Kiểm tra, giám sát hệ thống quy phạm pháp luật - đặc biệt là hệ thống văn bản pháp quy - là biểu hiện của một nhà nước pháp quyền. Trong một quốc gia, phương thức tổ chức và mức độ kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sẽ ít nhiều nói lên mức độ của kỹ thuật phân quyền (theo chiều ngang cũng như chiều dọc) đang được áp dụng tại quốc gia đó. Bài viết  mong muốn đưa ra cách tiếp cận về kiểm soát VBQPPL từ góc độ phân quyền và một vài suy nghĩ về thực tiễn Việt Nam.

1. Phân quyền theo chiều ngang: sự độc lập giữa các nhánh quyền lực và vị trí của Tòa án

Một trong các nguyên lý cơ bản của thuyết tam quyền phân lập là sự kiểm soát đối trọng lẫn nhau của các nhánh quyền lực. Theo đó, Tòa án có quyền kiểm soát hoạt động của hệ thống hành pháp, thậm chí cả lập pháp, mà nội dung cốt lõi là kiểm soát các công cụ hoạt động cơ bản của chúng: các đạo luật và các văn bản pháp quy (VBPQ). Đó là cơ sở của sự ra đời Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong nhiều quốc gia.

Thông thường ở một quốc gia mà nguyên tắc phân quyền được áp dụng triệt để thì trong các thiết chế kiểm soát hệ thống VBQPPL, thường xuyên hiện hữu vai trò của các cơ quan tư pháp (CQTP). Đương nhiên, kiểm soát tư pháp vẫn có thể đồng hành cùng với sự tồn tại của nhiều phương thức kiểm tra giám sát khác: giám sát nội bộ hành chính, giám sát nghị viện, giám sát xã hội, giám sát của nhân dân v.v..

Ngược lại ở các nước theo mô hình xã hội chủ nghĩa (XHCN) trước đây, khi mà nguyên tắc tổ chức nhà nước chủ yếu dựa trên nền tảng tập quyền, thì vai trò kiểm soát hệ thống VBQPPL không được giao phó nhiều cho các thiết chế tư pháp. Bù đắp cho sự thiếu hụt này, các thiết chế kiểm soát khác được tăng cường như: giám sát nội bộ hành chính, giám sát của khối cơ quan dân cử, đặc biệt có một thiết chế giám sát đặc thù: giám sát của các cơ quan Viện  kiểm sát. Tuy nhiên cùng với thời gian, khi các nhân tố cốt lõi của thuyết phân quyền được tiếp thu và dần dần áp dụng vào các quốc gia này, các Tòa án cũng từng bước được giao phó vai trò kiểm tra các VBPQ. Vị trí của CQTP được nâng lên, đồng thời có sự tách bạch rõ ràng hơn giữa các nhánh cơ quan chuyên thực hiện các chức năng chuyên biệt của quyền lực nhà nước. Ở các nước theo mô hình XHCN trước đây hay hiện nay, đều đã xuất hiện các thiết chế Tòa hành chính, thậm chí nhiều nơi có Tòa hiến pháp.

Mức độ kiểm soát của Tòa án cũng phản ánh trình độ phân quyền. Tòa hành chính tồn tại trong khá nhiều quốc gia, tuy nhiên không phải ở đâu Tòa hành chính cũng đều giữ vai trò quan trọng như nhau trong kiểm soát các VBPQ. Ở nhiều nơi, Tòa hành chính chỉ có thể đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính cá biệt chứ không phải là các VBPQ, điển hình là trường hợp của Trung Quốc và Việt Nam.

Ở những quốc gia mà Tòa án có thẩm quyền kiểm soát hệ thống VBQPPL thì mức độ kiểm soát của Tòa án cũng không giống nhau. Có nơi việc đánh giá của Tòa án chỉ dừng lại ở các khái niệm sơ đẳng của tính hợp pháp như cơ sở pháp lý, thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản, trình tự và thủ tục ban hành VBPQ. Nhưng cũng có nhiều Tòa hành chính đã đẩy cao mức độ can thiệp của mình đến các yếu tố khác như: tính hợp lý, quyền tùy ý quyết định của cơ quan hành chính (CQHC). Tất nhiên, ranh giới và phạm vi kiểm soát những vấn đề này là hết sức nhạy cảm và gây ra không ít tranh cãi, ngay cả ở các quốc gia này.

Ngoài vị trí của Tòa án trong hệ thống thiết chế nhà nước, thì mức độ can thiệp của Tòa án vào kiểm soát các VBQPPL còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nữa: truyền thống và văn hóa tố tụng ở quốc gia, niềm tin của nhân dân, của các thể chế trao cho CQTP; kinh nghiệm và độ tin cậy của hoạt động tư pháp... Điều có thể thấy rõ rằng, trong các quốc gia thực hành triệt để nguyên tắc phân quyền thì Tòa án là thiết chế không thể thiếu và cũng là con đường cuối cùng, tối cao trong kiểm soát các VBQPPL.

2. Phân quyền theo chiều dọc: trình độ tự quản thể hiện trong mức độ can thiệp của chính quyền trung ương vào giám sát hệ thống văn bản quy phạm của địa phương

Cũng như trong trường hợp phân quyền theo chiều ngang, cơ chế kiểm soát VBQPPL sẽ phản ánh mức độ phân quyền theo chiều dọc - mức độ phân quyền giữa trung ương và địa phương. Chừng nào CQHC trung ương còn giữ sự can thiệp quá sâu vào kiểm soát văn bản quy phạm của cấp dưới, chừng đó vẫn tồn tại mối quan hệ trực thuộc và chính quyền địa phương chưa thực sự giữ vai trò chủ động trong quản lý, điều hành các công việc địa phương.

Việc phân cấp, trao quyền cho cấp dưới phải đồng thời gắn với việc giảm bớt sự giám hộ và kiểm soát của chính quyền trung ương, mà cốt lõi là giảm thiểu tối đa, thậm chí xóa bỏ sự giám sát hành chính đối với quyền đặt ra các quy phạm pháp luật của địa phương. Có như vậy, chính quyền địa phương mới thực sự chủ động và tự chịu trách nhiệm - đây là điều kiện tiên quyết để thực hiện phân quyền.

Lịch sử phân quyền của Cộng hòa Pháp chính là lịch sử của việc chuyển giao cơ chế kiểm soát VBPQ của các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Thoạt tiên chính quyền trung ương trực tiếp kiểm soát hệ thống VBPQ của địa phương - thông qua một thiết chế tản quyền: các tỉnh trưởng - người đại diện của nhà nước trung ương đóng tại các tỉnh. Tuy nhiên, một đạo luật năm 1982 đã mạnh dạn trao quyền tự quản cho các chính quyền địa phương, và cùng với đó là việc bãi bỏ chế độ giám hộ và kiểm soát hành chính. Từ đó, các tỉnh trưởng không giữ quyền trực tiếp kiểm soát các VBPQ; các văn bản quan trọng của địa phương không cần gửi lên tỉnh trưởng chuẩn y trước khi quyết định. Việc kiểm soát các VBPQ của chính quyền địa phương hoàn toàn do Tòa án đảm nhiệm. Ngay cả trong trường hợp tỉnh trưởng cho rằng, một VBPQ của địa phương thuộc quyền quản lý của mình là không hợp pháp, thì cũng chỉ có thể sử dụng quyền đệ trình văn bản đó lên Tòa hành chính xem xét mà thôi. Như vậy, đỉnh cao của sự phân quyền là chấm dứt hoàn toàn sự can thiệp của nhà nước trung ương vào kiểm soát các VBQPPL của các cộng đồng lãnh thổ địa phương¹. Tất nhiên để có quyền chủ động rộng rãi đến vậy, các cộng đồng lãnh thổ địa phương phải hội tụ các điều kiện đầy đủ cho một sự phân quyền: khung pháp luật hoàn chỉnh liên quan đến phân chia chức năng nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương; các điều kiện về văn hóa, tự quản và tài chính; cơ chế giám sát tư pháp có năng lực v.v..

 3. Kiểm soát VBQPPL ở Việt Nam hiện nay - nhìn từ góc độ phân quyền

Thứ nhất, cơ chế kiểm soát VBQPPL ở nước ta hiện nay còn thiếu vắng thiết chế tư pháp, cả về các văn bản quy phạm do Quốc hội ban hành, cũng như hệ thống VBPQ do các CQHC xây dựng, chưa hề được kiểm tra bởi các CQTP. Tòa án duy nhất có quyền xét xử các thiết chế công quyền, đó là Tòa hành chính, thì thẩm quyền rất giới hạn trong các quyết định hành chính và hành vi hành chính cá biệt - nghĩa là các quyết định hành chính áp dụng cho một hoặc một số đối tượng cụ thể, nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể trong quản lý hành chính².

Thứ hai, vẫn còn nhiều thiết chế khác để giám sát VBQPPL: thiết chế từ cơ quan dân cử (hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân); thiết chế giám sát nội bộ (thanh tra hành chính; hoạt động tự rà soát kiểm tra văn bản của khối CQHC); thiết chế giám sát xã hội (do các đoàn thể xã hội và công dân thực hiện thông qua quyền kiến nghị, yêu cầu); vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên thiết chế kiểm sát chung - mà một trong những nội dung cơ bản là kiểm soát các VBPQ từ cấp Bộ trở xuống - đã bị bãi bỏ kể từ sau sửa đổi Hiến pháp 2001.

Thứ ba, thiết chế kiểm soát VBQPPL bằng con đường hành chính vẫn duy trì và không ngừng phát triển. Từ lâu đã tồn tại quá trình tự rà soát xử lý của chính cơ quan ban hành văn bản: việc kiểm tra, xử lý của các cơ quan có thẩm quyền (thường là CQHC cấp trên đối với các CQHC cấp dưới). Hiện nay, dường như cơ chế kiểm soát bằng con đường hành chính đang được tăng cường, biểu hiện cụ thể là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL đã được thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Thiết thực hơn, kiểm tra thông qua con đường hành chính đã được tăng cường bằng một thiết chế hiện hữu và chuyên trách - được lập ra với chức năng giúp Bộ Tư pháp trong rà soát kiểm tra các VBQPPL ở cấp Bộ và cấp tỉnh, đó là Cục Kiểm tra VBQPPL. Hoạt động của cơ quan này trong thời gian vừa qua đã chứng minh tính tích cực, chủ động và thế mạnh của việc kiểm soát văn bản bằng con đường hành chính (xem Hộp 1).

Việc kiểm tra xử lý VBQPPL do Cục Kiểm tra VBQPPL tiến hành dựa chủ yếu trên cơ sở đánh giá tính hợp pháp của văn bản (Xem Hộp 2).

Sự tăng cường thiết chế kiểm soát hành chính thể hiện qua việc ngày 22/11/2010, Thủ tướng Chính phủ đã thành lập Cục Kiểm soát thủ tục hành chính (TTHC) trực thuộc Văn phòng Chính phủ. Cục Kiểm soát TTHC có chức năng giúp Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm soát TTHC; tổ chức thực hiện việc kiểm soát TTHC, quản lý Cơ sở dữ liệu quốc gia về TTHC trong phạm vi cả nước theo quy định của pháp luật.

Tuy rằng chức năng của Cục là kiểm soát TTHC, nhưng do đặc thù là các TTHC đều được quy định tại các VBQPPL, nên vô hình trung, hoạt động của Cục có gắn chặt chẽ với việc kiểm tra, xem xét các VBQPPL. Dẫu rất mới mẻ, nhưng những thành tựu của Đề án 30³ - hoạt động tiền thân của Cục - đã ít nhiều khẳng định điều này: Việc rà soát các TTHC thực chất cũng chính là việc rà soát các VBQPPL có chứa đựng các thủ tục này.

Thứ tư, các cơ chế kiểm soát VBPQ bằng con đường hành chính không chỉ tăng cường về số lượng mà nội dung kiểm soát cũng được đẩy sâu hơn trong những năm gần đây. Nội dung kiểm soát bằng con đường hành chính hiện nay khá rộng mở: về nguyên tắc, kiểm tra, rà soát văn bản chỉ nhằm vào tính hợp pháp (xem Hộp 2). Tuy nhiên trên thực tế, hoạt động rà soát của Cục Kiểm soát TTHC bao hàm cả việc kiến nghị, sửa đổi những văn bản kém khả thi, có nghĩa là kiểm tra cả về tính hợp lý.

Xin lấy một dẫn chứng cụ thể liên quan đến Phương án đơn giản hóa TTHC trong lĩnh vực tư pháp - được đề xuất bởi Tổ công tác Đề án 30 và được thể chế hóa trong Nghị quyết số 52/NQ-CP ngày 10/12/2010 của Chính phủ về việc đơn giản hóa TTHC thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Tư pháp, mục 13 (Xem Hộp 3).

 Ngay tại Khoản 5 Điều 3 của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP đã định nghĩa: Kiểm soát TTHC là việc xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm bảo đảm tính khả thi của quy định về TTHC, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch trong quá trình tổ chức thực hiện TTHC. Cũng như vậy, các nguyên tắc kiểm soát TTHC - rường cột cho công tác kiểm soát thủ tục - ít nhiều phản ánh rằng việc đo đếm đánh giá một TTHC là dựa trên - và có vẻ chủ yếu dựa vào - các yếu  tố mang tính hợp lý:

“Nguyên tắc quy định TTHC

TTHC được quy định phải bảo đảm các nguyên tắc sau:

1. Đơn giản, dễ hiểu và dễ thực hiện.

2. Phù hợp với mục tiêu quản lý hành chính nhà nước.

3. Bảo đảm quyền bình đẳng của các đối tượng thực hiện TTHC.

4. Tiết kiệm thời gian và chi phí của cá nhân, tổ chức và CQHC nhà nước.

5. Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của các quy định về TTHC; TTHC phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trên cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các TTHC liên quan, thực hiện phân công, phân cấp rõ ràng, minh bạch, hợp lý; dự án, dự thảo VBQPPL có quy định về TTHC thuộc thẩm quyền của cơ quan nào, cơ quan đó phải có trách nhiệm hoàn chỉnh”⁴.

Nhìn chung, trong thời gian gần đây, con đường hành chính có vẻ được tăng cường trong việc kiểm tra giám sát văn bản ở nước ta. Đó là biểu hiện đáng mừng của việc ý thức được về tầm quan trọng trong đánh giá, kiểm soát VBQPPL, thể hiện bước tiến đáng kể trong tăng cường pháp chế. Tuy nhiên, liệu đây có phải là giải pháp bền vững? Bởi lẽ, cùng với sự phát triển của phân quyền - kể cả theo chiều ngang và chiều dọc - liệu sẽ còn là hợp lý khi các CQHC nhà nước giữ vai trò chủ đạo, thậm chí là độc tôn trong kiểm soát VBPQ? Đặc biệt là tầm kiểm soát của CQHC trung ương quá lớn, bao phủ xuống hầu hết các lĩnh vực hoạt động của địa phương? Đó là còn chưa nói đến việc mô hình kiểm soát hành chính này thiếu vắng sự khách quan, độc lập, bởi dù chuyên nghiệp đến đâu, chúng vẫn nằm trong bộ máy hành chính.

Có thể trong tương lai, khi cơ chế phân quyền được phát triển nhiều hơn nữa, cơ chế kiểm soát văn bản quy phạm hiện hành sẽ thay đổi, bởi xu hướng chung là càng giảm bớt việc kiểm soát hành chính hệ cấp thì càng đảm bảo quyền chủ động sáng tạo của địa phương - điều thực sự phù hợp với tiến trình phân cấp. Trên thực tế quản lý hành chính hiện nay ở nước ta, công cuộc phân cấp, phân quyền đã và đang diễn ra mạnh mẽ trong hầu khắp mọi lĩnh vực quản lý nhà nước. Đặc biệt xu hướng này thể hiện rất rõ trong những nỗ lực gần đây của Đảng và Nhà nước nhằm phân định rõ hơn chức năng, quyền hạn của từng cấp chính quyền, của chính quyền trung ương và địa phương. Hàng loạt cải cách về mặt thể chế, kinh tế đều có điểm chung: trao cho cấp cơ sở nhiều quyền quyết định hơn. Trong lĩnh vực đầu tư, việc cấp giấy phép đầu tư đã phân cấp cho cấp tỉnh, huyện và thậm chí có thí điểm cho mô hình xã (như Chương trình 135). Trong ngân sách, chính quyền địa phương đã tự chủ hơn nhiều trong thu chi ngân sách. Trong tất cả các lĩnh vực quản lý khác của Nhà nước, xu hướng phân cấp cho địa phương - và đôi khi chuyển một số dịch vụ sang khối tư nhân - cũng hiện diện, như trong hoạt động công chứng; hỗ trợ tư pháp. Xu hướng mạnh mẽ này đã được Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 gọi Việt Nam là “Một Nhà nước đang phân cấp và trao quyền”⁵. Để tương thích với bước chuyển này và cũng để tạo điều kiện cho phân cấp, mặt khác nâng cao hiệu quả, tính độc lập của chính việc kiểm soát VBQPPL, dù sớm hay muộn, cơ chế giám sát VBPQ cũng cần chuyển dần sang con đường tư pháp. Tòa hành chính ở nước ta hiện nay - dẫu chưa được giao quyền kiểm soát VBPQ, nhưng thẩm quyền trong xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng đã được mở rộng đáng kể trong thời gian qua, đặc biệt với sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính. Có thể đây là những tiền đề thuận lợi cho việc chuyển giao một phần gánh nặng của kiểm soát VBPQ sang CQTP. Cuộc tranh luận dấy lên trong những năm qua về mô hình một Tòa hiến pháp - dù chưa có hồi kết - nhưng cũng đã tạo dấu ấn cho khả năng nghiên cứu và xác lập một mô hình kiểm soát VBQPPL mới với thiết chế cao nhất đảm bảo tính khách quan, vô tư và chặt chẽ: con đường tư pháp.

(1) Theo Martine LOMBARD, “Droit adminsitratif”, Giáo trình Luật hành chính, Nxb. Dalloz, 2001, tái bản, sửa đổi bổ sung 2007 (bản tiếng Pháp).

(2) Theo Điều 28 Luật Tố tụng hành chính: Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bao gồm: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”.

      Và theo Điều 3, mục 1 và 2 Luật Tố tụng hành chính:

1. Quyết định hành chính là văn bản do CQHC nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

2. Hành vi hành chính là hành vi của CQHC nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

(3) Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 (gọi tắt là Đề án 30).

(4) Điều 4 Nghị định 63/2010 NĐ-CP ngày 8/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ Về kiểm soát TTHC.

(5) “Các thể chế hiện đại”, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam Hà Nội 3-4 tháng 12/2009, tr. 1.