Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Chủ nhật, 21/10/2018, 04:15(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới

                                                                                                                           

1. Hoạt động tư pháp và cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp ở Việt Nam

Cho đến nay ở nước ta, khái niệm hoạt động tư pháp (HĐTP) và cơ quan tư pháp (CQTP) chưa được ghi nhận và xác định ở cấp độ Hiến pháp (cũng giống như lập pháp, hành pháp). Sách báo khoa học thì đưa ra nhiều quan niệm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, khái niệm tư pháp và CQTP chỉ nên hiểu theo nghĩa hẹp là việc xét xử (tài phán) và do hệ thống toà án thực hiện. Quan điểm khác tiếp cận khái niệm tư pháp và CQTP theo nghĩa rộng: tư pháp không chỉ là việc xét xử và CQTP không chỉ là cơ quan xét xử mà còn bao hàm một số cơ quan khác có liên quan chặt chẽ đến hoạt động xét xử. Theo tinh thần của Điều 292 Bộ luật Hình sự năm 1999 (đưa ra khái niệm về tội xâm phạm HĐTP là những tội xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án), hay theo các văn bản ban hành gần đây, như Nghị quyết số 49 của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp (đề cập đến cả các cơ quan gọi là bổ trợ tư pháp như công chứng, giám định) thì khái niệm HĐTP hiểu theo nghĩa rộng bao gồm hoạt động của Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND), Toà án nhân dân (TAND), Cơ quan thi hành án và bổ trợ tư pháp.

Sự khác biệt lớn nhất của mô hình tư pháp trong các chính thể hiện đại của các nước và ở nước ta thể hiện ở chỗ: Quyền tư pháp trong các nhà nước tư sản được phân định là quyền xét xử và được tổ chức độc lập, ngang bằng với các nhánh quyền lực khác nhằm mục đích kìm chế và đối trọng lẫn nhau. Ở nước ta, quyền tư pháp là nhánh quyền lực phái sinh từ cơ quan quyền lực nhà nước (QLNN) cao nhất (Quốc hội), không có vị trí độc lập, ngang bằng và càng không đối trọng với quyền lập pháp, hành pháp. Khác biệt tiếp theo là quyền tư pháp với các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án được phân giao cho nhiều cơ quan thực hiện, trong đó có cơ quan đúng nghĩa là CQTP như TAND các cấp (thực hiện quyền xét xử), nhưng cũng có cơ quan không phải là CQTP mà là cơ quan kiểm sát (giao thực hành quyền công tố) và thậm chí là cơ quan hành chính (giao thực hành quyền điều tra và thi hành án). Như vậy, trong số các cơ quan thực hành quyền tư pháp (Cơ quan điều tra, VKSND, Toà án và Cơ quan thi hành án) không phải tất cả hoạt động của chúng đều thuộc đối tượng giám sát tư pháp (GSTP) mà chỉ một mặt hoạt động có tính tư pháp trong số đó. Và cũng có những cơ quan vừa chịu sự giám sát của các chủ thể GSTP lại đồng thời được thực thi quyền GSTP (như VKSND). Chính các yếu tố này quyết định đặc thù của cơ chế GSTP hiện hành của nước ta.

Do vậy, ở nước ta, khi nói kiểm soát HĐTP thì cũng giống như kiểm soát quyền lực nội tại trong nhà nước, tức nói tới một cơ chế kiểm soát từ cao xuống thấp các thiết chế nhà nước, mỗi thiết chế được phân công phân nhiệm thực hiện những quyền giám sát nhất định, trong đó Quốc hội đóng vai trò cao nhất xuất phát từ vị trí "cơ quan QLNN cao nhất", "thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước", "thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội" (các Điều 83, 84 Hiến pháp). Các cơ quan QLNN tự mình và thông qua các cơ quan khác để giám sát và các cơ quan được thông qua đó được coi là những hình thức giám sát của cơ quan QLNN.

Hiện tại, cơ chế kiểm soát HĐTP nước ta bao gồm: sự giám sát của Quốc hội (tự mình và thông qua các cơ cấu của Quốc hội và đại biểu Quốc hội), của Chủ tịch nước, của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp, của VKSND các cấp1. Trong đó, Quốc hội, Chủ tịch nước thực hiện giám sát đối với hoạt động xét xử của TAND tối cao và hoạt động truy tố, buộc tội của VKSND tối cao; HĐND địa phương (cấp tỉnh, huyện) giám sát HĐTP của TAND và VKSND địa phương; VKSND thực hiện giám sát (gọi là kiểm sát) đối với hoạt động điều tra (của cơ quan điều tra thuộc Bộ Công an), xét xử (của TAND, Toà án quân sự), thi hành án (thuộc Bộ Công an và Bộ Tư pháp).

