Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ hai, 23/07/2018, 23:00(GMT+7)
 
Tổ chức bộ máy nhà nước

Đề xuất các hướng sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống pháp luật Việt Nam. Dự án Luật BHVBQPPL đang được sửa đổi trong bối cảnh Quốc hội và Chính phủ bắt đầu một nhiệm kỳ mới, với những chủ trương cải cách mới nhằm phù hợp với nhu cầu phát triển đất nước và xu thế hội nhập quốc tế.

 

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống pháp luật Việt Nam. Dự án Luật BHVBQPPL đang được sửa đổi trong bối cảnh Quốc hội và Chính phủ bắt đầu một nhiệm kỳ mới, với những chủ trương cải cách mới nhằm phù hợp với nhu cầu phát triển đất nước và xu thế hội nhập quốc tế. Đây là một thời điểm rất thuận lợi để tiến hành những bước cải cách quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp. Việc sửa đổi Luật BHVBQPPL lần này (sau 5 năm thực hiện luật sửa đổi năm 2002), trong một nhiệm kỳ Quốc hội ban hành nhiều luật, pháp lệnh nhất từ trước tới nay (84 luật, 31 pháp lệnh) là rất cấp bách và quan trọng. Việc đánh giá tính cấp bách này dựa trên cơ sở những bất cập trong thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua và dựa trên yêu cầu cải cách hệ thống pháp luật phù hợp với tình hình mới và chủ trương, định hướng đổi mới của Quốc hội, của Chính phủ trong nhiệm kỳ mới.

Hiện nayH, dự thảo sửa đổi Luật BHVBQPPL (Dự thảo) đang được lấy ý kiến rộng rãi. Theo tinh thần cải cách của Chính phủ, của Ban soạn thảo (Bộ Tư pháp), Dự thảo đã thể hiện nhiều thay đổi so với luật hiện hành. Chúng tôi không đề cập đến các vấn đề cụ thể của Dự thảo, mà chỉ nêu lên một số yêu cầu, định hướng cơ bản mà việc sửa đổi cần đạt được.

Thứ nhất, đảm bảo thực hiện nhất quán nguyên tắc Nhà nước pháp quyền trong suốt quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ giai đoạn lập chương trình, ban hành theo thẩm quyền và uỷ quyền, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự thảo trước khi ban hành, cho đến ký ban hành, công bố, đăng công báo, kiểm tra, giám sát văn bản sau khi ban hành. Nguyên tắc Nhà nước pháp quyền đã được khẳng định trong Hiến pháp và phải được thể hiện trong Luật BHVBQPPL để bảo đảm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đều tuân thủ một nguyên tắc thống nhất của Nhà nước pháp quyền: quản lý nhà nước bằng pháp luật. Yêu cầu của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là tuân thủ Hiến pháp, bảo vệ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp quy định, điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước thấy cần phải có để phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tính bắt buộc thực hiện của quy định quy phạm pháp luật, tính công bằng, tính nhất quán và tính ổn định của hệ thống pháp luật.

Thứ hai, đơn giản hoá hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, cam kết quốc tế và phù hợp với thông lệ lập pháp quốc tế. Hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện hành quá phức tạp, có tới 23 loại văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành từ trung ương đến địa phương, đồng thời, một hình thức văn bản quy phạm pháp luật có thể do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành và một cơ quan có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định này của Hiến pháp và của Luật BHVBQPPL hiện hành dẫn đến tình trạng chồng chéo về thẩm quyền ban hành, về phạm vi và nội dung giữa các loại văn bản quy phạm pháp luật, kết quả là trên thực tế, không có cơ quan nào từ trung ương đến địa phương kiểm soát nổi tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu Quốc hội, Chính phủ không có chủ trương kịp thời và hữu hiệu thì tình trạng này chính là “tự mua dây buộc mình”, không chỉ làm chậm tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn không giải quyết được tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, gián tiếp hạn chế việc huy động các nguồn nội lực và ngoại lực cho sự phát triển mọi mặt của đất nước. Quốc hội cần xem xét việc sửa đổi Hiến pháp trong thời điểm này về quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, để làm cơ sở cho việc sửa đổi Luật BHVBQPPL không bị vi hiến.

Thứ ba, tăng cường trách nhiệm ban hành thể chế, chính sách của cơ quan hành pháp, bảo đảm các văn bản được ban hành theo định hướng chính sách phù hợp với chủ trương của Đảng và chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn của Quốc hội và điều hành, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, giảm gánh nặng (số lượng) việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính. Điều đó cũng có nghĩa là, cần tách bạch giữa chức năng xây dựng chính sách, thể chế phục vụ quản lý nhà nước và chức năng quản lý nhà nước bằng các văn bản hành chính. Đây là xu hướng tiếp cận hiện đại mà nhiều nước phát triển đã thực hiện được để xây dựng một nền tảng pháp luật vững chắc và tổ chức bộ máy hành pháp hiệu quả. Vấn đề của Việt Nam đang là sự lẫn lộn giữa chức năng hoạch định chính sách, xây dựng thể chế với quản lý nhà nước bằng văn bản hành chính. Các quy định trong Luật BHVBQPPL hiện hành và Dự thảo sửa đổi lần này chưa đưa ra được những tiêu chí về thẩm quyền, phạm vi, nội dung, đối tượng điều chỉnh để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính. Ngay trong điều 2 Dự thảo, định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa chuẩn xác, nên quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa thể hiện được yêu cầu trên.

Thứ tư, thực hiện chủ trương cải cách nền hành chính của Quốc hội và Chính phủ nhiệm kỳ mới là xây dựng một nền hành chính thông suốt và hiệu quả, tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo trước Chính phủ. Bởi vì người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo vừa có vị trí là người lãnh đạo cao nhất của cơ quan chủ trì soạn thảo, hầu hết vừa là thành viên Chính phủ, nên là người hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung dự thảo khi trình lên Chính phủ, Quốc hội. Các quy định đối với người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo cần quy trách nhiệm rõ ràng, thậm chí cả chế tài nếu không thực hiện đúng quy trình và sự chỉ đạo của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan uỷ quyền, giao việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cần kiên quyết không chấp nhận cho cơ quan chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự thảo, nếu thấy dự thảo chưa đạt yêu cầu, cho dù đã có trong chương trình. Bất cập hiện nay là để đạt yêu cầu về tiến độ trong chương trình đã đề ra, nhiều dự thảo chưa được chuẩn bị tốt, chưa hoàn thiện, vẫn được trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, nên chất lượng văn bản chưa cao, không ổn định. Đặc biệt, cần thận trọng khi ban hành luật, vì luật do Quốc hội ban hành, có hiệu lực pháp lý cao, đối tượng chịu sự tác động rộng nên nếu chất lượng luật không tốt, không khả thi, thì sẽ ảnh hưởng tới uy tín của Quốc hội và luật sẽ phải sửa đổi sau thời gian thực thi ngắn, làm cho hệ thống pháp luật không ổn định, giảm sức thu hút các nguồn lực đầu tư của đất nước.

  Quy định trong Dự thảo luật về trình tự soạn thảo và thành phần, trách nhiệm ban soạn thảo chưa thể hiện đúng vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo. Trong thực tế, thành phần ban soạn thảo đến từ nhiều cơ quan khác nhau, cơ quan chủ trì thường mời các chuyên gia của Quốc hội và Chính phủ, Bộ Tư pháp là những cơ quan sẽ có ý kiến thẩm tra, thẩm định sau khi hoàn thành giai đoạn soạn thảo thì có thuận lợi là các cơ quan thẩm định, thẩm tra sẽ theo dõi được quá trình soạn thảo và nắm bắt được ý đồ của ban soạn thảo, đồng thời tham gia ý kiến sớm, nhưng mặt khác, cũng sẽ ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của ý kiến thẩm định, thẩm tra. Việc thành lập ban soạn thảo do cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định thành phần và số lượng, nên cơ quan chủ trì soạn thảo (nếu chủ định) có thể khống chế được các ý kiến khác với quan điểm của mình và việc tham gia của các cơ quan khác vào ban soạn thảo chỉ có tính hình thức, không thực chất, vì vậy, quyết định ý kiến cuối cùng của ban soạn thảo là quan điểm của cơ quan chủ trì soạn thảo, chứ không phải của tất cả các thành viên ban soạn thảo.

Việc tổ chức soạn thảo nên giao toàn quyền chủ động cho cơ quan chủ trì soạn thảo, không cần quy định cụ thể trong luật này, mà chỉ nên quy định các nguyên tắc chung cho các ban soạn thảo hoạt động và chịu trách nhiệm cuối cùng là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo. Quy định về quy trình soạn thảo cần phải tạo ra sức ép lớn về chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản đối với các người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo, để việc tổ chức soạn thảo có hiệu quả, nâng cao chất lượng văn bản. Đồng thời, cơ chế này cũng giải quyết được vấn đề hiện nay là cơ quan chủ trì soạn thảo thường bảo vệ lợi ích cục bộ của ngành và tăng thêm quyền lực không cần thiết của cơ quan mình, thông qua soạn thảo các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ năm, xây dựng một quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, gọn nhẹ, áp dụng chung cho tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật để có thể ban hành nhanh, đáp ứng yêu cầu về tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO, mà vẫn bảo đảm yêu cầu về chất lượng do Quốc hội, Chính phủ đặt ra. Dự thảo sửa đổi Luật BHVBQPPL chỉ quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan trung ương, chưa hợp nhất được quy trình ban hành tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (vẫn tồn tại Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân) nên chưa giải quyết được triệt để và toàn diện các vấn đề của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Dự thảo sửa đổi Luật BHVBQPPL đang có nhiều quy định cụ thể không cần thiết, cần viết gọn lại, tập trung vào các yêu cầu của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định về tổ chức thực hiện thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nào thì sẽ do văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó quy định. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể tham gia vào quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ do Quốc hội, Chính phủ quyết định, theo chủ trương đổi mới trong từng nhiệm kỳ, không nên quy định ở luật này, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các các chủ thể chủ động quyết định tổ chức thực hiện việc ban hành văn bản cho phù hợp với bối cảnh cụ thể và đạt hiệu quả cao nhất. Các quy định về hồ sơ thủ tục cần thể hiện tinh thần cải cách thủ tục hành chính của Quốc hội, Chính phủ, cần giảm bớt các loại giấy tờ không cần thiết để tiết kiệm chi phí, nhân lực và thời gian mà vẫn bảo đảm chất lượng. Ví dụ như quy định về hồ sơ dự thảo trình luật, pháp lệnh của Dự thảo cần tổng hợp 5 loại văn bản là: Tờ trình, Bản thuyết minh, Báo cáo đánh giá tác động, Báo cáo giải trình ý kiến thẩm định, Báo cáo tổng hợp ý kiến góp ý thành một bản chung là Tờ trình, trong đó thể hiện đầy đủ tất cả các nội dung của các báo cáo trên để bảo đảm tính logic, nhất quán trong khi thể hiện các nội dung của Dự thảo trình lên Chính phủ.

Thứ sáu, bảo đảm chuẩn hóa, thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Không chỉ sửa đổi Luật BHVBQPPL hiện hành, mà cần nghiên cứu sửa đổi toàn diện tất cả các quy định hiện hành về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính thống nhất của quy định pháp luật về cùng một vấn đề, cùng loại văn bản quy phạm pháp luật, để tránh sự “khập khiễng” giữa các văn bản đã ban hành và các văn bản sẽ ban hành theo quy trình mới. Muốn sửa đổi toàn diện các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, cần sử dụng các biện pháp nhằm chuẩn hoá, thống nhất văn bản quy phạm pháp luật là kiểm tra, giám sát, rà soát, hợp nhất, hệ thống hoá, pháp điển hoá. Đây là các biện pháp không thể thiếu trong một quy trình lập pháp hiện đại, nhưng được quy định trong dự thảo sửa đổi Luật BHVBQPPL quá ngắn gọn, chưa đủ rõ để thực hiện. Cần có các nguyên tắc, tiêu chí chung khi thực hiện các biện pháp này, nếu không các cơ quan sẽ thực hiện không thống nhất, vì đây là các giải pháp kỹ thuật hỗ trợ quy trình lập pháp mà Việt Nam đang rất yếu và chưa nhận thức đúng về tầm quan trọng. Vấn đề hiện nay là Việt Nam cần tiếp cận với quy trình, kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện đại của quốc tế để bảo đảm chất lượng của văn bản, bảo đảm tính bền vững của văn bản, vì luật này là luật về quy trình, sẽ tác động có tính quyết định đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.

Cần phải tiến hành nghiên cứu tổng kết việc thực hiện các quy định hiện hành về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở tất cả các lĩnh vực, từ trung ương đến địa phương, để cập nhật các bất cập, vướng mắc trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp độ khác nhau. Phân tích kết quả tổng kết này sẽ hỗ trợ rất tốt việc xây dựng các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL sửa đổi và các văn bản hướng dẫn thi hành).

Thứ bảy, bảo đảm thực hiện cam kết WTO về minh bạch hoá pháp luật trong suốt quy trình xây dựng pháp luật. Luật BHVBQPPL hiện hành và Dự thảo sửa đổi có quy định về việc lấy ý kiến của các đối tượng liên quan, song các quy định này chưa đủ rõ, mặc dù đã bổ sung quy định về việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản liên quan đến lĩnh vực sở hữu trí tuệ, thương mại và dịch vụ hàng hoá trước ít nhất 60 ngày trên trang thông tin điện tử của Chính phủ. Thực tế hiện nay, là ban soạn thảo chủ động lấy ý kiến các đối tượng khi thấy cần thiết, chủ yếu coi trọng việc lấy ý kiến các bộ, ngành liên quan, mà chưa chú trọng lấy ý kiến đại diện các nhóm đối tượng có lợi ích liên quan trong xã hội. Các quy định hiện hành về việc lấy ý kiến chưa tạo được nề nếp phản biện xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật, chỉ có ý kiến phản biện lẻ tẻ từ một số ít chuyên gia luật pháp, không đủ sức tác động đến cơ quan chủ trì soạn thảo. Cần thể hiện các quy định về việc đóng góp ý kiến trong suốt quy trình từ khi có sáng kiến đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành. Bởi vì mỗi giai đoạn trong quy trình ban hành văn bản có đặc điểm khác nhau, nên việc góp ý kiến cũng cần những yêu cầu khác nhau, cần xác định ở mỗi giai đoạn đối tượng nào được góp ý, giá trị của ý kiến góp ý, hình thức góp ý và trách nhiệm, phạm vi tiếp thu, giải trình.

Thực hiện cam kết WTO về minh bạch hoá pháp luật cũng là tăng cường công khai, dân chủ theo chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện quá trình xây dựng pháp luật, bảo đảm các quy định pháp luật thể hiện nguyện vọng của nhân dân và nhân dân có quyền tham gia xây dựng pháp luật. Luật BHVBQPPL cần có những quy định về nguyên tắc cho việc thực thi công khai, dân chủ trong quy trình ban hành văn bản. Cần cân nhắc có cho phép các tổ chức quốc tế, các doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, cá nhân Việt Nam và nước ngoài tham gia vào một số công đoạn trong quy trình ban hành hay không. Thực tế hiện nay, việc xây dựng nhiều luật, pháp lệnh và một số nghị định không còn khép kín, mà đều có sự tham gia của một số tổ chức, cá nhân nhưng dưới hình thức đóng góp ý kiến của chuyên gia, chứ không trực tiếp thực hiện một công đoạn nào. Song, nhu cầu thực tế hiện nay và xu hướng trong tương lai là các đối tượng khác trong xã hội (không phải các cơ quan Nhà nước) ngày càng tham gia sâu vào quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vì nếu văn bản quy phạm pháp luật xuất phát từ nhu cầu cuộc sống thì sẽ khả thi hơn và điều chỉnh quan hệ xã tốt hơn.

Vì tầm quan trọng đặc biệt của Luật BHVBQPPL sửa đổi nên Dự án luật này cần được tiếp tục nghiên cứu, phân tích kỹ lưỡng nhằm hoàn thiện trước khi trình Chính phủ, Quốc hội xem xét, quyết định. 

 

(Bài viết đăng trên TCNCLP số 105, tháng 9/2007)

Phạm Thuý Hạnh
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp (15/01/2013)
Cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp - những vấn đề đang đặt ra và phương hướng đổi mới (15/01/2013)
Bàn thêm về vấn đề sửa đổi Hiến pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân (11/10/2012)
Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện về điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội (20/02/2012)
Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam (23/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
Quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp và sự lựa chọn cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay (19/09/2011)
Lại bàn về bài học từ Hiến pháp 1946 (22/09/2011)
3.jpg
Đồng chí Nguyễn Đình Quyền, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc UBTVQH và ông Rhee, Ik Hyeon, Viện trưởng Viện Nghiên cứu pháp luật thuộc Chính phủ Hàn Quốc ký thỏa thuận hợp tác giữa hai cơ quan nghiên cứu tại Hà Nội, ngày 7/6/2018
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Tội phạm xâm hại tình dục trẻ em và vấn đề bảo vệ quyền trẻ em qua công tác xét xử ở khu vực miền Trung - Tây nguyên

Tổng quan và đánh giá các quy định của pháp luật về đại biểu Quốc hội ở Việt Nam

Đặc điểm, yêu cầu và thực trạng phân cấp quản lý đất đai hiện nay

Tổ chức thi hành pháp luật theo Hiến pháp năm 2013 - nhân tố đảm bảo thực hiện nguyên tắc pháp quyền trong đời sống nhà nước và xã hội

Đồng bộ hóa luật tư hiện nay trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường: sự cần thiết và định hướng

kinh nghiệm xây dựng thể chế tự quyết cho các thành phố văn minh

Một số góp ý hoàn thiện Dự thảo Luật An ninh mạng

Khai mạc Phiên họp thứ 25 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Tư tưởng Hồ Chí Minh về chính sách kiến quốc trên nền tảng dân chủ

Vai trò của Toà Hành chính trong bảo đảm quyền công dân theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân