Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ tư, 19/09/2018, 08:46(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Bình luận về ý tưởng đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
LTS. Dự án Hỗ trợ thể chế cho Việt Nam (ASIE/2004/4339 The Institutional Support Project to Vietnam) do Ủy ban Châu Âu tài trợ trên cơ sở của Hiệp định tài trợ ký ngày 05/10/2005 giữa Chính phủ Việt Nam và Cộng đồng Châu Âu. Cơ quan chủ quản của Dự án là Văn phòng Quốc hội. Dự án bao gồm 04 cơ quan thụ hưởng là Văn phòng Quốc hội, Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Trưởng ban chỉ đạo Dự án là TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và TS. Trương Công Hùng là Giám đốc Dự án. Mục tiêu tổng thể của Dự án là đóng góp vào chiến lược xóa đói giảm nghèo của Việt Nam (CPRGS), hỗ trợ các cải cách đang tiến hành nhằm hướng tới một nền quản trị công minh bạch và có trách nhiệm hơn dựa trên cơ sở Nhà nước pháp quyền. Trong khuôn khổ Hiệp định tài trợ và căn cứ vào mục tiêu tổng thể nêu trên, Dự án đã đề ra được các mục đích, các chương trình hoạt động cụ thể cho các cơ quan thụ hưởng, bao gồm: 1/ Nâng cao hiệu quả và năng lực của các cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh) trong việc thực hiện chức năng lập pháp nhằm đáp ứng các điều kiện cho việc hội nhập quốc tế và chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường của đất nước. 2/ Nâng cao hiệu quả và năng lực của các cơ quan pháp luật /tư pháp (Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao) trong việc thực hiện các chức năng của mình nhằm đáp ứng các điều kiện hội nhập quốc tế và chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường của đất nước. Trong quá trình xây dựng kế hoạch tổng thể, Dự án đã chuyển tải các mục tiêu trên thành các hoạt động kỹ thuật cho 04 cơ quan thụ hưởng: a) Về mặt lập pháp, Dự án sẽ đóng góp vào các quá trình sau: - Các luật, các văn bản pháp quy và các chỉ thị trong các lĩnh vực hội nhập quốc tế và chuyển đổi sang nến kinh tế thị trường được hệ thống hóa và phổ biến (hoạt động về pháp điển hóa); - Việc phân tích chính sách để hỗ trợ quá trình xây dựng luật được cải thiện; - Năng lực quản lý và pháp lý của các cán bộ cấp cao của Quốc hội được nâng cao; - Luật quy chế nội bộ của Quốc hội được hoàn thiện; - Hoạt động của 10 Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được cải thiện. b) Về mặt pháp luật /tư pháp: - Các hồ sơ của Hệ thống Lý lịch tư pháp quốc gia (NCRS) được nhập vào một cơ sở dữ liệu trên máy tính tại Bộ Tư pháp và thí điểm tại Sở Tư pháp Hà nội; - Hê thống công nghê thông tin (IT) cho việc đăng ký hộ tịch và quốc tịch (RCNS) đuợc thiết lập; - Chuyên viên của các Vụ xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp được tập huấn; - Chấp hành viên được đào tạo nhằm hỗ trợ công tác thi hành án; - Nâng cao năng lực Học viện Tư pháp; - Tăng thẩm quyền và nâng cao trình độ chuyên môn cho các thẩm phán và thư ký tòa; - Tăng số lượng công việc có hỗ trợ IT tại Tòa án nhân dân tối cao và thí điểm tại một số Tòa án quận ở Hà Nội; - Nâng cao năng lực chuyên môn của các Công tố viên; - Mạng lưới hoạt động IT được xây dựng và hỗ trợ để góp phần nâng cao năng lực chuyên môn cho các Viện kiểm sát cấp huyện. Cho tới nay, các kết quả thu được từ các hoạt động của Dự án hết sức to lớn, có tác dụng hữu ích trong quá trình thực hiện công tác chuyên môn của 04 cơ quan thụ hưởng. Về lâu dài, những tác động của các hoạt động của Dự án sẽ góp phần trực tiếp trong việc xây dựng các thể chế về lập pháp, tư pháp. Trong số tạp chí này, chúng tôi xin trân trọng chuyển tới bạn đọc - với sự đồng ý của tác giả - một kết quả nghiên cứu trong hoạt động mà Dự án tham gia tài trợ và hỗ trợ về kỹ thuật, đó là tham luận của TS Nguyễn Ngọc Điện, Trưởng khoa Luật Đại học Cần Thơ tại Hội thảo của Dự án về Luật sửa đổi Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được tổ chức tại Huế từ ngày 10-12/04/2008. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp sẽ tiếp tục gửi tới bạn đọc những kết quả nghiên cứu cũng như các kinh nghiệm phong phú từ các chuyên gia về các chủ đề chính trong hoạt động của Dự án.

