL: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống”.

Tuy nhiên, định nghĩa trên có câu “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản” cũng cần bàn. Có lẽ, tác giả nhầm VBQPPL với Hiến pháp và luật chăng, vì chỉ Hiến pháp và luật mới có thể nói là “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản” mà thôi.

Trên cơ sở những phân tích trong hai bài đã dẫn và phần một của bài này, chúng tôi đưa ra định nghĩa VBQPPL như sau: “VBQPPL là hình thức thể hiện chủ yếu của QĐQPPL, do các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các QPPL hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước”. đây, các tổ chức xã hội để chỉ mọi tổ chức phi nhà nước. Mặc dầu “đình chỉ” có thể hiểu là một kiểu làm thay đổi phạm vi hiệu lực của VBQPPL về mặt thời gian, nhưng do tính chất quan trọng của nó, vẫn cần nói đến trong định nghĩa. Đây là định nghĩa theo “kiểu kinh viện”, còn trong luật thì cần dễ hiểu hơn, viết gọn hơn vì viết cho đại chúng. Nhưng không thể gọn quá thành văn nôm, như kiểu “ý ngoài lời”.

2. Hệ thống VBQPPL hiện hành ở nước ta theo Luật 1996 và Luật 2002

Điều 1 Luật 2002 quy định:

 “Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:…

2. Văn bản do các cơ quan nhà n­ước có thẩm quyền khác ở trung ư­ơng ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH: a) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nư­ớc;b) Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ t­ướng Chính phủ; d) Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC; quyết định, chỉ thị, thông tư­ của Chánh án TANDTC, Viện tr­ưởng VKSNDTC; đ) Nghị quyết, thông tư­ liên tịch giữa các cơ quan nhà n­ước có thẩm quyền, giữa cơ quan nhà nư­ớc có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội;

3. Văn bản do HĐND, UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do UBND ban hành để thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp: a) Nghị quyết của HĐND;b) Quyết định, chỉ thị của UBND” (các chữ in đậm là chúng tôi  nhấn mạnh - TG).

2.1. Văn bản do các cơ quan nhà n­ước có thẩm quyền khác ở trung ư­ơng ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH

Vấn đề cốt lõi ở đây là ba chữ “để thi hành”. Chúng ta cùng phân tích ba vấn đề:

2.1.1“Lệnh, quyết định của Chủ tịch nư­ớc...” “ban hành để thi hành VBQPPL của UBTVQH”

Quy định này, theo chúng tôi là không đúng, và có thể coi là vi hiến; vì về mặt pháp lý, câu này sai. Văn bản của Chủ tịch nước không phải ban hành để thi hành pháp lệnh. Chủ tịch nước còn có quyền “phủ quyết mềm” đối với pháp lệnh như đã phân tích trong bài “Trở lại khái niệm VBQPPL”. Đây chính là bản chất của tính vi hiến của quy định này. Ngay cả nói lệnh công bố luật là để thi hành luật cũng không hoàn toàn đúng nghĩa, vì giai đoạn thi hành hoàn toàn nằm ngoài thủ tục ban hành văn bản, còn công bố là giai đoạn cuối, giai đoạn bổ sung của thủ tục ban hành luật.

2.1.2 Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Chính phủ

Chính phủ được thành lập ra là để thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành nhà nước - chấp hành luật và điều hành nhà nước trên cơ sở luật, tức là thực hiện hoạt động hành chính nhà nước. Hai mặt chấp hành và điều hành có liên hệ mật thiết với nhau, muốn chấp hành tốt thì phải điều hành, và điều hành là để chấp hành. Nhưng hai mặt này có tính độc lập tương đối. Chấp hành là chấp hành văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Nhưng còn điều hành?

Điều hành có nội hàm phức tạp do bản chất của hoạt động hành chính nhà nước (phong phú, đa dạng, biến động nhanh chóng) quyết định. Nó đặt ra yêu cầu cao về tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ, về vai trò và trách nhiệm chính trị to lớn của Chính phủ. Điều hành không thể chỉ dựa trên các quy định cụ thể trong các luật, pháp lệnh, vì luật, pháp lệnh không thể ban hành kịp thời, cụ thể do tính chất thẩm quyền và tính chất hoạt động của các cơ quan này. Như vậy, hoạt động điều hành của Chính phủ là dựa trên cơ sở các quy định của luật, pháp lệnh về thẩm quyền của Chính phủ, chứ không thể chỉ căn cứ vào các quy định cụ thể của luật, pháp lệnh. Luật không bao giờ và không ở nước nào kịp thời lấp kín mọi lỗ hổng của việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đấy là vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật. Vì vậy mới có khái niệm “áp dụng pháp luật tương tự” mà sách lý luận về pháp luật nào cũng có mục này.

Cũng vì vậy, mới có khái niệm “quy phạm tiên phát” của Chính phủ. Trong lý luận về luật hành chính nước ngoài, người ta đã viết về nó từ lâu, nó có quan hệ mật thiết với và gần như là xuất phát từ lý thuyết về quyền tự phán xét, quyền tự do hành chính của bộ máy hành chính và xác định rõ giới hạn của tự do này[7]. Tự do không phải là vô giới hạn và nằm ngoài mọi sự kiểm soát. nước ta, vấn đề “quy phạm tiên phát” được nêu đầu tiên trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Khoa luật Đại học Tổng hợp Hà Nội[8], sau đó được quy định tại Khoản 2b Điều 56 Luật 1996; trong thực tiễn gọi nôm là “nghị định không đầu”. Thực ra, câu cuối Khoản 2b Điều 56 Luật 1996 chưa thể hiện hoàn toàn đúng bản chất loại “quy phạm tiên phát” của Chính phủ, đó là quy định “Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH”. Nếu vậy, quyền chủ động, sáng tạo, trách nhiệm chính trị của Chính phủ đã chuyển sang cho UBTVQH. Mà UBTVQH trên thực tế không làm được. Vì vậy, quy định này không hợp lý (không khả thi) nên chỉ mang tính hình thức, như tính hình thức tràn lan trong pháp luật nước ta.

Một số tác giả gọi đó là quyền lập quy của Chính phủ, quyền hành chính Nên lưu ý rằng, quyền điều hành của Chính phủ với quyền tự phán xét hay quyền tự do hành chính thể hiện dưới hình thức ban hành các “quy phạm tiên phát”, dù vẫn trên cơ sở luật, nhưng là trên cơ sở quy định về thẩm quyền nói chung của Chính phủ, chứ không phải là chấp hành các quy định điều chỉnh vấn đề tương ứng mà văn bản cấp trên có, vì luật chưa quy định tới do nhiều nguyên nhân.

Tóm lại, gọi khía cạnh này trong thẩm quyền của bộ máy hành chính, trước hết là của Chính phủ, là “để thi hành” luật, pháp lệnh sẽ không nói lên hết bản chất thẩm quyền ban hành VBQPPL; thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm chính trị của Chính phủ.

Nhìn ra nước ngoài ta thấy, ví dụ, Tổng thống Mỹ, dù chỉ là người đứng đầu Chính phủ, nhưng theo cách nói của những nhà nghiên cứu Mỹ, là nhà lập pháp chính trong thời gian hiện nay. Ví dụ, Tổng thống và nhiều cơ quan hành chính khác, được quyền ban hành quyết định đình chỉ hiệu lực của luật hiện hành do những điều kiện được ghi trong luật đã không còn tồn tại. Đây gọi là “quyết định điều kiện”. Quan trọng hơn là loại “quyết định bổ sung”, là những quyết định phát triển, bổ sung, cụ thể hoá, giải thích, áp dụng những quy định của các luật. Hiện nay, tất cả các cơ quan hành chính đều được Quốc hội trao quyền ban hành loại quyết định này. Những quyết định này khác với tất cả các quyết định quy phạm hành chính khác ở chỗ: chúng được ban hành theo sáng kiến của chính cơ quan mà không phải trên cơ sở các quyền hạn đã được chỉ ra trong luật. Ví dụ, các quyết định được ban hành bởi các bộ tài chính bang giải thích những quy định riêng biệt của các luật thuế; hoặc, Uỷ ban tiền tệ và các hoạt động mua bán tiền tệ Liên bang có quyền hạn rộng rãi về việc ban hành những quy định điều chỉnh các hoạt động về mua bán tiền tệ[9].

Cơ chế làm việc kiểu phải được phép, phải xin ý kiến hay phải được sự đồng ý đều là kiểu làm của cơ chế tập trung đã lỗi thời, có vẻ thể hiện uy quyền của cấp trên, ở đây là cơ quan thường trực của cơ quan dân cử, nhưng có khi chỉ là hình thức. Trên thực tế, kiểu quy định này cản trở không ít tính chủ động, sáng tạo của bộ máy hành chính. Trong cơ chế đó, khi “có sự cố” cần xác định xem ai, cơ quan nào là nơi chịu trách nhiệm thì thật khó tìm. Đó chính là ý nghĩa thực tiễn to lớn của khía cạnh điều hành trong bản chất pháp lý của Chính phủ và cả bộ máy hành chính.

2.1.3 VBQPPL của TANDTC

Trong nội dung này, có hai điểm cần bàn:

Một là, về án lệ. Pháp luật nước ta chưa có quy định chính thức cho phép tòa án ra án lệ, nhưng trong Bộ luật Dân sự, theo chúng tôi, thực chất đã cho phép gián tiếp sự tồn tại của án lệ bằng các quy định tại Điều 3, Bộ luật Dân sự năm 2005 về áp dụng tập quán, quy định tương tự của pháp luật: “Trong trường hợp pháp luật không quy định và các bên không có thoả thuận thì có thể áp dụng tập quán; nếu không có tập quán thì áp dụng quy định tương tự của pháp luật. Tập quán và quy định tương tự của pháp luật không được trái với những nguyên tắc quy định trong Bộ luật này”. 

Theo đó, thậm chí mọi chủ thể trong quan hệ dân sự đều có quyền áp dụng tập quán, quy định tương tự của pháp luật. Nói riêng về quyền của tòa án trong vấn đề này, giả thiết TANDTC giải quyết vụ án nào đó theo Điều 3 nói trên, khi toà án cấp dưới gặp vụ tương tự thì thông thường và đương nhiên sẽ căn cứ vào bản án của TANDTC để giải quyết; khi đó, bản án của TANDTC sẽ trở thành án lệ. Như vậy, các tòa án trong trường hợp này không hoàn toàn là “thi hành luật” theo nghĩa cứng nhắc của từ. Đây là thông lệ các nước ngoài hệ thống XHCN. Vấn đề này đã được chúng tôi đề cập từ mười năm nay[10].

Hai là, điểm đặc thù của pháp luật nước ta, do chỗ không chính thức cho phép tòa ra án lệ và Hiến pháp chỉ trao quyền giải thích luật cho UBTVQH nhưng UTVQH không làm, nên tồn tại phổ biến thực tiễn TANDTC giải thích luật có ý nghĩa và giá trị như luật. Đây như là mặt trái của việc không chính thức thừa nhận án lệ và là thực tiễn vi hiến cần khắc phục, nhưng là thực tiễn vi hiến cần thiết để lấp lỗ hổng của pháp luật. Với kiểu giải thích luật này, thì tòa án ban hành VBQPPL không phải là để thi hành luật, mà là đặt ra luật mới với hình thức ban hành thường là nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC, không loại trừ có cả công văn của Chánh án - như Công văn số 39/KHXX năm 1996 hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, trong đó đặt ra nhiều quy định mới.

2.2. VBQPPL liên tịch

Điểm đ Khoản 2, Điều 1 Luật 1996 (Điều 1, Luật 2002) quy định về: “Nghị quyết, thông tư­ liên tịch giữa các cơ quan nhà n­ước có thẩm quyền, giữa cơ quan nhà nư­ớc có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội”.

Đây là một loại VBQPPL đặc biệt, không có ở các nước ngoài khối XHCN cũ. Trong khối XHCN cũ thường theo hình mẫu của Liên Xô cũ. Điểm đặc biệt và mang tính nguyên tắc ở Liên Xô là luôn bảo đảm nguyên tắc ngang cấp khi ban hành văn bản liên tịch: giữa cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Hội đồng Bộ trưởng - Chính phủ) với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Đoàn Chủ tịch Xô viết tối cao - như Hội đồng Nhà nước của Việt Nam theo Hiến pháp 1980) và với TANDTC, VKSNDTC. Khá phổ biến là nghị quyết liên tịch giữa các cơ quan nhà nước cao nhất với Ban chấp hành Trung ương Đảng hoặc Ban Bí thư; với Ban chấp hành Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội như Tổng Công đoàn và Đoàn Thanh niên Cộng sản. Loại nghị quyết liên tịch sau trong hệ thống chính trị (HTCT) XHCN rất phổ biến (trừ một vài nước, trong đó có Việt Nam) vì có tính thực tiễn cao: thay vào chỗ mỗi tổ chức trong HTCT phải ban hành văn bản của riêng mình khi giải quyết cùng một vấn đề thì chỉ cần ban hành chung một nghị quyết liên tịch - vừa mang tính chính trị, vừa mang tính pháp lý và tính đại chúng, do đó có hiệu lực thực tế rất cao. Tồn tại cả các văn bản liên tịch của các cơ quan, tổ chức ở các cấp tương ứng ở địa phương. Như vậy, Liên Xô cũ tuy không phải là nhà nước pháp quyền nhưng đã đề cao vị trí cơ quan tư pháp và các tổ chức chính trị - xã hội, tôn trọng nguyên tắc tổ chức của HTCT XHCN.

Khoa học pháp lý XHCN đưa ra loại văn bản liên tịch do tính đồng nhất của HTCT XHCN. Tuy nhiên, cũng cần tránh xu hướng tập thể hoá trách nhiệm, tránh lạm dụng nó để đề phòng xu hướng hoặc cơ quan đảng bao biện công việc của nhà nước, hoặc nhà nước bao biện công việc của tổ chức chính trị - xã hội, xu hướng nhà nước hoá cơ quan đảng và tổ chức chính trị - xã hội.

Còn ở nước ta thì sao?

Trước đây, vấn đề này đã được quy định trong Thông tư số 33/BT-CNVPCP ngày 10/12/1992 hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng chỉ sơ khai dưới dạng: Thông tư (chỉ dùng cho bộ, liên bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, hoặc giữa cơ quan thuộc Chính phủ với cơ quan trung ương của đoàn thể nhân dân). Lệ này cũng vẫn không thay đổi khi Luật 1996 ra đời. Luật 2004 lại không quy định về văn bản liên tịch ở cấp địa phương như các nước XHCN trước đây.  

Về thông tư­ liên tịch giữa các cơ quan nhà n­ước có thẩm quyền, trên thực tế chỉ thấy thông tư­ liên bộ: giữa các bộ, cơ quan ngang bộ và trước đây với cả cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 71 Luật 1996). Loại này thì Việt Nam cũng giống Liên Xô cũ và không phạm vào nguyên tắc ngang cấp.

Nhưng điều đáng quan tâm là quy định ở Điều 72, Luật 1996 (được sửa đổi bởi Luật 2002) mà trên thực tiễn thường gọi là thông tư liên ngành - văn bản liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ với TANDTC, VKSNDTC, nghĩa là cơ quan cao nhất của quyền tư pháp chỉ liên tịch với cấp bộ và đã vi phạm nguyên tắc ngang cấp, coi cơ quan cao nhất của quyền tư pháp chỉ ngang cấp bộ.

Về nghị quyết liên tịch giữa cơ quan nhà nư­ớc có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội: tuy Luật 1996 (Điều 73) không quy định rõ nhưng trên thực tiễn chỉ có văn bản liên tịch giữa cấp bộ với Ban chấp hành trung ương Tổng liên đoàn lao động Việt Nam hoặc với Ban chấp hành trung ương Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh. Hiện nay, hầu như không thấy loại này nữa, tuy nhiều vấn đề các cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội cũng có quyền tham gia ý kiến bắt buộc. Như vậy, ban chấp hành trung ương các tổ chức chính trị - xã hội lớn chỉ được coi như một bộ, nghĩa là không theo nguyên tắc ngang cấp.

Có lẽ, trong lịch sử nước ta chưa hề thấy văn bản liên tịch giữa cơ quan Đảng với các cơ quan nhà nước và với cơ quan của các tổ chức chính trị - xã hội, cũng không hề thấy văn bản liên tịch giữa các cơ quan cao nhất của các bộ phận của HTCT với nhau hoặc giữa các cơ quan cao nhất của các nhánh quyền lực nhà nước với nhau như Liên Xô trước đây. Luật 1996 cũng không quy định vấn đề này.

Luật 1996 thực sự có tiến bộ là đã quy định cụ thể, chi tiết nội dung và trình tự ban hành một số loại văn bản liên tịch của các cơ quan, tổ chức ở trung ương. Nhưng đáng tiếc rằng, các quy định của Luật 1996 về vấn đề này còn thể hiện quan niệm không bình đẳng của các cơ quan, tổ chức trong thang bậc quyền lực nhà nước và trong cả HTCT.

Như vậy, văn bản liên tịch là chúng ta tiếp nhận từ hệ thống XHCN và áp dụng vào nước ta. Nhưng chúng ta áp dụng sáng tạo hay vận dụng sai nguyên tắc? Điều này có đúng với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và HTCT XHCN hay không? Quan hệ văn bản pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức chính là tấm gương phản ánh vị trí, vai trò cơ quan, tổ chức trong thang bậc của bộ máy nhà nước và HTCT. Đó có thể là một trong các vấn đề còn tồn tại trong HTCT của chúng ta. Nguyên tắc dân chủ, bình đẳng trong công việc quan trọng nhất của nhà nước - soạn thảo, ban hành VBQPPL, chỉ nhìn từ khía cạnh này, đã chưa được thể hiện.

Những cái chưa được nói trên thể hiện tập trung nhất ở Điều 18. Thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch của Luật 1996 (được sửa đổi bởi Luật 2002): “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các cơ quan, tổ chức sau đây có thể phối hợp ban hành VBQPPL liên tịch để hướng dẫn thi hành VBQPPL có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình:

1- Các bộ, cơ quan ngang bộ;

2- Bộ, cơ quan ngang bộ với TANDTC, VKSNDTC;

3- TANDTC, VKSNDTC;

4- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội trong trường hợp pháp luật có quy định việc tổ chức chính trị - xã hội tham gia quản lý nhà nước”.

Như vậy, tất cả các cơ quan, tổ chức nói trên ban hành văn bản liên tịch không phải chỉ để hướng dẫn thi hành nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ (hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật thì đương nhiên), mà cả để hướng dẫn thi hành quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Rõ ràng, trong quan niệm của chúng ta, tất cả các cơ quan, tổ chức nêu tại các khoản 2, 3, 4 Điều 18 đúng là chỉ “ngang bộ”. Thậm chí còn là “bộ nhỏ” nếu xem xét từ cơ cấu Ban chấp hành Trung ương Đảng và Bộ Chính trị xưa nay. Có thời gian dài, người đứng đầu ngành tòa án còn không là y viên trung ương Đảng.  

Xây dựng nhà nước pháp quyền đừng bằng những lời lẽ chung chung cao sang, mà nói riêng về xây dựng pháp luật, hãy từ những vấn đề nhỏ như vậy.

---------------

*PGS, TS Luật học, Trường ĐH Luật TP Hå ChÝ Minh.

 

 

[1] Chưa kể tới loại chủ thể là thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền nội bộ, như thủ trưởng các cơ quan, đơn vi sự nghiệp của nhà nước ban hành VBQPPL nội bộ (xem thêm điểm 9 mục 2.4 trong bài “Trở lại khái niệm VBQPPL”). Vấn đề định nghĩa VBQPPL trong Luật 1996 thiếu “cá nhân có thẩm quyền” đã được tác giả Tố Uyên nêu trong bài viết khá hiếm hoi trong nhiều năm qua về khái niệm VBQPPL (Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Luật học, số 2-2004). Nhưng cần lưu ý rằng, nhận xét này chỉ đúng khi viện dẫn VBQPPL của Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, vì chỉ các chủ thể này mới không thể đồng nhất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Và tác giả Tố Uyên lại quên tổ chức chính trị - xã hội cũng là chủ thể ban hành VBQPPL, tuy chỉ là “tham gia ban hành” cùng với cơ quan nhà nước.

[2] Xem: Phan Mạnh Hân, Kỹ thuật lập pháp, Nxb. Pháp lý, Hà Nội, 1985, tr. 31: “Quy” là “quy tắc”, “quy phạm”, nên “văn bản pháp quy” là VBQPPL. Do đó, quan niệm “văn bản pháp quy” khác với “văn bản pháp luật”, “quyền lập quy” là quyền của bộ máy hành pháp ban hành “văn bản pháp quy”, bên cạnh “quyền lập pháp” của Quốc hội ban hành luật là không chính xác. Luật cũng là VBQPPL chứ có gì khác? Điều khác nhau chỉ là thẩm quyền về hình thức (tên gọi văn bản) và về nội dung các vấn đề được giải quyết trong các văn bản đó. Theo chúng tôi, dùng từ ngữ như vậy không ổn  (Ví dụ xem: Viện Nghiên cứu Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Một số vấn đề về lập pháp, lập quy, Thông tin Khoa học pháp lý, 1995, tr. 1-7). Thuật ngữ văn bản pháp quy vẫn gặp trong Thông tư số 33-BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ  hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng nội dung không rõ ràng, ví dụ, chỉ thị để để đôn đốc thực hiện nhiệm vụ quy định trong các VBQPPL khác cũng gọi là văn bản pháp quy, mặc dù về tính chất là văn bản cá biệt.     

[3] Phạm Hồng Thái - Đinh Văn Mậu, Giải đáp pháp luật: Luật hành chính Việt Nam, Nxb. TP Hồ Chí Minh, 1996, tr. 286.

[4] Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, 1992, tr. 243; Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Khoa luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005, tr. 395.

[5] Xem: Đào Duy Anh, Hán - Việt Từ điển, Quyển thượng, Nxb. Minh Tân, Paris, 1951, tr. 302, 441, 496.

[6] Giáo trình Luật hành chính Việt Nam - Trường Đại học luật Hà Nội, sđd, năm 2005, tr. 160; Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2000, tr. 232, 321; Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn, sđd, 1992, tr. 243; Nguyễn Cửu Việt, sđd, 2005, tr. 395; Phạm Hồng Thái - Đinh Văn Mậu, sđd, tr. 286. 

[7] Ví dụ xem: Luật hành chính nước ngoài, Trường Đại học Quan hệ quốc tế Bộ Nội vụ CHLB Nga, Nxb.“XPART”, Mát -xcơ-va, 1996, tr. 175-184 (tiếng Nga).

[8] Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn, sđd, ví dụ, năm 1992 tr. 251-252; năm 1994, tr. 265-266.

[9] Luật hành chính các nước ngoài và một số tham chiếu với luật hành chính Việt Nam, Đề tài NCKH cơ bản cấp Đại học Quốc gia Hà Nội, Chủ trì : PGS.TS luật học Nguyễn Cửu Việt, nghiệm thu 12/ 2005, tr. 20.

[10] Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn, sđd, 1996, tr. 240; Nguyễn Cửu Việt, sđd, 2005, tr. 53.

(Bài viết đăng trên TCNCLP số 97, tháng 5/2007)

TS. Nguyễn Cửu Việt
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế (21/05/2010)
Đôi điều về giải thích pháp luật theo nghĩa rộng (06/01/2010)
Vai trò giải thích pháp luật của tòa án hiến pháp (04/01/2010)
Các tiêu chuẩn đánh giá mức độ đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay (tiếp theo kỳ trước) (14/12/2009)
Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật (10/12/2009)
Dân chủ hóa, phân quyền hóa cơ cấu hệ thống quyền lực nhà nước theo tư duy pháp quyền biện chứng (07/12/2009)
Các tiêu chuẩn đánh giá mức độ đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay (07/12/2009)
Dân chủ hóa, phân quyền hóa cơ cấu hệ thống quyền lực nhà nước theo tư duy pháp quyền biện chứng (07/12/2009)
Số 01 ((162) tháng 1/2010) 10/01/2010
Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân