Hiện nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đang chỉ đạo các cơ quan của Quốc hội đánh giá kết quả triển khai Kế hoạch số 900 ngày 21/3/2007 của UBTVQH về thực hiện Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến năm 2020”. Bài viết phân tích vai trò của các Ủy ban của Quốc hội trong bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, và một số giải pháp cho thời gian tới.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL), tính thống nhất của một dự án luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật hiện hành do Ủy ban Pháp luật và các Ủy ban của Quốc hội - được giao nhiệm vụ chủ trì thẩm tra - đảm nhiệm. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật được xác định là một trong bốn nội dung cơ bản cần phải có của Báo cáo thẩm tra. Như vậy, tính thống nhất của hệ thống pháp luật rất quan trọng và là một yêu cầu bắt buộc mà các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật phải thực hiện. Thiếu sự thống nhất của hệ thống pháp luật chắc chắn sẽ dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước, làm xói mòn lòng tin của nhân dân vào tính “khuôn vàng thước ngọc” của hệ thống pháp luật.

1. Thực trạng và tình hình thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật của các Ủy ban của Quốc hội

Tính thống nhất của hệ thống pháp luật, theo chúng tôi, có thể quy về hai mặt: thống nhất về hình thức của văn bản và thống nhất về nội dung của văn bản.

a)Tính thống nhất về hình thức của văn bản quy phạm pháp luật

Trong nhiều năm qua, tính thống nhất về hình thức của văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề nổi cộm trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Do không có những quy định thống nhất về hình thức thể hiện của văn bản quy phạm pháp luật, cho nên, các dự án được trình ra Quốc hội có những điểm khác nhau từ lời nói đầu, bố cục, đến phân chia chương, mục, điều, khoản, điểm, hoặc cỡ chữ, giãn dòng, viết hoa, sử dụng tiếng nước ngoài…

Trong điều kiện đó, cơ quan soạn thảo và cơ quan chủ trì thẩm tra đã có cố gắng chỉnh lý một bước, Ủy ban Pháp luật chỉnh lý tiếp dự án luật trước khi trình Quốc hội. Tuy nhiên trong nhiều trường hợp, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra và Ủy ban Pháp luật - mặc dù chưa thỏa mãn - nhưng không có căn cứ để bác bỏ hay chấp nhận ý kiến của nhau, dẫn đến dự án luật được trình ra Quốc hội không bảo đảm sự thống nhất về hình thức và kỹ thuật văn bản buộc đại biểu Quốc hội - các nhà chính trị - lẽ ra chỉ tập trung bàn về nội dung chính sách vĩ mô lại phải dành nhiều thời gian tham gia vào câu chữ đến nỗi cử tri và dư luận xã hội phải lên tiếng đề nghị Quốc hội khắc phục tình trạng “làm văn tập thể”.

Trước tình hình đó, cuối nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, UBTVQH đã xem xét và ban hành Quy định về kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nói, đây là một bước tiến mới quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật về mặt hình thức văn bản. Từ nay, các Ủy ban của Quốc hội rất thuận lợi trong việc chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh theo một quy định thống nhất. Như vậy, vấn đề bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật về mặt hình thức văn bản từ nay trở đi đã được giải quyết một cách cơ bản.

b)Tính thống nhất về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

Trong những năm đổi mới vừa qua, hệ thống pháp luật của Nhà nước ta không ngừng được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện. Tuy nhiên, do nhu cầu xây dựng pháp luật rất lớn, trong điều kiện thời gian vật chất và kinh nghiệm lập pháp còn hạn chế, nên hệ thống pháp luật hiện hành đang bộc lộ nhiều mặt bất cập, trong đó đáng quan tâm nhất là sự chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí trái ngược nhau giữa nội dung được quy định của các văn bản quy phạm pháp luật - ngay trong một lĩnh vực cũng như trong các lĩnh vực khác nhau. Nguyên nhân cơ bản và trực tiếp dẫn đến chất lượng bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật còn hạn chế là do khâu tổ chức thực hiện quy định của Luật BHVBQPPL chưa tốt. Hay nói cách khác là các cơ quan của Quốc hội được giao nhiệm vụ này chưa phối hợp chặt chẽ và chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình. Điều này được minh chứng qua một số dẫn chứng cụ thể, như Luật Giao thông đường bộ (GTĐB) năm 2001 quy định “Hoạt động kinh doanh vận tải khách đường bộ bằng ô tô là hoạt động kinh doanh có điều kiện” nhưng Luật Doanh nghiệp lại không xét đến yêu cầu này của Luật GTĐB và vì được ban hành sau Luật GTĐB nên văn bản sau mặc nhiên phủ định quy định cùng điều chỉnh một vấn đề của văn bản trước. Điều này đã dẫn đến tình trạng lộn xộn trong vận tải khách liên tỉnh và đường dài tuyến Bắc - Nam. Các doanh nghiệp nhỏ chỉ tuân theo quy định của Luật Doanh nghiệp (các điều kiện thành lập doanh nghiệp rất đơn giản), bất chấp điều kiện theo quy định của Luật GTĐB về bảo đảm an toàn cho khách. Họ thành lập doanh nghiệp, mua xe, thuê người lái, thuê bến xe và khoán cho lái xe muốn chạy xe thế nào tùy ý, miễn sao thu được nhiều lợi nhuận. Một số vụ tai nạn thương tâm do xe khách gây ra trong thời gian qua đã cảnh báo về sự thiếu thống nhất trong hệ thống pháp luật là một trong những nguyên nhân gây ra tai nạn giao thông nghiêm trọng làm chết và bị thương nhiều người (nhược điểm này đã được khắc phục trong Luật GTĐB năm 2008). Hoặc khi UBTVQH tiến hành giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo mới phát hiện ra giữa Luật Khiếu nại tố cáo, Luật Đất đai và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có những quy định không thống nhất về quyền của người khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, khiến các cơ quan rất lúng túng trong thực thi pháp luật.

Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là vấn đề rất quan trọng nhưng để làm tốt không hề đơn giản, nó đòi hỏi phải đặt toàn bộ quy định của dự án luật chuẩn bị trình Quốc hội, dự án pháp lệnh chuẩn bị trình UBTVQH trong mối liên hệ với quy định của Hiến pháp, các luật, pháp lệnh có trong hệ thống pháp luật hiện hành, từ đó so sánh, cân nhắc loại bỏ những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc trái với quy định của văn bản đang có hiệu lực pháp luật. Đây là công việc đòi hỏi về thời gian, sự thận trọng, công phu, nhưng trên thực tế hiện nay, nó chỉ được thực hiện bởi một hoặc một số cá nhân trong Thường trực các Ủy ban và trong điều kiện thời gian lại quá hạn hẹp (văn bản gửi sang Quốc hội thường chậm so với quy định của pháp luật). Sẽ là rất tốt nếu cơ quan của Quốc hội được giao nhiệm vụ bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật như Ủy ban Pháp luật phải có văn bản xác nhận và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, UBTVQH về tính thống nhất của mỗi dự án luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật hiện hành khi được trình thông qua, tương tự như cơ quan đăng kiểm của ngành giao thông khi dán tem đăng kiểm lên phương tiện xe cơ giới là phải chịu trách nhiệm về sự xác nhận đó. Trên thực tế hiện nay, do hạn chế về nhân lực và thời gian, Ủy ban Pháp luật thường chỉ cử đại diện của mình đến dự hội nghị thẩm tra dự án do Ủy ban chủ trì thẩm tra mời để phát biểu ý kiến và ý kiến đó được xem như là “bảo đảm tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật”. Vì vậy, vẫn còn tồn tại những hạn chế về bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật như thường thấy cũng là điều dễ hiểu.

2. Một số giải pháp, kiến nghị

Trong điều kiện cụ thể của Quốc hội nước ta, với 70% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, thời gian dành cho xem xét, thông qua mỗi dự án luật có hạn, thì trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật phụ thuộc vào chất lượng và hiệu quả hoạt động của các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban), trong đó Ủy ban Pháp luật, đóng vai trò nòng cốt.

Việc bảo đảm tính thống nhất về hình thức của dự án luật, pháp lệnh đã có quy định của UBTVQH về kỹ thuật trình bày dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. Do đó, trong thời gian tới, các cơ quan của Quốc hội được giao nhiệm vụ thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh cần thực hiện tốt những quy định này, đồng thời, trong quá trình thực hiện tiếp tục nghiên cứu đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện những quy định đó.

Đối với việc bảo đảm tính thống nhất về nội dung của dự án luật, pháp lệnh, từ thực tế hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội nước ta trong thời gian qua và quy định của Luật BHVBQPPL mới được Quốc hội thông qua, có hiệu lực ngày 1/1/2009, xin nêu một số giải pháp:

 Một là, cần tăng cường tính chuyên nghiệp của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban về bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật thông qua việc lựa chọn đại biểu Quốc hội bố trí vào Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, đặc biệt chú ý chọn người có chuyên môn phù hợp, có hiểu biết về pháp luật và tuổi đời đủ để tham gia từ hai khóa Quốc hội trở lên. Riêng Ủy ban Pháp luật, cần có số lượng thành viên hợp lý, với chất lượng cao và hoạt động chuyên trách 100%.

 Hai là, về trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất về nội dung của các dự án luật, dự án pháp lệnh với hệ thống pháp luật hiện hành như quy định tại Luật BHVBQPPL nhìn chung là phù hợp với đặc điểm và điều kiện cụ thể của Quốc hội nước ta. Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế trong triển khai thực hiện, cần cải tiến cách thức tiến hành xem xét vấn đề này đối với mỗi dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể là trong báo cáo thẩm tra, Ủy ban chủ trì thẩm tra cần thể hiện rõ ý kiến của mình về tính thống nhất của dự án với hệ thống pháp luật hiện hành và chuyển toàn bộ dự án gồm tờ trình, dự thảo luật (pháp lệnh) và báo cáo thẩm tra để Ủy ban Pháp luật xem xét tính thống nhất của dự án với hệ thống pháp luật. Ủy ban Pháp luật có trách nhiệm xem xét và thể hiện chính kiến của mình bằng văn bản, kể cả trường hợp đồng ý hoàn toàn với ý kiến của Ủy ban chủ trì thẩm tra.  

Ba là, cần xiết chặt kỷ cương trong việc chấp hành thời gian trình dự án nhằm bảo đảm cho cơ quan thẩm tra có đủ điều kiện triển khai đúng và có chất lượng toàn bộ các công việc theo trình tự, thủ tục thẩm tra đã được pháp luật quy định. Đồng thời các Ủy ban của Quốc hội nên “duy lý” hơn “duy tình” trước những đề nghị có tính cục bộ của cơ quan trình dự án. Thực tế cho thấy, sự “duy tình” đối với việc cho phép hình thành các quỹ trong nhiều dự án luật, pháp lệnh đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến nguyên tắc “ngân sách nhà nước là thống nhất”.

Bốn là, đi đôi với nâng cao chất lượng thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh (tiền kiểm), các Ủy ban của Quốc hội cần làm tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình về giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các cơ quan hữu quan (hậu kiểm) để phát hiện sự thiếu thống nhất giữa các văn bản có liên quan.

Năm là, phát huy tốt nhất sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan, tổ chức hữu quan, đặc biệt là Viện Nghiên cứu lập pháp của UBTVQH. Ngoài việc sử dụng các kết quả nghiên cứu của Viện theo chức năng, nhiệm vụ được giao, để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra, các Ủy ban của Quốc hội rất cần có những ý kiến, kiến nghị hoặc nhận xét, đánh giá của xã hội liên quan đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực mình phụ trách đã được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, đặc biệt là các báo, tạp chí như Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp là một ví dụ. Hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp của Văn phòng Quốc hội là một ấn phẩm rất có giá trị. Mở bất kỳ cuốn tạp chí nào đều có thể bắt gặp những ý kiến, kiến nghị của tác giả liên quan đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhưng rất tiếc, việc sử dụng kho chất xám này còn nhiều hạn chế1. Vì vậy, nên chăng Viện Nghiên cứu Lập pháp có thể tổ chức một bộ phận với chức năng “màng lọc” có nhiệm vụ tập hợp, tổng hợp, sàng lọc và phân loại theo đơn đặt hàng của các Ủy ban tất cả các ý kiến, kiến nghị hoặc ý kiến thể hiện sự không đồng tình của tác giả với những quy định của pháp luật hiện hành mà có liên quan đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Từ những ý kiến, kiến nghị đó, các Ủy ban thông qua hoạt động giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mình xem xét tính xác thực của nó để chủ động yêu cầu các cơ quan hữu quan có giải pháp khắc phục.

Sáu là, hoàn thiện cơ chế và bố trí nguồn kinh phí thỏa đáng cho các Ủy ban của Quốc hội để có thể thu hút được sự tham gia của các nhà khoa học, các nhà quản lý giàu kinh nghiệm vào quá trình thẩm tra tính thống nhất của một dự án luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật.

Bảy là, quan tâm kiện toàn, nâng cao chất lượng cơ quan giúp việc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban theo hướng xây dựng đội ngũ chuyên gia giỏi về pháp luật, có năng lực phát hiện những khiếm khuyết, bất cập trong các dự án, nhất là những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc trái với quy định đã có trong các văn bản luật, pháp lệnh hiện hành. Đồng thời bảo đảm điều kiện làm việc và chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ công chức, viên chức của cơ quan giúp việc, nhất là đối với chuyên gia có trình độ cao.

(1) Chỉ xin dẫn một vài bài viết trong một vài số của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp để minh họa cho nhận định này, đó là: “Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật Đất đai” của tác giả Đặng Hùng Võ (số 11 tháng 6-2009); “Bàn về sửa đổi các quy định chung về hợp đồng của Bộ luật Dân sự năm 2005” của tác giả Ngô Huy Cương (Số 16 tháng 8-2009); “Hoàn thiện pháp luật về bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp” của tác giả Nguyễn Thái Mai (số 19 tháng 10-2009);”Khắc phục những xung đột và lỗ hổng trong pháp luật” của tác giả Nguyễn Minh Đức (số 24 tháng 12-2009)...