 

 

Trong các quan hệ đối nội, Nhà nước không thể xuất hiện như một chủ thể đơn nhất mà phải là một hệ thống các các cơ quan. Tuỳ theo yêu cầu của chức năng đảm nhận, mỗi cơ quan nhà nước, theo Hiến pháp và các luật tổ chức, được giao một số nhiệm vụ của Nhà nước và, tương ứng với các nhiệm vụ đó, một số quyền năng của nhà chức trách.

Bởi vậy, ra văn bản quy phạm pháp luật, một công tác mang tính nhà nước trong khuôn khổ thực hiện các chức năng đối nội, phải được hiểu là công việc của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào đó. Rõ hơn, cơ quan nhà nước được trao quyền ra văn bản quy phạm pháp luật phải thực hiện công việc đó nhân danh mình, chứ không nhân danh Nhà nước một cách chung chung. Điều này, được thừa nhận trong khung cảnh có nhiều loại cơ quan nhà nước xuất hiện theo các yêu cầu khách quan của việc xây dựng một nhà nước hữu hiệu, lý giải tính đa dạng cùa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.  

Vấn đề là không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thiên hướng làm ra luật. Có những cơ quan, do tính đặc thù của chức năng, chỉ có quyền áp dụng luật[1]. Có những cơ quan mà trong quá trình thực hiện chức năng xây dựng pháp luật, đã hoá thân vào một chủ thể nào đó; điều này khiến cho sự phân biệt giữa quyền làm luật của cơ quan ban hành và quyền làm luật của chủ thể mà cơ quan đó hoá thân vào trở nên không cần thiết. Có những cơ quan chỉ thực hiện chức năng xây dựng pháp luật với tư cách người được uỷ nhiệm của một cơ quan khác, chứ không có chức năng xây dựng pháp luật của riêng mình; vả lại, sự uỷ nhiệm chỉ tồn tại như giải pháp cho một vấn đề nhất thời, phát sinh như là một phần đặc điểm của một giai đoạn phát triển hoàn thiện của bộ máy nhà nước...      

Mặt khác, từ bao nhiêu năm nay người ta vẫn chứng kiến ở Việt Nam, tình trạng một chủ thể có quyền ban hành nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật. Chưa có ai thử tìm hiểu một cách nghiêm túc cơ sở khoa học và ý nghĩa, tác dụng thực tiễn của giải pháp này. Trong khi đó, có quá nhiều những điều phiền phức có nguồn gốc từ sự rối rắm, chồng chéo, mâu thuẫn của các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các văn bản lập quy, được ghi nhận. Điều này càng gây bức xúc trong điều kiện hệ thống pháp luật Việt Nam chưa thực sự đạt chất lượng kỹ thuật ngang tầm với một nền pháp luật tiên tiến.

Thử đặt lại các vấn đề đó trong khuôn khổ dự án sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. 

 

1. Xác định lại chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.1.  Văn bản quy phạm có giá trị lập pháp

Quyền lập pháp của Quốc hội không phải là chuyện tranh cãi. Tuy nhiên, ở Việt Nam còn có Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), một cơ quan không được dân trực tiếp bầu ra nhưng cũng được thừa nhận có quyền ra những quy tắc có giá trị lập pháp.     

Sự cần thiết của việc trao quyền ra văn bản quy phạm cho UBTVQH: Trong điều kiện Quốc hội không phải là một thiết chế hoạt động thường xuyên, sự tồn tại của UBTVQH được lý giải bởi sự cần thiết của việc duy trì hoạt động của cơ quan lập pháp trong khoảng thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Với tư cách là người được uỷ nhiệm thực hiện các chức năng của cơ quan lập pháp, UBTVQH có quyền đề ra các quy tắc có giá trị như luật.