2. Những bất cập của cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp hiện hành

 2.1. Về giám sát của các cơ quan QLNN (Quốc hội, Chủ tịch nước2, HĐND) đối với HĐTP

Giám sát của Quốc hội, Chủ tịch nước và HĐND các cấp đối với HĐTP là một mảng giám sát nằm trong quyền giám sát chung của các cơ quan QLNN đối với các cơ quan nhà nước (CQNN) khác do các cơ quan QLNN lập ra và phải chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực. Quyền giám sát này được xác lập từ Hiến pháp năm 1959 cho đến nay. GSTP trong bối cảnh này được hiểu là Quốc hội (các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội), Chủ tịch nước, HĐND theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các Cơ quan điều tra, VKSND, TAND, Cơ quan thi hành án hình sự, dân sự, hành chính và cơ quan bổ trợ tư pháp trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết và các văn bản pháp luật về lĩnh vực tư pháp. Hoạt động giám sát của các cơ quan QLNN đối với HĐTP là để đánh giá sự vận hành của hệ thống tư pháp, phát hiện những sai sót bất cập, hạn chế để có biện pháp khắc phục, chấn chỉnh về mặt tổ chức, hoạt động của các CQTP, góp phần xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, làm cho việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự an toàn xã hội được tốt hơn. Cũng thông qua việc giám sát để có căn cứ đánh giá tính hiệu quả của pháp luật, nhằm điều chỉnh các chính sách, sửa đổi pháp luật và quyết định những vấn đề quan trọng về lĩnh vực tư pháp.

Nội dung giám sát của các cơ quan QLNN đối với các CQTP tựu trung vào giám sát việc thực hiện pháp luật: (i) trong việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, kinh tế, lao động, hành chính; (ii) về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các CQTP; (iii) về giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của các CQTP; (iv) về nhiệm vụ của những người chịu trách nhiệm cao nhất trước Quốc hội về HĐTP; (v) về bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp bị oan sai do người có thẩm quyền của các CQTP gây ra; (vi) về quản lý tổ chức các CQTP; (vii) về sử dụng ngân sách nhà nước cấp cho các CQTP; (viii) về các vấn đề quan trọng khác khi xét thấy cần thiết (như vấn đề thực hiện pháp luật về giải quyết các vụ phá sản doanh nghiệp, đình công, thực hiện pháp luật về công nhận và thi hành tại Việt Nam bản án quyết định dân sự của Toà án nước ngoài, việc thực hiện pháp luật về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của TAND tối cao, VKSND tối cao v.v...).

Thời gian qua, Quốc hội (các cơ quan của Quốc hội), Chủ tịch nước đã tiến hành giám sát hoạt động của các CQTP như thẩm tra, xem xét các báo cáo công tác của Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao, các báo cáo của Chính phủ về tình hình tội phạm, vi phạm pháp luật và công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật, về công tác thi hành án, công tác phòng, chống tham nhũng; chất vấn những người đứng đầu các CQTP; giám sát việc giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân trong lĩnh vực tư pháp; thành lập đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), của Ủy ban Tư pháp, của Đoàn đại biểu Quốc hội để giám sát hoạt động của các CQTP tại các địa phương trong cả nước;

Ở địa phương, việc giám sát của HĐND dân đối với TAND và VKSND địa phương cũng diễn ra tương tự.

Có thể thấy, loại hình giám sát này có hạn chế là mới chủ yếu thông qua các hình thức nghe các báo cáo công tác của những người đứng đầu các cơ quan, xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn đối với những chức danh do Quốc hội bầu tại kỳ họp của Quốc hội hoặc tại phiên họp của UBTVQH; chưa chủ động tìm kiếm, khai thác trên nhiều kênh thông tin mà vẫn chủ yếu dựa vào thông tin do chính các cơ quan chịu sự giám sát cung cấp. Việc tổ chức đoàn giám sát của UBTVQH về tình hình thi hành pháp luật ở các địa phương cũng chưa được tiến hành thường xuyên; giám sát việc ban hành VBQPPL của các CQTP còn hạn chế. Tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm vẫn còn là trở ngại lớn trong việc nâng cao hiệu quả giám sát. Hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn được nghiên cứu cải tiến đã có sự tiến bộ nhất định từ cả hai phía chất vấn và trả lời chất vấn nhưng chưa phát huy nhiều tính đối thoại, tranh luận trực tiếp vào vấn đề cần chất vấn. Các cơ quan chịu sự giám sát chưa thực hiện kịp thời, nghiêm túc các kiến nghị của chủ thể giám sát. Bên cạnh đó, các cơ quan giám sát cũng chưa tích cực theo dõi, đôn đốc đến cùng việc giải quyết các kiến nghị một cách triệt để. Công cụ, phương tiện giám sát và công tác tổ chức phục vụ hoạt động giám sát vẫn còn gặp khó khăn, đặc biệt là đội ngũ cán bộ, chuyên viên giúp việc.

Bên cạnh đó, bất cập rõ rệt hơn cả là gần đây trong hoạt động giám sát này đưa vào chương trình giám sát cả việc giải quyết các vụ việc cụ thể. Điển hình là Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đã tổ chức giám sát việc giải quyết một số vụ án cụ thể thuộc các lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, hành chính, lao động, qua đó phát hiện những vi phạm pháp luật của các cơ quan tiến hành tố tụng, yêu cầu các cơ quan này làm rõ, sửa chữa sai lầm, thiếu sót, kịp thời khắc phục hậu quả nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Về mặt lý luận, khi đã xác định TAND là cơ quan xét xử duy nhất (được hiểu là cơ quan duy nhất có quyền phán xử về vi phạm pháp luật hình sự, về các tranh chấp dân sự, kinh tế, hành chính); nếu các phán quyết này chưa phù hợp đã có sự kháng cáo, kháng nghị để xét xử lại qua nhiều cấp (sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm) với các chủ thể đã được xác định trong luật tố tụng thì sự tham gia của các cơ quan quyền lực vào đây có lẽ là không cần thiết và không khéo lại tạo ra sự phức tạp mới là người dân sẽ không tin tưởng vào các phán quyết của Toà án mà chú tâm vào việc khiếu kiện lên trên cho đến Quốc hội. Về mặt thực tiễn, bản thân các chuyên viên tham mưu trong các cơ quan của Quốc hội, HĐND không phải là thẩm phán nên chưa chắc đã bảo đảm tính chuyên môn. Thực tế đã có trường hợp chưa xác định đúng đối tượng giám sát nên đã trực tiếp giải quyết các vụ việc cụ thể không đúng chức năng, nhiệm vụ của mình.

2.2. Về giám sát (kiểm sát) của VKSND

Vị trí của VKSND trong BMNN từ khi thành lập theo Hiến pháp năm 1959 đến nay, về bản chất là theo mô hình cơ quan kiểm sát xã hội chủ nghĩa (XHCN). Mô hình đó, tuy ở từng nước có một số điểm riêng đặc thù, nhưng về cơ bản là theo mô hình Xô viết tồn tại ở Liên Xô.  

 Sự ra đời của Viện kiểm sát kiểu này bắt đầu từ năm 1922, khi tại kỳ họp thứ 3 Uỷ ban chấp hành trung ương toàn Nga (tương tự như UBTVQH của ta) khóa 10 ngày 28/5/1922 thông qua Quy chế về kiểm sát quy định thành lập hệ thống cơ quan kiểm sát và chế định kiểm sát viên với tư cách là người đại diện QLNN có nhiệm vụ “giám sát hoạt động của bộ máy quyền lực”, “giám sát việc tuân thủ pháp chế trong hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương” nhằm “bảo đảm việc bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân lao động”2. Ý nghĩa của mô hình Viện kiểm sát kiểu XHCN không phải ở việc làm chức năng buộc tội nhà nước (công tố) như bây giờ thường hay nói, mà trước hết là ở chức năng giám sát việc tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật, tức thực hiện sự kiểm soát (hay giám sát) nhà nước đối với bộ máy QLNN và sau đó là mở rộng ra giám sát đối với xã hội (tổ chức và công dân). Hoạt động công tố (thẩm cứu, truy tố và buộc tội trước tòa) không phải là chức năng độc lập của Viện kiểm sát mà chỉ được coi là một công việc phái sinh trong hoạt động giám sát đó (trong lĩnh vực GSTP)3.

Việc tổ chức và hoạt động của VKSND nước ta thời gian qua cũng cơ bản giống như ở các XHCN khác. Hệ thống VKSND đứng đầu là VKSND tối cao là hệ thống cơ quan được Quốc hội lập ra để phân giao thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. VKSND ra đời và tồn tại trước hết như là một hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao đó, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Và điều này bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959, giữ liên tục qua các Hiến pháp sau này. Hiến pháp năm 1992 hiện hành thể hiện tinh thần đổi mới quy định lại theo hướng đề cao vai trò của VKSND trong việc “thực hành quyền công tố và kiểm sát các HĐTP” (Điều 137 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung) nhưng về tính chất là cơ quan thực hiện quyền giám sát của Quốc hội về cơ bản vẫn không (hay chưa) thay đổi.

VKSND kiểm soát HĐTP bằng những công tác sau:

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự của các cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử các vụ án hình sự;

- Kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật;

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của TAND;

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù, bảo đảm cho việc giam, giữ và cải tạo được tiến hành theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm chế độ giam, giữ và cải tạo được chấp hành nghiêm chỉnh, tính mạng, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người bị giam, giữ và cải tạo và các quyền khác của họ không bị pháp luật tước bỏ được tôn trọng.

Hạn chế của loại hình giám sát này là ở chỗ: VKSND về bản chất là cơ quan giám sát được giao thực hiện những hoạt động kiểm sát nêu trên là thuộc nội dung kiểm sát việc tuân theo pháp luật, theo sự phân giao của Quốc hội và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nhưng đồng thời VKSND lại được phân giao thực hiện những HĐTP “theo truyền thống” của cơ quan công tố là thực hành quyền công tố và điều tra đối với một số loại tội phạm. VKSND thể hiện mình như một cơ quan GSTP đồng thời lại là CQTP.

3. Phương hướng, giải pháp đổi mới cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp

3.1. Cần nhận thức lại về HĐTP để từ đó tổ chức các cơ quan thực hành quyền tư pháp- tiền đề cơ bản để điều chỉnh lại cơ chế GSTP. Đặt Tòa án là trung tâm, độc lập, tự kiểm soát bằng pháp luật và cơ chế tranh tụng, nhiều cấp xét xử, công khai, công lý

Cách hiểu phổ quát đang được thể hiện trong tổ chức bộ máy nhà nước (BMNN) như đã nêu là cách hiểu quyền tư pháp theo nghĩa rộng, coi quyền tư pháp là quyền tài phán của Tòa án và quyền bảo vệ pháp luật của các cơ quan khác và CQTP.

Cách hiểu phù hợp, theo chúng tôi, là cách hiểu theo nghĩa hẹp: Quyền tư pháp là một nhánh quyền lực được tổ chức ra để bảo đảm sự tuân thủ pháp chế thông qua việc phán xử và áp đặt chế tài do hệ thống Tòa án thực hiện để tác động đến hành vi của con người, đến các quá trình xã hội. Hoạt động xét xử là nội dung trọng yếu của quyền tư pháp. Đây cũng là cách hiểu được thừa nhận rộng rãi ở các nước trên thế giới.

Đặc trưng cơ bản của quyền tư pháp và HĐTP là: hoạt động nhân danh QLNN và nhân danh công lý để phán quyết về các vi phạm và tranh chấp trong xã hội; hoạt động theo một trình tự tố tụng chặt chẽ, công khai, dân chủ và minh bạch; có trọng tâm là hoạt động xét xử; hoạt động phát sinh trên cơ sở của sự tranh tụng giữa các bên có lợi ích khác nhau; hoạt động bảo vệ pháp luật; hoạt động giải thích luật được hiểu là sự vận dụng pháp luật vào từng trường hợp cụ thể.

Theo tinh thần này, hoạt động điều tra, quyền công tố (truy tố, buộc tội) cũng như thi hành án, bổ trợ tư pháp không phải là phạm vi của quyền tư pháp.

Nhận thức này sẽ là cơ sở để phân công, phân nhiệm lại chức năng, nhiệm vụ giữa các CQNN: Quốc hội - thực hiện quyền lập pháp và giám sát chính trị đối với các CQNN khác trong đó có cơ quan thực thi quyền tư pháp; Chính phủ - thực hiện quyền hành pháp; Tòa án - thực hiện quyền tư pháp (với nghĩa xét xử); Viện kiểm sát - không còn là cơ quan giám sát thay mặt Quốc hội mà chuyển thành Viện công tố thực hiện chức năng điều tra và buộc tội, không phải là CQTP và GSTP mà ngược lại, phải chịu sự chỉ đạo và kiểm soát của CQTP; HĐND địa phương được tổ chức lại theo hướng không còn là cơ quan QLNN ở địa phương (một số nơi còn không tổ chức) nên không còn thực hiện chức năng giám sát chính trị đối với tư pháp nữa.

3.2. Điều chỉnh lại cơ chế kiểm soát đối với HĐTP trên cơ sở nhận thức lại quyền tư pháp và theo những định hướng mới về tổ chức QLNN theo nguyên tắc “thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các CQNN” và cải cách tư pháp

Như là một yếu tố của Nhà nước pháp quyền và theo tinh thần cải cách BMNN theo nguyên tắc “phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các CQNN” đã được Đảng đề ra, TAND cần phải trở thành một thiết chế độc lập thật sự, vô tư và nhân danh công lý trong việc bảo vệ quyền lợi của các bên. Tòa án phải đảm nhận toàn bộ phần việc mang tính tư pháp hiện vẫn đang phân giao theo lối kinh nghiệm chủ nghĩa cho các thiết chế khác thực hiện (như việc xử phạt và xử lý hành chính đang do bộ máy hành chính làm; việc giải thích pháp luật cũng như xét xử văn bản chưa được giao cho Toà án), mở rộng lĩnh vực phán xử. Tòa án phải trở thành một thiết chế kiểm soát và giới hạn được các quyền lập pháp và hành pháp trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Lúc này, việc giám sát đối với HĐTP và CQTP không còn là sự kiểm soát một chiều xuất phát từ cơ quan QLNN như hiện nay, mà phải chuyển sang cơ chế “kiểm soát lẫn nhau” và kiểm soát bằng pháp luật thông qua tranh tụng, công khai và công lý.

Với tinh thần đó, cơ chế kiểm soát đổi mới đối với HĐTP cần được tổ chức lại với các loại hình kiểm soát như sau:

-  Sự kiểm soát của các thiết chế nhà nước khác như Quốc hội (với các cơ cấu của mình), Chủ tịch nước, HĐND đối với HĐTP chỉ tập trung vào giám sát trách nhiệm chính trị chứ không giám sát bản thân hoạt động xét xử, nhất là giám sát giải quyết một vụ án cụ thể.

Sự giám sát của các thiết chế nhà nước khác đối với HĐTP và CQTP là tất yếu trên quan điểm: “có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Song đó là sự giám sát về trách nhiệm chính trị chứ không phải giám sát vào từng vụ việc cụ thể.

Cơ chế giám sát hiện hành nhất là từ sau khi thành lập Ủy ban Tư pháp đã ngày càng đi sâu vào việc giám sát giải quyết các vụ việc cụ thể và đang có ý kiến cần tạo ra một hình thức nào đó tại Quốc hội để quyết định lại nội dung bản án đã được cấp cao nhất của hệ thống xét xử quyết định và có hiệu lực. Chúng tôi cho rằng đây là một xu hướng không phù hợp với tinh thần tổ chức BMNN theo hướng phân công rành mạch chức năng nhiệm vụ giữa các CQNN (hay nói rộng ra là giữa các nhánh QLNN) cũng như định hướng cải cách tư pháp. Về phương diện lý luận cũng như trên thực tế, Quốc hội và các cơ cấu giám sát của Quốc hội không thể và không nên kết luận một bản án, quyết định có hiệu lực của TAND tối cao là sai lầm vì việc này đòi hỏi tính chuyên môn nghề nghiệp cao trong lĩnh vực tư pháp mà chỉ có thể là Thẩm phán của Tòa án mới đáp ứng được và cũng không thể yêu cầu Hội đồng thẩm phán TAND tối cao xét xử lại bản án đã được Hội đồng xét xử trước đó như đề xuất của một số người. Kinh nghiệm chung thế giới đều coi Tòa án với phương thức tranh tụng công khai của nhiều chủ thể tham gia, áp dụng thủ tục nhiều cấp xét xử - luôn là cái bảo đảm công lý, là nơi bấu víu cuối cùng của mỗi cá nhân. Phương hướng cải cách đúng đắn và phù hợp phải đề cao hơn nữa vai trò của Toà án chứ không phải là đi tìm một thiết chế nào đó trong BMNN có quyền xem xét lại bản án của Tòa án. Nếu khuynh hướng này trở thành hiện thực thì đó là một nguy cơ, mà trước hết nó cho người ta nghi ngờ rằng hệ thống tư pháp ở Việt Nam là không đáng tin cậy và khó có thể bảo vệ được lợi ích khi người ta cần đến sự bảo vệ của các CQTP4.

Hoạt động GSTP của Quốc hội (hiểu theo nghĩa là bao gồm cả hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban và đại biểu Quốc hội) bao hàm các nội dung sau:

1. Giám sát việc thi hành nghiêm chỉnh chính sách pháp luật của Nhà nước trong hoạt động xét xử. Không trực tiếp làm thay đổi nội dung các bản án, quyết định của CQTP.

2. Quốc hội có quyền yêu cầu cấp chịu trách nhiệm cao nhất của các CQTP phải báo cáo, giải trình về tất cả các nội dung giám sát thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

3. Trong trường hợp các CQTP không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, gây ảnh hưởng đến lợi ích của nhân dân, của quốc gia thì Quốc hội phải truy cứu trách nhiệm chính trị đối với những người giữ chức vụ cao nhất của hệ thống tư pháp.

4. Quốc hội có thể sử dụng QLNN để điều  chỉnh các chính sách, pháp luật về lĩnh vực tư pháp, điều chỉnh tổ chức của các CQTP, điều chỉnh lại các nguồn lực (lao động, ngân sách) của đất nước để đảm bảo cho các CQTP hoạt động có hiệu quả.

- Bỏ chức năng kiểm sát HĐTP của VKSND (hay nói cách khác là không cần thiết có sự kiểm sát này nữa). Hơn nữa, theo tinh thần cải cách tư pháp, VKS chuyển thành Viện công tố thực hiện chức năng truy tố buộc tội (công tố) như hiện tại và thêm chức năng điều tra được điều chuyển từ Cơ quan công an sang thì lúc này VKS lại trở thành đối tượng giám sát của Tòa án.

Ở Nga và các nước thuộc Liên Xô cũ, trong qua trình chuyển đổi, nhiều học giả đã đề ra phải có những cải cách căn bản đối với VKS. Họ cho rằng, trong cơ chế nhà nước mới - cơ chế phân chia quyền lực do các cơ quan QLNN đã có sự “kiềm chế - đối trọng”, “kiểm tra - cân bằng” thì việc có “tồn tại một thứ quyền giám (kiểm) sát độc lập là hết sức tranh cãi” (M.X.Shalumop), rằng “nguyên tắc phân quyền không có chỗ cho vai trò kiểm sát độc lập của VKS (V.M.Xavitski), “rằng truy tố và buộc tội - đó là tất cả những gì VKS làm” (V.N.Toshinlopski)… Nói tóm lại, VKS bây giờ nên chuyển thành cơ quan chuyên về thực hành quyền công tố5.

Ở Việt Nam, Nghị quyết số 49-NQ/TƯ ngày 02/6/2005 “Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị khẳng định một trong những nội dung cơ bản của công cuộc cải cách tư pháp là tổ chức lại hệ thống VKSND. Nghị quyết chỉ rõ: “VKSND được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Tòa án. Nghiên cứu việc chuyển VKS thành Viện Công tố, tăng cường trách nhiệm của công tố trong hoạt động điều tra…”.

Việc tổ chức lại VKSND từ một hệ thống cơ quan được lập ra để thực hiện quyền “kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, CQNN ở địa phương, các nhân viên CQNN và công dân” (Hiến pháp năm 1959), rồi “kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố….” (Hiến pháp năm 1980) đến “thực hành quyền công tố và kiểm sát HĐTP” (Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung) nay định hướng chuyển thành Viện công tố và tăng cường trách nhiệm trong hoạt động điều tra như trên là một hướng cải cách lớn. Đây là định hướng đúng đắn và có ý nghĩa lâu dài. Trước hết nhằm giải thoát cho VKS khỏi các chức năng kiểm soát nhà nước (kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất) để tập trung vào hoạt động công tố - một hoạt động rất cần được tập trung, tăng cường trong bối cảnh hiện nay. Sau nữa là quá trình tiếp tục đổi mới BMNN, xây dựng nhà nước pháp quyền với định hướng cơ bản là xây dựng một cơ chế quyền lực có sự phân công và phối hợp rõ ràng trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Chuyển thành viện công tố, có nghĩa chức năng chính của cơ quan này sẽ là thực hành quyền công tố và đảm nhận công tác chỉ đạo điều tra sẽ được nghiên cứu điều chuyển từ cơ quan công an sang. Về điểm này, xin nói rõ rằng: Ở Liên Xô và các nước XHCN cũ cũng có cơ quan VKS như ta nhưng chức năng điều tra vẫn luôn thuộc về VKS chứ không phải thuộc Bộ Công an: cơ quan điều tra luôn là một bộ phận của VKS. Đây cũng là điều gây ra những bất cập trong cơ chế hoạt động và kiểm sát tư pháp hiện hành mà chỉ có thể giải quyết dứt điểm khi tiến hành điều chuyển lại chức năng của các cơ quan trên một cách đồng bộ.

Thực hành quyền công tố, về cơ bản, Viện công tố thực hiện bốn nội dung: khởi tố vụ án, khởi tố bị can; điều tra thu thập chứng cứ chứng minh tội phạm; truy tố bị can (hoặc đình chỉ vụ án); buộc tội: đọc cáo trạng, tham gia xét hỏi, luận tội hoặc kháng nghị, kết luận về bản án bị kháng cáo, kháng nghị, tranh luận, đối đáp với các bên tham gia.

Trong quyền công tố không có quyền giám sát đối với Tòa án như trước mà ngược lại bị đặt dưới sự kiểm soát của các thiết chế khác trong đó có chính Tòa án.

Với những nội dung hoạt động này, rõ ràng Viện công tố sẽ thay đổi về bản chất mô hình tổ chức, quan hệ công tác với các CQNN khác so với VKS hiện hành. Khi không còn là một hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội, Chủ tịch nước thì lẽ đương nhiên Viện công tố sẽ không còn cần thiết phải đặt trực thuộc trực tiếp Quốc hội, không còn do Quốc hội bầu và bãi nhiệm Viện trưởng theo đề nghị của Chủ tịch nước, không còn việc Chủ tịch nước bổ nhiệm và  miễn nhiệm các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên cấp cao. Theo kinh nghiệm nước ta đã có trước đây cũng như kinh nghiệm thế giới, Viện công tố nên chuyển thành một cơ cấu của nhánh quyền tư pháp về trực thuộc trực tiếp Chính phủ (Bộ Tư pháp) hay TAND tối cao là thích hợp hơn cả.

Xin nhắc lại là, trong BMNN ta, trước đây, cơ quan công tố được thành lập cùng với ngành Toà án và là một bộ phận nằm trong Toà án và trực thuộc sự quản lý của Bộ Tư pháp. Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/1/1946 quy định: Toà án đệ nhị cấp gồm có một chánh án, một biện lý, một dự thẩm. Tại phiên toà, chánh án ngồi xử, biện lý ngồi ghế công tố viên. Mỗi Toà Thượng thẩm có... một chưởng lý, một hay nhiều phó chưởng lý, những tham lý. Tại phiên toà,... chưởng lý, phó chưởng lý hay tham lý ngồi ghế công tố viên. Từ Toà đệ nhị cấp, các thẩm phán đệ nhị cấp chia làm hai chức vị: thẩm phán xử án do ông chánh nhất Toà Thượng thẩm đứng đầu, và các thẩm phán buộc tội do ông chưởng lý đứng đầu. Trong quản hạt một Toà Thượng thẩm, tất cả các thẩm phán buộc tội họp thành một đoàn thể (tức Công tố viện) độc lập đối với các thẩm phán xử án, và duy nhất, đặt dưới quyền ông chưởng lý. Ông chưởng lý hoàn toàn giữ quyền truy tố và hành động; các thẩm phán trong Công tố viện coi như được uỷ quyền hành động của ông chưởng lý... Như vậy, chưởng lý, biện lý, tham lý là người giữ quyền buộc tội (công tố) như đại diện VKS giữ quyền công tố tại phiên toà ngày nay và tập hợp thành Công tố viện nằm trong Toà án do chưởng lý đứng đầu và chịu sự chỉ đạo chung của Bộ trưởng Tư pháp.

Cuộc cải cách tư pháp lần thứ nhất, được tiến hành theo Sắc lệnh số 85 ngày 22/5/1950, ngoài việc quy định thêm thẩm quyền cho các Toà án và các Ban tư pháp xã đã quy định cho công tố viên có quyền kháng cáo các án dân sự nếu xét thấy cần thiết6. Đây là biểu hiện đầu tiên của quyền kiểm sát của Công tố viện tại Toà án. Tại cuộc cải cách tư pháp lần thứ hai, tiến hành trong các năm từ 1958 đến 1961, các biện pháp tiếp theo triển khai theo hướng tách cơ quan công tố ra khỏi Toà án và trao thêm cho nó quyền kiểm sát được đẩy mạnh. Nghị quyết của Quốc hội ngày 21/1/1958 quy định việc thành lập Viện công tố trung ương và hệ thống cơ quan công tố lúc này được tách ra khỏi Toà án đặt trực thuộc trực tiếp Bộ Tư pháp. Tháng 4/1958 Quốc hội quyết định thành lập TAND tối cao và Viện công tố nhân dân trung ương, tách hệ thống TAND và Viện công tố ra khỏi Bộ Tư pháp thành hai cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Nghị định số 256 ngày 1/7/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của Viện công tố. Tiếp đó, ngày 27/8/1959 Thủ tướng Chính phủ lại ra Nghị định số 321 về thành lập các Viện công tố phúc thẩm. Theo các văn bản pháp luật nói trên, Viện công tố được thành lập từ trung ương đến cấp huyện tạo thành một hệ thống độc lập trong BMNN. Trong thời gian ba năm tồn tại (1958-1960) Viện công tố có thực hiện một số hoạt động giám sát việc điều tra, giam giữ nhưng về cơ bản vẫn là thực hiện chức năng truy tố bị can ra toà.

Nhắc lại như vậy để thấy rằng, chúng ta cũng đã có kinh nghiệm tổ chức cơ quan công tố trước khi chuyển chúng thành cơ quan kiểm sát. Quá trình xây dựng lại Viện công tố, vì vậy, không phải là không có yếu tố thuận lợi.

- Xác lập sự giám sát của Tòa án đối với các hoạt động QLNN và “hoạt động có tính tư pháp” theo nghĩa rộng - điều tra, truy tố, thi hành án theo tinh thần “kiểm soát giữa các CQNN” nêu trên.

Khi Tòa án đã được tổ chức lại thành một nhánh quyền lực độc lập thì một vấn đề đặt ra là phải xác lập mối quan hệ kiểm soát của Tòa án đối với các CQNN khác, đặc biệt là những hoạt động có liên quan chặt chẽ với hoạt động xét xử.

Về nội dung này sơ bộ sẽ có hai mảng giám sát:

1. Giám sát thực hiện quyền lực: Tòa án sẽ được trao quyền giám sát văn bản (được hiểu là một hình thức giám sát Hiến pháp). Nếu ở nước ta có nghiên cứu áp dụng mô hình bảo hiến bằng tài phán chuyên trách thì vai trò này của Tòa án tư pháp cũng như của các thiết chế quyền lực khác vẫn tồn tại; giải thích Hiến pháp và pháp luật trong quá trình vận dụng pháp luật.

2. Giám sát đối với hoạt động điều tra bao gồm bắt giữ, khởi tố và tiến hành điều tra; giám sát các hoạt động liên quan đến quyền con người.

Thực tiễn hiện nay, TAND đang xét xử các tranh chấp hành chính giữa một bên là cá nhân, tổ chức và bên kia là cơ quan hành chính nhà nước, cũng có thể được hiểu thuộc phạm trù giám sát này. Còn trong lịch sử tổ chức BMNN XHCN như nước Nga thời kỳ sau cách mạng cũng đã giao cho Tòa án xét xử các kháng nghị của VKS đối với tính pháp chế của các quyết định và nghị quyết của chính quyền địa phương. Hệ thống Tòa án của nước Nga và Liên Xô giai đoạn này đóng vai trò là Toà án hành chính (các Tòa án địa phương) và Tòa án hiến pháp (Tòa án tối cao)7. Tòa án được quyền kết luận thẩm tra về tính pháp chế của các nghị quyết của các nước cộng hòa (Tòa án tối cao), được giải quyết các tranh chấp của các CQNN (Tòa án địa phương). Khi xét xử, Tòa án địa phương sẽ căn cứ vào điều kiện địa phương để quyết định việc nghị quyết của cơ quan chính quyền địa phương có phù hợp với pháp luật và thích hợp với điều kiện địa phương hay không, và kháng nghị của VKS có đúng đắn hay không./.

 



* Nghiên cứu Lập pháp, số 18 (226), tháng 9/2012.

1 Ở đây chưa kể sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội.

2 Chủ tịch nước trong cơ chế QLNN nước ta gắn bó chặt chẽ với Quốc hội nên chúng tôi cũng tạm xếp thuộc nhóm giám sát này (BXĐ).

 

2 Trích theo: N.I.Kostenko. Vị trí của Viện kiểm sát trong cơ chế nhà nước. Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1995 (tiÕng Nga).

3  Hiến pháp Việt Nam năm 1959 quy định tổ chức hệ thống VKSND trực thuộc trực tiếp Quốc hội với chức năng chính là kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, CQNN ở địa phương, các nhân viên CQNN và công dân (Đ. 105), quyền công tố năm trong nội hàm hoạt động kiểm sát này. Chỉ từ Hiến pháp năm 1980 trở đi mới quy định tách riêng chức năng thực hành quyền công tố nhưng sau việc kiểm sát. Chỉ từ năm 2001, Hiến pháp sửa đổi, bổ sung mới đưa chức năng công tố thành chức năng chính đứng trước chức năng kiểm sát HĐTP của VKSND.

4 Thực tiễn lịch sử tư pháp nước ta, đã có việc trao cho cơ quan hành chính quyết định phê duyệt các bản án của TAND đặc biệt trong thời kỳ cải cách ruộng đất những năm cuối của những năm năm mươi của thế kỷ trước. Theo quy định tại Sắc lệnh số 150/SL ngày 12/4/1953 thì: "…án tù dưới năm năm do Uỷ ban hành chính duyệt và do Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến tỉnh ký vào bản án. Án tù từ năm năm trở lên đến án tử hình thì do Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu duyệt và Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu ký vào bản án. Trong 10 ngày sau khi tuyên án, người có bản án có quyền chống án. Đối với những án do Uỷ ban kháng chiến tỉnh duyệt thì đơn chống án do Uỷ ban kháng chiến tỉnh xét. Đối với những án do Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu duyệt, thì do Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu xét. Nếu đơn chống án được chấp nhận thì Uỷ ban kháng chiến tỉnh hoặc liên khu giao cho Toà án nhân dân đặc biệt xử lại lần cuối cùng". Nhưng thực tiễn này đã nhanh chóng phát hiện ra sự không phù hợp và bị bãi bỏ.

5 Xem: M.X.Shalumop. Kiểm sát và giám sát nhà nước về tuân theo pháp luật: phân định thẩm quyền và trách nhiệm. Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1/1999; V.M.Xavitski. Sự khủng hoảng của kiểm sát. Tạp chí Pháp chế xã hội chủ nghĩa, số 1/199; V.N. Toshinlopski.Về quan điểm quyền kiểm sát, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 9/1990 v.v...

6 Xem: Nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật. Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, 1993, tr. 299.

7 Xem B.I.Toponin. Quyền con người với phân quyền; Trong: Quyền con người: thời gian quyết định khó khăn; M., 1991, tr. 11. tiếng Nga

PGS,TS. Bùi Xuân Đức - Giám đốc Trung tâm Công tác lý luận, Ủy ban Trung ương MTTQVN
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
3.jpg
Đồng chí Nguyễn Đình Quyền, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc UBTVQH và ông Rhee, Ik Hyeon, Viện trưởng Viện Nghiên cứu pháp luật thuộc Chính phủ Hàn Quốc ký thỏa thuận hợp tác giữa hai cơ quan nghiên cứu tại Hà Nội, ngày 7/6/2018
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Khai mạc kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV

Bàn về việc thành lập cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng ở nước ta

Thông tin trên mạng và hệ thống hóa các loại hình thông tin trên mạng

Cần luật hóa trách nhiệm giải trình của trường đại học công lập

Kinh nghiệm các nước về thực thi pháp luật hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa

Mô hình pháp điển hóa của Hoa Kỳ và một số nội dung Việt Nam có thể tiếp thu

Chính sách ưu đãi thuế, tài chính, ngân hàng ở một số đặc khu thuộc Trung Quốc và kiến nghị cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Việt Nam

Hoàn thiện chương trình bồi dưỡng cán bộ, công chức hiện nay

Sự hình thành luật tập quán quốc tế trước bối cảnh thay đổi cơ bản

Giải thích pháp luật - một vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân