Trưng cầu ý dân là chế định pháp luật xuất hiện rất sớm trong lịch sử loài người. ở La Mã cổ đại từ năm 417 trước Công nguyên người ta đã biết hỏi ý kiến thần dân về một số vấn đề của vương quốc. Đạo luật Valery và Horasy năm 449 trước Công nguyên, đạo luật Publia năm 339 trước Công nguyên và sau đó là đạo luật Hortensia năm 287 trước Công nguyên đã quy định về trưng cầu ý dân, quy định kết quả trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc đối với quốc vương và mọi thần dân. Từ thế kỷ thứ III trước Công nguyên, khái niệm “referendum” đã được phổ biến rộng rãi tại các vương quốc La Mã cổ đại, thậm chí khái niệm “referendum” còn được thay thế cho khái niệm "luật"[2].

Quê hương của các cuộc trưng cầu ý dân là Thụy Sỹ. Trong nhiều thế kỷ qua, các Hội nghị nhân dân - (Nghị viện tại các Canton, các bang của Thụy Sỹ) đã trở thành cơ quan quyền lực cao nhất của Thụy Sỹ. Hàng năm Nghị viện họp nhiều lần nhưng các quyết định do các nghị sỹ thông qua đều không có hiệu lực ngay mà chỉ có hiệu lực sau khi đã thông báo cho Hội nghị nhân dân và được hội nghị nhân dân tán thành như ad referendum[3].

Sau chiến tranh thế giới lần thứ nhất, chế định trưng cầu ý dân đã được ghi nhận trong hiến pháp của hàng loạt nước châu Âu. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, chế định trưng cầu ý dân đã có bước tiến dài trong pháp luật và thực tiễn ở các nước phát triển. Tuy nhiên, cho đến nay, trưng cầu ý dân không phải được tiến hành ở tất cả các nước trên thế giới. Trưng cầu ý dân không được áp dụng ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ, nơi mà nghị viện được cho là giữ vị trí cao nhất. Tuy nhiên, trong những thập niên gần đây trong một số trường hợp nhất định nước Anh cũng tiến hành trưng cầu ý dân. Trưng cầu ý dân hãn hữu cũng được tổ chức ở Bỉ. Nhiều nước châu á hầu như không bao giờ tiến hành trưng cầu ý dân. Trưng cầu ý dân không bao giờ được tiến hành ở Hà Lan, ở Hoa Kỳ ở cấp độ liên bang, nhưng Thụy Sỹ thì thường xuyên tổ chức (hơn 400 lần ở cấp độ liên bang) [4]. Các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và các nước cộng hòa thuộc Liên Xô trước đây khoảng hơn 10 năm lại đây đã bắt đầu áp dụng chế định trưng cầu ý dân. Đã có nhiều cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức tại Cộng hòa Ucraina, Liên bang Nga, Cộng hòa Armenia, Cộng hòa Ba Lan...

Trưng cầu ý dân cần được phân biệt với thăm dò ý dân, tham khảo ý kiến nhân dân. Thăm dò ý kiến nhân dân không nhất thiết phải dùng phương pháp bỏ phiếu, có thể chỉ do tổ chức xã hội hay báo chí thực hiện. Kết quả thăm dò ý kiến nhân dân chỉ có giá trị tham khảo cho việc ra quyết định về một vấn đề nào đó. Nếu việc thăm dò ý kiến nhân dân do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo trình tự chặt chẽ, theo hình thức trưng cầu ý dân thì kết quả thăm dò ý dân cũng sẽ có ý nghĩa pháp lý đối với việc thông qua quyết định. Như vậy, trưng cầu ý dân và thăm dò ý dân là hai việc làm khác nhau. Chẳng hạn, khi thông qua Hiến pháp Liên bang Nga năm 1937, người ta đã tiến hành " trưng cầu ý dân ", nhưng thực ra chỉ là thăm dò ý dân[5].

Một loại hình hỏi ý kiến nhân dân gần giống với trưng cầu ý dân được pháp luật quy định là thăm dò ý dân (trưng cầu ý dân tư vấn). Thăm dò ý dân được tiến hành nhằm làm rõ ý kiến của công dân về những vấn đề quan trọng ở cấp toàn quốc và ở phạm vi địa phương. Kết quả thăm dò ý dân không bắt buộc thi hành đối với các cơ quan nhà nước nhưng các cơ quan nhà nước phải lưu ý tới những ý kiến đó. Nếu cơ quan đại diện thấy cần phải thông qua luật hay quyết định trái với kết quả thăm dò ý dân thì các văn bản đó cần phải được thông qua với đa số phiếu tuyệt đối, tức là phải có sự đồng ý của 2/3 số lượng đại biểu trong cơ quan đại diện.

Luật trưng cầu ý dân của Ucraina cũng quy định có thể tiến hành thăm dò dư luận xã hội nhưng kết quả thăm dò dư luận không phát sinh hậu quả pháp lý như thăm dò ý dân[6].

ở Nam Tư cũ, bất kỳ cuộc thăm dò ý kiến cử tri nào cũng được gọi là trưng cầu ý dân (referendum). ở Thụy Điển có sự phân biệt rất rõ giữa “referendum” và “plebiscitum”. “Plebiscitum” là các cuộc trưng cầu ý dân về các vấn đề có ý nghĩa sống còn đối với đất nước hoặc một vùng nào đó: vấn đề tranh chấp lãnh thổ, về hình thức cai trị (hình thức chính thể của nhà nước), về sự tồn tại hay không tồn tại chế độ cầm quyền hiện hành, về tín nhiệm nguyên thủ quốc gia[7].

Hiến pháp Bulgary năm 1971 quy định " Hỏi ý kiến nhân dân ", một khái niệm bao gồm cả trưng cầu ý dân và việc toàn dân thảo luận các dự thảo luật. Hiến pháp Brazil (Điều 14) quy định các phương pháp thực hiện chủ quyền nhân dân là “referendum” và “plebiscitum” (Phần XV, Điều 49). Hiến pháp xác định rõ khái niệm “plebiscitum” nhưng lại không nói rõ về “referendum”, cho nên có thể hiểu “referendum” chỉ có tính tham khảo, còn “plebiscitum” mới mang ý nghĩa quyết định[8].

Pháp luật nhiều nước quy định trưng cầu ý dân không có ý nghĩa quyết định, tuy nhiên chính quyền cũng phải tính đến nguyện vọng của cử tri qua kết quả trưng cầu ý dân. Năm 1972 Nauy tiến hành tham khảo ý dân về việc tham gia Thị trường chung châu Âu. Quá nửa số cử tri không đồng tình việc Nauy tham gia Thị trường chung châu Âu. Do vậy, Chính phủ cũng không tham gia Thị trường chung châu Âu[9].

Bản chất của trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân là một trong những phương pháp thực hiện dân chủ trực tiếp. Tại Pháp, hầu như người ta coi trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp duy nhất[10]. Về mặt nguyên tắc, trưng cầu ý dân có ưu thế hơn nhiều so với các hình thức dân chủ đại diện, nó cho phép người dân thể hiện ý chí trực tiếp của mình thông qua việc biểu quyết. Tuy nhiên, cũng không nên đánh giá quá cao biện pháp trưng cầu ý dân. Đó là vì, những vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân không phải tất cả những người tham gia bỏ phiếu đều am hiểu như nhau, nhất là đối với các cử tri có trình độ thấp không đánh giá đúng mức ý nghĩa chính trị và pháp lý khi bỏ phiếu. Đôi khi, trưng cầu ý dân được tiến hành trong những điều kiện bị gây sức ép tâm lý hay trong điều kiện chế độ độc tài. Cũng cần phải thấy rằng, để trưng cầu ý dân có ý nghĩa thực chất (chứ không phải giả tạo) thì việc trưng cầy ý dân phải được tiến hành minh bạch, công khai, dân chủ. Trưng cầu ý dân về các vấn đề quan trọng, đại sự như Hiến pháp nếu thiếu sự tuyên truyền, thảo luận công khai tại các nhóm cư dân, tại nghị viện thì kết quả có thể sẽ mang tính tiêu cực: cử tri sẽ thông qua hiến pháp phản động. Chính Đức quốc xã đã lợi dụng trưng cầu ý dân để hợp pháp hóa việc xâm chiếm lãnh thổ nước khác[11].

Trong thực tiễn chính trị của các nước sử dụng trưng cầu ý dân, thì trưng cầu ý dân cũng không thay thế mà chỉ bổ sung cho cơ chế dân chủ đại diện.

Về mặt nào đó, trưng cầu ý dân còn được coi là một hình thức đối trọng, đối lập với dân chủ đại diện, như phương tiện loại trừ quyết định của nghị viện, thông qua quyết định nhà nước quan trọng trái với quyết định của nghị viện. Thí dụ, theo Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp, theo đề nghị của Quốc hội hay theo đề nghị chung của hai viện của Quốc hội, Tổng thống có quyền đưa bất kỳ một dự luật nào ra để trưng cầu ý dân. Vậy mà trong các năm 1962 và 1969, không có sự đồng ý của Quốc hội, Tổng thống De Gaulle vẫn tự ý tiến hành trưng cầu ý dân[12], thậm chí đối với việc sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp Ucraina (Điều 72) cũng quy định Tổng thống có quyền trưng cầu ý dân.

Sáng kiến trưng cầu ý dân

Sáng kiến đưa ra trưng cầu ý dân có thể xuất phát từ cơ quan nhà nước và cũng có thể từ phía cử tri.

Sáng kiến về trưng cầu ý dân chỉ có thể xuất phát từ các cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở trung ương, từ số lượng nghị sĩ nhất định trong nghị viện hay theo đề nghị của số lượng cử tri mà pháp luật quy định. ở Pháp, theo quy định của Hiến pháp và thực tiễn, sáng kiến về trưng cầu ý dân thuộc về Tổng thống: Tổng thống tuyên bố tiến hành trưng cầu ý dân và nội dung các câu hỏi được đưa ra trưng cầu ý dân nhưng phải được Quốc hội đồng ý.

Điều 111 của Hiến pháp Cộng hòa Armenia quy định Hiến pháp được thông qua hay sửa đổi, bổ sung bằng trưng cầu ý dân theo sáng kiến của Tổng thống nước Cộng hòa hay Quốc hội. Tổng thống quyết định trưng cầu ý dân theo đề nghị hay sự đồng thuận của đa số đại biểu Quốc hội.

Pháp luật của nhiều nước quy định trình tự kiểm tra việc tuân thủ mọi thủ tục nêu sáng kiến trưng cầu ý dân, kể cả việc kiểm tra do tòa án Hiến pháp thực hiện. Khi các điều kiện cần thiết đã được tuân thủ thì sáng kiến trưng cầu ý dân sẽ do Nghị viện hoặc Tổng thống thông qua vì hình thức chính thể của Nhà nước (Cộng hòa tổng thống hay Cộng hòa đại nghị) ảnh hưởng rất lớn tới chế định trưng cầu ý dân.

Các cuộc trưng cầu ý dân tại các địa phương thường được tiến hành theo sáng kiến của các cơ quan đại diện của địa phương hay của nhóm cử tri[13].

Điều kiện tiến hành trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân được tổ chức theo những điều kiện nhất định.

Pháp luật Italia quy định: để tiến hành trưng cầu ý dân cần phải thu thập được 500 ngàn chữ ký của cử tri, ở Hungary cần có đề nghị của 50 nghị sĩ, còn theo quy định của pháp luật Italia, trưng cầu ý dân cũng được tiến hành nếu có đề nghị của 5 trên tổng số 20 hội đồng tự quản[14].

Theo quy định của pháp luật Ucraina, trưng cầu ý dân được tiến hành về các vấn đề có tầm quan trọng cấp toàn quốc và địa phương. Trưng cầu ý dân chỉ có giá trị khi có trên 1/2 cử tri đăng ký tham gia bỏ phiếu. Pháp luật các nước này quy định chi tiết về thể thức tiến hành, về vấn đề trưng cầu ý dân, về hiệu lực pháp luật của quyết định được thông qua tại các cuộc trưng cầu ý dân. Chẳng hạn, theo Luật trưng cầu ý dân của Ucraina, quyết định được thông qua khi có trên 1/2 số cử tri bỏ phiếu tán thành. Tuy nhiên, nếu đó là quyết định giải thể Quốc hội hay cách chức Tổng thống trước thời hạn thì phải có 2/3 cử tri đi bỏ phiếu yêu cầu (sau khi Hiến pháp năm 1996 được thông qua, trong đó quy định thủ tục đàn hạch đối với Tổng thống, thì các quy định này của Luật về trưng cầu ý dân có lẽ không có hiệu lực nữa).

Các vấn đề về thay đổi lãnh thổ Ucraina, sáp nhập Ucraina vào liên bang hay đại liên bang nào đó chỉ có thể được quyết định thông qua trưng cầu ý dân toàn quốc; vấn đề về thay đổi ranh giới của các đơn vị hành chính -lãnh thổ chỉ có thể giải quyết thông qua trưng cầu ý dân địa phương.

Thủ tục tiến hành trưng cầu ý dân

Trình tự tiến hành trưng cầu ý dân thường được quy định trong đạo luật về trưng cầu ý dân. ở Liên bang Nga trình tự tiến hành trưng cầu ý dân được xác định trong Hiến pháp Liên bang Nga và trong Luật liên bang Về trưng cầu ý dân của Liên bang Nga. Trưng cầu ý dân ở Liên bang Nga tiến hành trên toàn bộ lãnh thổ Nga theo nguyên tắc bình đẳng, phổ thông, tự do thể hiện ý chí và trực tiếp, bỏ phiếu kín. Mỗi công dân có một lá phiếu. Mọi công dân Nga tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân phải có đủ những điều kiện như thực hiện quyền bầu cử (đủ 18 tuổi, có năng lực hành vi đầy đủ...)[15]. Theo quy định của Hiến pháp Liên bang Nga và trong Luật liên bang Về trưng cầu ý dân của Liên bang Nga,  Dự thảo Hiến pháp là vấn đề bắt buộc phải trưng cầu ý dân nếu như Đại hội lập hiến thông qua quyết định đưa dự thảo hiến pháp ra trưng cầu ý dân[16].

Điều 111 Hiến pháp Cộng hòa Armenia quy định: trong thời hạn 21 ngày, kể từ khi nhận được dự thảo Hiến pháp hay dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Tổng thống có thể chuyển dự thảo tới Quốc hội với những ý kiến, quan điểm của mình và yêu cầu Quốc hội thảo luận. Trong thời hạn do Quốc hội quy định, Tổng thống đưa dự thảo ra trưng cầu ý dân. Đối với các đạo luật khác được thông qua do trưng cầu ý dân, thì việc sửa đổi hay hủy bỏ cũng chỉ được tiến hành thông qua trưng cầu ý dân.

Theo Hiến pháp Cộng hòa Armenia, một đạo luật được coi là đã được thông qua tại cuộc trưng cầu ý dân nếu quá nửa số cử tri tham gia bỏ phiếu tán thành (tuy nhiên, cuộc trưng cầu ý dân phải có sự tham gia của ít nhất 1/3 số cử tri có trong danh sách)[17].

Những vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân

Pháp luật các nước cũng quy định những vấn đề không được phép đưa ra trưng cầu ý dân. Đó là những vấn đề có tính chuyên môn sâu mà cử tri không có kiến thức nếu không được đào tạo bài bản. Đó cũng là những vấn đề mà câu trả lời có thể dự đoán trước được (đương nhiên sẽ có kết quả khẳng định, thí dụ: giảm thuế, tăng lương...). Pháp luật cũng không cho phép đưa các vấn đề về ngân sách, các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự công cộng ra trưng cầu ý dân. Các câu hỏi được đưa ra trưng cầu ý dân phải được nêu cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, không thể mập mờ, hiểu nước đôi. Nếu không, cử tri sẽ gặp khó khăn khi lựa chọn phương án trả lời và như vậy kết cục, kết quả được thông qua do trưng cầu ý dân sẽ không đáp ứng được yêu cầu đề ra.

Trưng cầu ý dân cũng không được tổ chức trong những điều kiện đặc biệt như chiến tranh, thiết quân luật hay có tình trạng khẩn cấp.

ở Pháp, không được tiến hành trưng cầu ý dân về các vấn đề sau: 1) Tổ chức quyền lực Nhà nước; 2) Thỏa thuận về Khối Liên hiệp Pháp (Hiện nay Khối Liên hiệp Pháp không còn nữa nên quy định này không còn hiệu lực pháp lý nữa); 3) ủy quyền về phê chuẩn những điều ước quốc tế nếu các điều ước quốc tế đó không trái với Hiến pháp và có ảnh hưởng đến hiệu lực của các định chế Nhà nước.

Pháp luật Ucraina quy định không thể trưng cầu ý dân toàn quốc về các vấn đề thuế, ngân sách hay ân xá, đại xá- còn trưng cầu ý dân địa phương không được đề cập những vấn đề không liên quan đến địa phương. Tại Ucraina từ năm 1991 đến nay đã tiến hành nhiều cuộc trưng cầu ý dân[18].

Hiệu lực của trưng cầu ý dân

Thông thường, quyết định được thông qua tại các cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc, cuối cùng, có hiệu lực pháp lý ngay mà không cần phải được phê chuẩn bởi bất cứ cơ quan nào và chỉ có thể bị sửa đổi, hủy bỏ bằng một cuộc trưng cầu ý dân mới.

Thí dụ, chính quyền Mtxcơva quyết định về trưng cầu ý dân tại thành phố, theo đó, trưng cầu ý dân địa phương là hình thức thể hiện ý chí của cư dân địa phương - những người sống trên địa bàn Matxcơva. Trưng cầu ý dân thường được tiến hành về những vấn đề quan trọng của địa phương thông qua ý kiến của cử tri. Quyết định được thông qua tại cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc ngay, không cần phải có sự phê chuẩn của bất cứ cấp chính quyền nào. Tuy nhiên, một quyết định như vậy cũng có thể bị thay thế, sửa đổi bởi một cuộc trưng cầu ý dân khác tại địa phương nhưng không thể sớm hơn 2 năm. Ngoài ra, quyết định đó cũng có thể bị coi là không có hiệu lực bởi bản án của tòa án. Trong trường hợp cuộc trưng cầu ý dân thông qua một văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản đó có thể bị thay thế, sửa đổi, bổ sung theo đúng trình tự được quy định trong chính văn bản đó[19].

Trưng cầu ý dân ở bất kỳ nước nào cũng sẽ có hiệu quả về chính trị và tư tưởng trong trường hợp nếu như trưng cầu ý dân theo bản chất của mình là chế định dân chủ quan trọng, sẽ được hiểu và có được sự ủng hộ rộng rãi của các tầng lớp nhân dân, có mục tiêu giải quyết các vấn đề chính trị một cách nhân đạo và nếu như dư luận xã hội không phải có được do những lời kêu gọi dân chủ giả tạo cũng như do những giá trị xã hội dối trá[20]./.