Hoạt động xây dựng pháp luật của UBTVQH tỏ ra đặc biệt hữu ích trong trường hợp xã hội có nhu cầu cấp bách về luật để điều chỉnh các quan hệ đang là vấn đề nổi cộm, nhưng Quốc hội lại không thể họp để giải quyết vì chưa đến kỳ[2]. Cũng có trường hợp Quốc hội bàn cãi kéo dài về một dự án luật nào đó mà không thể đi đến kết luận dứt khoát, do không đủ thời gian; trong khi đó, các vấn đề xã hội liên quan đang nóng bỏng, bức xúc, cần có luật để giải quyết; Quốc hội - trong hoàn cảnh này - phải uỷ nhiệm cho UBTVQH tạm thời đề ra giải pháp, trong khi chờ đợi các cuộc thảo luận của Quốc hội được nối lại và kết thúc bằng các thủ tục biểu quyết.

       Bản chất của quyền ra văn bản quy phạm của UBTVQH: Trong một thể chế dân chủ, quyền lập pháp, nếu không phải do nhân dân trực tiếp thực hiện[3], chỉ có thể thuộc về cơ quan nhà nước được nhân dân trực tiếp bầu ra. Điều này phù hợp với quan niệm về nguồn gốc, bản chất của pháp luật: đó là quy ước xã hội được Nhà nước thừa nhận và bảo đảm thực hiện. Bởi vậy, một cách hợp lý, ở Việt Nam chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm ra luật[4].

 

Về phần mình, UBTVQH chỉ đảm nhận được sứ mạng bảo đảm sự hiện diện liên tục của cơ quan lập pháp trong bộ máy nhà nước. Đây không phải là cơ quan lập pháp thứ hai bên cạnh Quốc hội. Vả lại, dứt khoát không thể có chuyện UBTVQH được hình dung như một thiết chế thuộc hệ thống hành pháp, cùng chia sẻ với Chủ tịch nước, Chính phủ các quyền năng trong hoạt động lãnh đạo quốc gia hoặc chấp hành và điều hành.      

Trong chừng mực đó, phải thừa nhận rằng khi ra văn bản quy phạm pháp luật, UBTVQH không thực hiện chức năng xây dựng pháp luật của riêng mình mà chỉ là người đóng thế vai cơ quan lập pháp đích thực. Nói khác đi, phải coi các văn bản quy phạm của UBTVQH là những luật ngoại lệ[5]: luật, vì văn bản chứa đựng các quy phạm chi phối các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; ngoại lệ, vì văn bản quy phạm không do cơ quan lập pháp trực tiếp thông qua.

Quan hệ giữa Quốc hội và UBTVQH ở góc độ xây dựng pháp luật: Dẫu sao, không thể phủ nhận rằng một khi có được tư cách chủ thể của riêng mình, UBTVQH, cũng như bất kỳ thực thể pháp lý nào được trao cho một số quyền năng, luôn có xu hướng trở nên độc lập trong việc thực hiện các quyền năng ấy. Muốn không để xảy ra tình trạng UBTVQH và Quốc hội trở thành hai cơ quan xây dựng pháp luật độc lập hoặc hai cấp ban hành văn bản chứa đựng quy phạm có tính lập pháp, thì phải có một cơ chế cho phép liên kết vai trò của hai cơ quan trong khuôn khổ quan hệ uỷ nhiệm.        

Một mặt, việc ra văn bản quy phạm của UBTVQH phải được thực hiện theo một chương trình xây dựng và ban hành văn bản lập pháp thống nhất, được Quốc hội thông qua. ở điểm này, cách làm hiện tại tỏ ra hợp lý, nên được duy trì. Ngoài phạm vi chương trình chính thức, việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm của UBTVQH chỉ có thể được thực hiện theo sự uỷ nhiệm cụ thể của Quốc hội.

Mặt khác, các văn bản quy phạm của UBTVQH phải thực sự là những luật ngoại lệ: sự tồn tại của các văn bản ấy phải được lý giải bởi những trở ngại tạm thời đối với việc trực tiếp thực hiện quyền làm luật của Quốc hội trong những trường hợp đặc thù. Một khi Quốc hội có thể tự mình đề ra luật để chi phối các quan hệ xã hội thuộc một lĩnh vực nào đó, thì UBTVQH phải chấm dứt vai trò làm luật của mình đối với các quan hệ trong lĩnh vực đó.

Rõ hơn, tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do UBTVQH ban hành đều chỉ được áp dụng tạm thời, để đáp ứng yêu cầu cấp bách của xã hội, và phải được nâng cấp, vào một thời điểm thích hợp, để trở thành luật chính thức. Cần xây dựng khung pháp lý chung cho lộ trình nâng cấp này: ấn định thời hạn áp dụng tối đa đối với văn bản; quy định chặt chẽ trình tự, thủ tục kiểm tra, đánh giá việc áp dụng văn bản; quy định quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào việc kiểm tra, đánh giá, vào việc hoàn thiện nội dung của văn bản để trở thành luật chính thức... 

Tính chất tạm thời của UBTVQH như một thiết chế ban hành văn bản quy phạm: Cần nhấn mạnh rằng, UBTVQH, với tư cách là thực thể pháp lý, là giải pháp cho bài toán bảo đảm sự hiện hữu thường xuyên của quyền lập pháp trong điều kiện Quốc hội chỉ hoạt động dưới hình thức nhóm họp toàn thể theo định kỳ. Thế thì, một cách hợp lý, lộ trình chuyên nghiệp hoá Quốc hội đồng thời phải là lộ trình thu hẹp vai trò, đi đến chỗ chấm dứt sự tồn tại của UBTVQH như một thiết chế lập pháp.

Ngay cả trong trường hợp vai trò của UBTVQH là thực sự cần thiết về phương diện điều hành hoạt động của thiết chế lập pháp chuyên nghiệp, thì cơ quan này cũng không nhất thiết duy trì chức năng xây dựng pháp luật, một khi Quốc hội có thể tự mình đảm nhận chức năng này một cách có hiệu quả.  

 

1.2. Văn bản quy phạm có giá trị lập quy 

Trong luật Việt Nam hiện hành, cả cơ quan hành pháp, cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát đều có quyền lập quy. 

1.2.1. Quyền lập quy của cơ quan hành pháp 

Sự cần thiết của việc thừa nhận quyền lập quy của cơ quan hành pháp: Kinh nghiệm của hầu như tất cả các nước tiền tiến cho thấy, các văn bản quy phạm do cơ quan lập pháp ban hành thường chỉ chứa đựng các quy tắc ứng xử chung chung và do đó, không thể được áp dụng một cách trực tiếp vào các quan hệ xã hội cụ thể. Nhà chức trách, về phần mình, thường xen vào giữa luật và chủ thể quan hệ xã hội để xúc tiến việc áp dụng pháp luật phù hợp với các yêu cầu đối với chức năng quản lý xã hội hoặc can thiệp của mình, được đặt ra trong khuôn khổ tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước.

Bộ máy hành pháp có chức năng chấp hành pháp luật và điều hành hoạt động quản lý của Nhà nước đối với xã hội, bao gồm quản lý vĩ mô nền kinh tế, quản lý trật tự xã hội và an sinh xã hội. Với chức năng đó, bộ máy hành pháp có quyền đề ra các quy tắc ứng xử, mang đầy đủ ý nghĩa của quy phạm pháp luật, trong mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính và giữa cơ quan hành chính với các chủ thể khác chịu sự tác động trực tiếp của hoạt động quản lý nhà nước, đặc biệt là với công dân.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các chức năng của mình, bộ máy hành pháp, cũng như Nhà nước nói chung, xuất hiện trong hình ảnh một tổng thể nhiều cơ quan nhà nước và không phải cơ quan nào cũng có thiên hướng làm luật.      

Quyền lập quy của Chủ tịch nước: tồn tại hay không tồn tại? Như nguyên thủ quốc gia của đa số các thể chế cộng hoà, Chủ tịch nước ở Việt Nam là một chức vụ hành pháp. Tuy nhiên, đây không phải là chức vụ do người dân trực tiếp bầu ra, Chủ tịch nước, một cách hợp lý, không thể chia sẻ quyền làm luật với Quốc hội, như tổng thống dân cử ở một số nước tiền tiến[6]. Nếu thừa nhận Chủ tịch nước có quyền ra văn bản quy phạm, thì các văn bản ấy chỉ có thể mang tính lập quy. Nói rõ hơn, Chủ tịch nước chỉ có quyền ban hành văn bản quy phạm trong khuôn khổ luật và pháp lệnh. Điều này đã được thừa nhận trong Luật hiện hành và cả trong dự thảo luật sửa đổi. 

Thế nhưng, cho đến bây giờ, quyền lập quy của Chủ tịch nước có vẻ hơi khó xác định trong khung cảnh tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam. Là người đứng đầu quyền hành pháp, song, Chủ tịch nước không trực tiếp điều khiển sự vận hành của các thiết chế quản lý đời sống xã hội, do đó, không thể có điều kiện áp đặt ý chí của mình đối với xã hội, thông qua việc đề ra các quy tắc ứng xử mang ý nghĩa quy phạm pháp luật.

Về phần mình, Hiến pháp năm 1992 cũng không ghi nhận quyền nào của Chủ tịch nước mà có tác dụng đặt cơ sở cho ban hành văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật. Hẳn điều đó giải thích sự lúng túng của những người soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (cả dự thảo Luật mới) trong việc mô tả quyền lập quy của Chủ tịch nước: hầu như không thể rút được gì, từ quy định của Luật, một yếu tố nào mang tính tiêu chí phân biệt quyền lập quy của Chủ tịch nước với quyền lập quy của các chủ thể khác. Thực tiễn cũng cho thấy các văn bản do Chủ tịch nước ký ban hành đều chỉ là văn bản cá biệt, áp dụng pháp luật, chứ không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Quyền lập quy của Chủ tịch nước trở thành một quyền chỉ có ý nghĩa lý thuyết. 

Bởi vậy, chừng nào chưa sửa đổi Hiến pháp, thì chỉ nên ghi nhận vai trò phản biện của Chủ tịch nước đối với hoạt động xây dựng pháp luật của cơ quan lập pháp trong những trường hợp cần thiết. Không cần (và cũng không nên) xác định Chủ tịch nước như một chủ thể của quyền ra văn bản quy phạm pháp luật.       

Quyền lập quy của Chính phủ và quyền lập quy của Thủ tướng: sự phân biệt không cần thiết. Về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là hai thiết chế phân biệt: một mang tính tập thể, một mang tính cá nhân. Các chức năng của mỗi thiết chế cũng được phân định; tương ứng với chức năng quản lý là quyền đề ra quy tắc pháp lý phục vụ cho việc thực hiện chức năng đó.

Vấn đề là Thủ tướng Chính phủ, chứ không phải ai và cũng không thể là ai khác, là người ký ban hành các văn bản quy phạm nhân danh Chính phủ. Cũng chính Thủ tướng, với tư cách người đứng đầu Chính phủ, là người phải đứng ra nhận trách nhiệm chính về chính trị, pháp lý, trước các chủ thể khác, đối với các công việc của Chính phủ, bao gồm cả việc ra bản văn quy phạm. Nói chung, trong mọi quan hệ giao tiếp chính thức, để thực hiện một quyền hoặc một nghĩa vụ được thừa nhận cho Chính phủ như một thực thể pháp lý, Thủ tướng là người lên tiếng và cũng là người được gọi.  

Vả lại, sự phân biệt giữa quyền lập quy của Chính phủ và quyền lập quy của Thủ tướng, như được ghi nhận trong luật hiện hành, làm bật ra vấn đề tôn ti trật tự: quyền nào phải phục tùng quyền nào? Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (và cả dự thảo Luật sửa đổi) đã không (đúng ra là không thể) giải quyết vấn đề này. Trong logic của hệ thống, rõ ràng Thủ tướng, một cá nhân, phải phục tùng Chính phủ, một tập thể mà Thủ tướng là thành viên. Nhưng, giả sử có một quy tắc nào đó do Thủ tướng đề ra trái với một hoặc nhiều quy tắc khác của Chính phủ, thì ai sẽ là người lên tiếng yêu cầu xử lý?          

Từ những nhận xét đó, có thể khẳng định rằng, về phương diện xây dựng pháp luật, sự phân biệt giữa văn bản quy phạm của Chính phủ và văn bản quy phạm của Thủ tướng tỏ ra không cần thiết[7]. Rõ hơn, nên hợp nhất quyền lập quy của Chính phủ và quyền lập quy của Thủ tướng thành một. Trong điều kiện Thủ tướng vừa có tư cách chủ thể của riêng mình, vừa là người đứng đầu và được trao quyền lên tiếng nhân danh Chính phủ, thì, về lâu dài, chỉ nên ghi nhận quyền lập quy của Thủ tướng. Trước mắt, do quyền ra văn bản của Chính phủ và của Thủ tướng được ghi nhận một cách riêng biệt trong Hiến pháp[8], thì chỉ nên thừa nhận quyền lập quy của Chính phủ; điều đó cũng có nghĩa rằng nên xác định các văn bản do Thủ tướng ban hành dưới danh nghĩa của riêng mình không có tính chất quy phạm.

Tất nhiên, ngay nếu như chỉ Thủ tướng là người có quyền lập quy nhân danh Chính phủ, thì khi xây dựng các quy tắc quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng có trách nhiệm đưa vấn đề ra bàn bạc trong tập thể Chính phủ và quyết định theo đa số[9]. Thế nhưng đối với người dân, việc đó suy cho cùng, có thể được coi chỉ là việc nội bộ của Chính phủ: chính Thủ tướng là người sẽ xuất hiện trong tư thế người đề ra quy tắc ứng xử dưới danh nghĩa người đứng đầu thiết chế lập quy đó. 

 

1.2.2. Quyền lập quy của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao

 

Hậu quả của sự lẫn lộn về chức năng: Trong quan niệm thống trị ở các nền dân chủ, một khi quyền làm luật được thừa nhận cho cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, thì thẩm phán chỉ có chức năng kiến tạo công lý trên cơ sở một hệ thống luật pháp đã được các chủ thể khác xây dựng sẵn. Điều này dễ hiểu, bởi nếu thừa nhận cho thẩm phán quyền làm luật bên cạnh quyền làm luật của các chủ thể khác, thì thẩm phán sẽ có xu hướng ưu tiên (nếu không muốn nói là chỉ chấp nhận) áp dụng luật do mình đề ra.

Vả lại, trong điều kiện các quy tắc của luật viết phải được sắp xếp theo một tôn ti trật tự, việc thừa nhận quyền lập quy của cơ quan tư pháp sẽ làm bật ra vấn đề liệu các quy tắc do các cơ quan này đề ra phải được đặt ở vị trí nào trong hệ thống quy phạm. Luật hiện hành (và cả dự thảo Luật), thừa nhận quyền lập quy của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, có xu hướng đặt các văn bản của các cơ quan này chỉ ngang với văn bản cấp Bộ[10]. Song, vấn đề suy cho cùng, không phải là các văn bản ấy ngang với văn bản của cấp nào trong hệ thống hành pháp. Việc đưa văn bản quy phạm của cơ quan tư pháp vào hệ thống tôn ti trật tự của luật viết cũng hàm nghĩa rằng các cơ quan tư pháp phải ở vị trí thấp hơn (và do đó phải phục tùng) một cơ quan nào đó trong bộ máy hành pháp; điều đó vi phạm nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, là một trong những nguyên tắc chủ đạo chi phối hoạt động của các cơ quan này.            

 

2. Bao nhiêu hình thức văn bản cho một chủ thể?

Không cần nhiều hình thức văn bản: Đa số ý kiến cho rằng, việc thừa nhận cho một chủ thể ban hành văn bản quy phạm quyền ra nhiều loại văn bản có nguồn gốc từ Hiến pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp nói rằng Quốc hội có quyền ra luật và nghị quyết; Thủ tướng có quyền ra quyết định, chỉ thị. Do đó, chừng nào Hiến pháp chưa được sửa đổi, thì không nên đặt vấn đề cải cách hệ thống phân loại văn bản quy phạm, cũng như vấn đề mỗi chủ thể được quyền ban hành bao nhiêu loại văn bản quy phạm..

Thực ra, khi quy định như thế, Hiến pháp không xác định loại văn bản nào có tính quy phạm, văn bản nào chỉ có tính áp dụng pháp luật cho các trường hợp cụ thể. Nhưng những người soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã thừa nhận tính quy phạm của tất cả các văn bản mà, theo Hiến pháp, một chủ thể được quyền ban hành trong khuôn khổ thực hiện các chức năng của mình.

Không khó để chỉ ra những khuyết tật của giải pháp. Điểm bất hợp lý đáng chú ý nhất, tất nhiên, liên quan đến việc xây dựng hệ thống tôn ti của các chuẩn mực. Ví dụ, so với quy phạm trong luật, quy phạm trong nghị quyết của Quốc hội được đặt ở vị trí cao hơn hay thấp hơn? Câu hỏi tương tự cũng được đặt ra cho nghị quyết và nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng[11]...

Vả lại, về phương diện xác định giá trị pháp lý của quy phạm, người ta không thấy được lợi ích của sự phân biệt, dựa vào hình thức văn bản, đối với các loại quy phạm do một chủ thể đề ra. Dù được ghi nhận trong thông tư hay trong chỉ thị của bộ trưởng, các quy định liên quan đều là những quy định cấp bộ và phải phù hợp với các quy định của Chính phủ, Thủ tướng... Nói chung, tư cách chủ thể, đặc biệt là vị trí của chủ thể trong bộ máy nhà nước và chức năng của nhà chức trách gắn với vị trí đó, mới là yếu tố quyết định giá trị của quy tắc pháp lý được ban hành.

Trường hợp thông tư của bộ: Trong luật của các nước tiền tiến, thông tư của bộ là phương tiện được dùng để công bố quan điểm chính thức của Bộ trưởng về cách hiểu luật, là một loại học thuyết pháp lý hành chính[12]. Tất nhiên, đối với công chức thuộc quyền, ý kiến của Bộ trưởng là mệnh lệnh, do đó, có giá trị bắt buộc thi hành, như luật; còn đối với người dân thường, đó không khác những ý kiến tham khảo của nhà luật học, nhà thực hành luật... đưa ra trong quá trình phân tích luật.

Nhưng rồi, đến một lúc nào đó, người ta ghi nhận được tầm ảnh hưởng của các thông tư vượt qua phạm vi tác động chật hẹp của một văn bản giải thích luật mang tính học thuyết đơn thuần. Rõ hơn, cơ quan hành chính giải thích luật trong khuôn khổ thực hiện các quyền của nhà chức trách; kết quả giải thích đó, thông qua các giao tiếp pháp lý của công chức, thực hiện như là một phần hoạt động của bộ máy hành chính công, phát sinh hiệu lực ràng buộc đối với toàn xã hội như một quy phạm pháp luật. 

Hơn nữa, trong hầu hết trường hợp, cơ quan hành pháp, cụ thể là các bộ, là cơ quan chủ trì việc soạn thảo các dự án luật. Bởi vậy, việc giải thích hành chính có thể được coi là một cách thuyết minh, giải trình của người soạn thảo luật đối với nội dung của luật đó, nhằm làm sáng tỏ ý nghĩa của các điều luật gây tranh cãi. Xã hội hiểu luật thông qua lăng kính giải thích của người soạn thảo.   

Vậy, có thể thừa nhận thông tư như một loại văn bản quy phạm đặc biệt của bộ trưởng, bên cạnh loại văn bản quy phạm chính thức nào đó mà bộ trưởng có quyền ban hành. Văn bản này có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng thống nhất một luật trong toàn bộ hệ thống hành chính công đặt dưới quyền của bộ trưởng, trên cơ sở hiểu luật theo cùng một cách, phù hợp với quan điểm của bộ trưởng.  

Song, điều cần nhấn mạnh là phải xác định thông tư như một động thái can thiệp bất thường của cơ quan hành pháp, cần thiết chỉ trong trường hợp đặc thù mà luật cần được làm rõ nghĩa. Không nên coi việc ban hành thông tư là một khâu bắt buộc trong lộ trình đưa luật ra áp dụng, bởi điều đó sẽ khiến cho việc hiện thực hoá ý chí của cơ quan lập pháp (người ban hành luật) hoàn toàn lệ thuộc vào ý chí đơn phương cơ quan hành pháp (người soạn thảo luật). Tình trạng luật chờ nghị định, thông tư, diễn ra dai dẳng ở Việt Nam, là một minh chứng.

 

[1] Ngay cả trong trường hợp việc áp dụng pháp luật có tác dụng tạo ra quy tắc pháp lý, thì quy tắc được tạo ra cũng có tính chất đặc thù, nhất là về hình thức thể hiện, phạm vi tác động, chi phối,... như trong trường hợp của án lệ trong luật của các nước tiền tiến.    

[2] Trong thời chiến tranh, vai trò lập pháp của UBTVQH càng nổi bật do Quốc hội thậm chí không thể họp định kỳ để thảo luận và thông qua các dự án luật.  

[3] Như trong các trường hợp luật được thông qua bằng cách trưng cầu ý dân.

[4] Hơn nữa, đáng lý ra chỉ có Quốc hội mới có quyền giải thích luật một cách chính thức, bởi vì việc giải thích chính thức đối với luật có tác dụng tạo ra quy phạm giải thích và quy phạm này sẽ đương nhiên thay thế quy phạm được giải thích. Việc thừa nhận quyền giải thích luật của UBTVQH, được ghi nhận tại Hiến pháp và luật, có thể dẫn đến sự hiểu nhầm về vai trò của UBTVQH trong mối quan hệ với Quốc hội, dưới mắt các chủ thể khác: đại loại, UBTVQH là cơ quan cấp trên hoặc cơ quan giám hộ của Quốc hội, chứ không chỉ đơn giản là người phát ngôn của thiết chế lập pháp.    

[5] Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (và cả dự thảo Luật sửa đổi) lại nói rằng căn cứ vào Hiến Pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết. Cách nói đó khiến người ta nghĩ rằng văn bản quy phạm của UBTVQH là một loại văn bản được ban hành trong khuôn khổ thực thi một luật, chứ không phải là văn bản có tác dụng thay thế luật trong một giai đoạn. Điều này cũng có nghĩa là UBTVQH là một cấp ban hành văn bản quy phạm pháp luật tách biệt với Quốc hội và dưới Quốc hội.      

[6] Chẳng hạn ở Pháp, Tổng thống, theo Hiến pháp, được quyền ban hành văn bản quy phạm chi phối các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của riêng mình, phân biệt với các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của nghị viện. Các văn bản của Tổng thống ban hành trong các trường hợp này chỉ tuân thủ Hiến pháp và các nguyên tắc chung của luật. Có thể xem: ví dụ, F.Terré, Introduction générale au droit, Dalloz, Paris, 1994, tr.188.   

[7]Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (và cả dự thảo Luật sửa đổi) chỉ dựa vào sự phân định chức năng theo Hiến pháp để phân biệt Thủ tướng và Chính phủ thành hai chủ thể ban hành văn bản quy phạm. Người làm luật không chú ý đến sự hoá thân của Chính phủ vào Thủ tướng trong quá trình thực hiện chức năng của Chính phủ trong mối quan hệ với các chủ thể khác.   

[8] Nghĩa là muốn hợp nhất hai quyền lập quy thì phải sửa đổi Hiến pháp.

[9] Hiến pháp năm 1992 cũng quy định rằng những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Nói chung, việc thừa nhận quyền lập quy của Thủ tướng nhân danh Chính phủ không hề gây trở ngại cho sự vận hành của Chính phủ như một thiết chế tập thể.  

[10] Về mặt lý thuyết, các văn bản của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ phục tùng các quy định của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước, như được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (và cả trong dự thảo Luật sửa đổi). Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động, các cơ quan này thường ứng xử theo cung cách của một chủ thể cấp bộ.

Vả lại, Luật quy định rằng khi ra văn bản liên tịch, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân tối cao chí liên tịch được với các Bộ, chứ không thể liên tịch với cấp cao hơn. 

[11] Có thể có ý kiến cho rằng vấn đề không tồn tại, bởi mỗi loại văn bản, theo luật, chỉ được sử dụng để ra quy tắc thuộc một lĩnh vực nào đó, phân biệt với lĩnh vực khác thuộc phạm vi điều chỉnh của loại văn bản khác. Tuy nhiên, sự phân định lĩnh vực, thực ra, không có tác dụng làm cho các quy phạm độc lập với nhau trong việc chi phối các quan hệ xã hội.       

[12] Xem, ví dụ, J. Ghestin, Traité de droit civil. Introduction générale, L.J.G.D, Paris, 1990 tr. 279 và kế tiếp; J.-M. Olivier, Les sources administratives du droit privé, luân án Đại học Paris II, 1981, tr. 418.

(Bài viết đăng trên TCNCLP số 121, tháng 4/2008)

TS. Nguyễn Ngọc Điện
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
3.jpg
Đồng chí Nguyễn Đình Quyền, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc UBTVQH và ông Rhee, Ik Hyeon, Viện trưởng Viện Nghiên cứu pháp luật thuộc Chính phủ Hàn Quốc ký thỏa thuận hợp tác giữa hai cơ quan nghiên cứu tại Hà Nội, ngày 7/6/2018
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Khai mạc kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV

Kinh nghiệm các nước về thực thi pháp luật hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa

Hoàn thiện chương trình bồi dưỡng cán bộ, công chức hiện nay

Hoàn thiện các quy định của Luật Thuơng mại năm 2005 để đảm bảo sự thống nhất với Bộ Luật Dân sự năm 2015

Thông tin trên mạng và hệ thống hóa các loại hình thông tin trên mạng

Vai trò của Quốc hội trong xây dựng, hoàn thiện pháp luật nhằm mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc

Quyền được tiếp cận thông tin và quyền bất khả xâm phạm về cuộc sống riêng tư

Cần luật hóa trách nhiệm giải trình của trường đại học công lập

Một số vấn đề về thời điểm đặc xá

Bàn về việc thành lập cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng ở nước ta

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân