III- NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI

Mặc dù chất lượng ĐBQH khóa XII có sự cải thiện rõ rệt về trình độ văn hóa với tỷ lệ 95,99% đại biểu có học vấn đại học và trên đại học nhưng có 72,41% (trên 2/3) đại biểu mới tham gia Quốc hội lần đầu, 70,59% hoạt động kiêm nhiệm. Bên cạnh đó còn có 17,65% đại biểu là người dân tộc thiểu số, 13,79% đại biểu trẻ tuổi, 8,72% đại biểu là người ngoài Đảng. Với cơ cấu tổ chức như vậy, có thể thấy ĐBQH khóa XII xuất phát từ những nền tảng kiến thức khác nhau, đảm nhiệm nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phần lớn đại biểu chưa có kinh nghiệm hoạt động nghị trường. Trong khi đó, để hoạt động hiệu quả, ĐBQH phải phát huy cao độ năng lực và phẩm chất cá nhân. Do vậy, nhu cầu bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu mới tham gia Quốc hội lần đầu rất lớn và đa dạng.

1. Khái niệm năng lực và năng lực lập pháp của ĐBQH

UNDP định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu đó[21]. Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực lập pháp của QH và ĐBQH là khả năng của QH và ĐBQH trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng tới hoàn thành chức năng lập pháp hiến định của mình. Cụ thể, đó là năng lực ban hành những đạo luật không chỉ khả thi, tức là được cuộc sống chấp nhận, áp dụng được, mà còn tạo ra động lực cho sự phát triển. Năng lực đó của ĐBQH được thể hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham gia thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua các đạo luật trình ra Quốc hội.

Tất nhiên, sẽ là tốt nhất nếu ĐBQH có thể tham gia tích cực, hiệu quả vào tất cả các công đoạn này. Nhưng hiện nay ĐBQH chưa bao giờ trình dự án luật. ĐBQH cũng chưa tham gia tích cực và tác động đến số phận của một đạo luật tương lai tại giai đoạn thẩm tra ở UB, mà chủ yếu là thường trực UB tham gia. Việc thảo luận tại Tổ ĐBQH cũng mang tính hình thức; cá nhân một ĐB cũng hầu như không có tiếng nói quyết định trong việc đưa một đạo luật vào Chương trình. Như vậy, cá nhân ĐBQH mặc dù được trao quyền nhiều trong các công đoạn làm luật, nhưng trên thực tế hầu như chưa thực hiện được.

Tuy nhiên, nếu nhìn nhận làm luật theo quan niệm phản biện chính sách lập pháp[22], cơ hội lớn nhất cho ĐBQH có thể tác động lên kết quả quá trình làm luật là khi thảo luận và bấm nút thông qua, nhất là khi bấm nút thông qua. Trong thời khắc đó, trong đầu mỗi ĐBQH có lẽ sẽ xuất hiện những câu hỏi như: Đại biểu dân cử có thể làm gì để nhận biết lợi ích của cử tri khi làm luật? Để thương lượng, tìm lời giải chung thỏa đáng khi làm luật? Để hiểu ý đồ của các ban soạn thảo luật, để tìm ra tác động của dự luật đối với cử tri và phản biện dự luật? Để giúp lan rộng tư duy phục vụ người dân sang các lĩnh vực pháp luật công, chẳng hạn như đăng ký tài sản, bảo đảm tự do, bảo đảm sở hữu? Sau khi đã cân nhắc những câu hỏi như thế, ĐBQH có thể sử dụng quyền to nhất của mình- quyền “gật” và “lắc”- để quyết định về dự luật. Để có thể trả lời những câu hỏi này, bên cạnh các nguồn lực hỗ trợ về thông tin, dịch vụ nghiên cứu, chuyên gia, nhiều phần phụ thuộc vào bản thân ĐBQH tự trau dồi, học hỏi. Như TS Nguyễn Sĩ Dũng khẳng định, “làm luật: không học không làm được”[23]. ĐBQH học để không bàn vào chuyện chuyên môn, kỹ thuật cụ thể mà bàn đến những chính sách có lợi cho người dân, cho cử tri mà mình đại diện; học cách nhìn nhận, đánh giá các dự luật từ các góc nhìn chính sách[24]. Đây chính là nội dung chủ chốt nhất trong năng lực lập pháp của ĐBQH.

Bên cạnh đó, để có thể tham gia hiệu quả vào quá trình làm luật, ĐBQH cần đến nhiều kỹ năng đặc thù. Đó là: kỹ năng đọc và hiểu các vấn đề kỹ thuật và chính sách của một dự luật; kỹ năng đánh giá một dự luật; kỹ năng phân tích chính sách một dự luật, trong đó có phương pháp đánh giá tác động của một dự luật tương lai; kỹ năng tham vấn các nhóm đối tượng sẽ chịu ảnh hưởng của đạo luật; kỹ năng thu thập ý kiến các giới về dự luật; kỹ năng tranh luận về một dự luật tại phiên họp…Trong số những kỹ năng này, xuất phát từ vai trò đại diện và quan niệm, vai trò làm luật của QH và ĐBQH nói trên, có thể kỹ năng tham vấn và phản biện là quan trọng nhất. Bởi lẽ tham vấn để nhận biết dự luật nào có thể thông qua, dự luật nào chưa thể thông qua, và phản biện để chứng minh, thuyết phục Chính phủ và hoặc chủ thể khác trình dự luật thấy dự luật đó đúng là chưa nên thông qua, mà cần tiếp tục hoàn thiện, và cần hoàn thiện theo hướng nào.

2. Tăng cường năng lực lập pháp của đại biểu

Như vậy, vai trò của nguồn lực hỗ trợ còn thể hiện ở việc hỗ trợ nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH thông qua các chương trình bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng để làm đại biểu. Những kiến thức và kỹ năng đó không phải tự dưng mà có. Chúng thường có thể được truyền tải từ những người đi trước, từ các đồng nghiệp, các chuyên gia. Mặt khác, kỹ năng cũng chỉ có thể xuất phát từ yêu cầu của công việc, mà công việc của ĐBQH có những đặc thù riêng như đã phân tích, bởi vậy, muốn phát triển kỹ năng lập pháp, ĐBQH lại phải nắm rõ, hiểu thấu về hoạt động lập pháp. Thế nhưng, như đã nói, thông thường hai phần ba tổng số ĐBQH ở nước ta là những người mới, những người được bầu khoá trước vừa bắt đầu quen với công việc nghị trường thì đã rời nhiệm sở, mang theo kiến thức, kỹ năng của mình thu nhận được qua năm năm hoạt động. Một Quốc hội với tuyệt đại đa số là các đại biểu mới phải đối mặt với thách thức “chảy máu năng lực”. Những ĐBQH mới phải học từ đầu cách đưa ra quyết định đúng đắn. Các kiến thức, kỹ năng không được tập hợp, truyền tải một cách tập trung, mà mạnh ai nấy tự học được gì thì học một cách manh mún, lẻ tẻ. Kết quả là, nhiều lúc đứng trước những sức ép khác nhau, ĐBQH băn khoăn không biết dựa vào đâu để thảo luận và bấm nút thông qua các đạo luật trong một tổng thể chung thống nhất.

Trong tình hình hiện nay, khi năng lực thể chế bị thất thoát nhiều do cơ chế nhiệm kỳ, số đại biểu tái cử không nhiều, việc tập huấn, bồi dưỡng cho các vị đại biểu có lẽ là giải pháp quan trọng và khả thi. Các ĐBQH có thể học cách tác động lên quá trình, kết quả của hoạt động lập pháp, học các kỹ năng[25]. Ở các nước, nhất là các nước đang phát triển, đang đi lên, người ta có nhiều hình thức học như vậy[26]. Ví dụ, Văn phòng Quốc hội có thể cung cấp thông tin cho đại biểu theo yêu cầu, nhưng điều quan trọng là phải ĐBQH phải học cách nhìn ra vấn đề để yêu cầu thông tin phù hợp với dự luật đang xem xét. Từ cuối nhiệm kỳ khóa XI, VPQH đã chính thức tổ chức các chương trình bồi dưỡng kỹ năng cá nhân cho ĐBQH.

Để hỗ trợ đại biểu nắm bắt được các kiến thức, kỹ năng hoạt động, trong đó có kiến thức, kỹ năng lập pháp, từ vài năm gần đây, các việc nâng cao năng lực của đại biểu đã được chú trọng thông qua các chương trình bồi dưỡng thường xuyên hàng năm. Trong số các chủ đề bồi dưỡng, có nhiều chủ đề trực tiếp hoặc gián tiếp nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH như: Quy trình và kỹ thuật lập pháp; phân tích chính sách đối với dự án luật; tranh luận tại Quốc hội; tham vấn công chúng; v.v… (Xem thêm ví dụ về một khóa bồi dưỡng nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH trong Hộp dưới đây). Những nội dung được giới thiệu ở các chương trình này đang được nhiều đại biểu đánh giá cao về mặt bám sát thực tiễn hoạt động của Quốc hội và ĐBQH, khả năng áp dụng vào hoạt động của đại biểu[27].

IV- TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NGUỒN LỰC HỖ TRỢ ĐỐI VỚI ĐBQH TRONG CÁC CÔNG ĐOẠN CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP

Theo các quy định của pháp luật nước ta, cá nhân ĐBQH có thể tham gia vào làm luật ở các công đoạn sau: tham gia xây dựng chương trình lập pháp (kiến nghị đưa dự luật vào Chương trình); trình dự án luật; lấy ý kiến nhân dân; tham gia thẩm tra tại UB; thảo luận tại Tổ ĐBQH; thảo luận và biểu quyết tại phiên họp toàn thể. Phần này sẽ phân tích tác động của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH trong các công đoạn đó. Bảng dưới đây sẽ cung cấp một số thông tin liên quan và sẽ còn được đề cập đến trong phần này.

Bảng: Đánh giá của ĐBQH và CBCC về hoạt động lập pháp [28]

1. Hỗ trợ đại biểu tham gia xây dựng chương trình

Trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, sáng kiến pháp luật được coi là công đoạn đầu tiên. Một trong các chủ thể quan trọng có quyền sáng kiến pháp luật là đại biểu Quốc hội với quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh để đưa vào chương trình. Đại biểu muốn trình kiến nghị về luật, pháp lệnh thì phải chứng minh được cuộc sống đang đòi hỏi cấp thiết phải có luật, pháp lệnh đó. Phải làm rõ đối tượng, phạm vi điều chỉnh và những nội dung cơ bản của luật, pháp lệnh. Những nội dung này một mình đại biểu không thể thực hiện được, vì phải thu thập thông tin vừa chuyên sâu, vừa bao quát; phải tiến hành khảo sát thực tiễn, tổng kết, nghiên cứu…Mà đó lại là những công việc đòi hỏi phải có kiến thức, kinh nghiệm của những chuyên gia, cơ quan chuyên về việc đó.

Đại biểu cũng có thể tham gia xây dựng chương trình lập pháp hàng năm và cả nhiệm kỳ khi thảo luận, thông qua chương trình đó. Điều quan trọng nhất ở đây là xác lập được ưu tiên. Tuy nhiên, nhiều khi mỗi đại biểu lại có ưu tiên của mình xét từ góc nhìn cá nhân. Chẳng hạn, tại kỳ họp thứ hai, khóa XII vào tháng 11/2007, chỉ ít phút trước khi bấm nút quyết định thông qua hay không chương trình lập pháp, vẫn còn nhiều ĐB nêu ý kiến cần xem xét một số luật. Người phụ trách đầu tư đề nghị bổ sung Luật Đầu tư công. Người tiếp xúc nhiều với nông dân nói đến Luật Nông dân. Người khác cho rằng, cần sửa, bổ sung Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu. Luật về khám chữa bệnh, Luật về hiệp hội, Luật về công đoàn “cũng rất cần”[29]. Muốn lập luận cho sự “rất cần” đó, một lần nữa đại biểu phải viện đến sự hỗ trợ về thông tin, các tư liệu nghiên cứu, tư vấn của các cơ quan, chuyên gia trong ngành.

2. Hỗ trợ đại biểu trình dự luật

Các văn bản pháp luật cũng đã quy định quyền hạn, nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội có sáng kiến pháp luật. Nhưng thực tế, trong lịch sử lập pháp của nước ta, chưa có một dự án luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH[30]. Song qua điều tra, có đến 34.4% đại biểu Quốc hội khẳng định đã từng có ý tưởng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh[31]. Thế nhưng, để đại biểu Quốc hội có thể trình dự án luật, cần đến nhiều điều kiện mà hiện nay ở ta đang thiếu: quy trình rõ ràng, cụ thể; nguồn tài chính; chuyên gia giúp xây dựng một dự luật…Đa số đại biểu Quốc (chiếm đến 70.6% tổng số ý kiến của đại biểu được hỏi) cho rằng lý do cơ bản nhất của tình trạng trên là do pháp luật của chúng ta quy định còn khá chung chung, vì thế mà đại biểu Quốc hội không tìm ra được một cơ chế, quy trình, thủ tục thích hợp để biến quyền hiến định của mình trở nên dễ dàng khi triển khai trên thực tế.

Có ý kiến cho rằng, đại biểu trình dự án luật, dự án pháp lệnh thì phải trực tiếp soạn thảo chứ không phải chỉ có sáng kiến cho người khác làm[32]. Theo chúng tôi, đòi hỏi như vậy vừa làm khó đại biểu, vừa làm giảm vai trò hỗ trợ của nguồn lực chuyên gia, cơ quan giúp việc. Pháp luật đã quy định, Văn phòng Quốc hội phải bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo và Tổ biên tập của dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội trình. (Điều 33, Luật BHVBQPPL 2008). Điều này thường được hiểu là đảm bảo các điều kiện tài chính[33]. Nhưng đó còn là điều kiện khác như thông tin, tư liệu nghiên cứu, sách, báo cáo, tư vấn của chuyên gia, cung cấp cán bộ cho Ban soạn thảo, huy động trí tuệ của chuyên gia bên ngoài thông qua các hình thức như hội thảo, hội nghị, mời tham gia soạn thảo, cho ý kiến về dự luật…Chưa kể UBTVQH sẽ thành lập Ban Soạn thảo cùng Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh do đại biểu trình.

Về việc hỗ trợ tài chính cho đại biểu trình dự luật, đó nên là hình thức hỗ trợ trực tiếp. Sự hỗ trợ này có thể tiết kiệm tới 1/3 kinh phí cho mỗi dự án (có dự án Ban soạn thảo được hình thành một đội hình rất đẹp, nhưng thực tế chỉ có một hai chuyên viên thao tác đầu tắt mặt tối trong tất cả mọi việc)[34]. Theo chúng tôi, kể cả khi được hỗ trợ trực tiếp về tài chính, cộng với đại biểu có chuyên môn sâu, thì đại biểu vẫn không nên trực tiếp soạn thảo, mà vẫn nên huy động nguồn lực chuyên gia thì hiệu quả hơn. Bởi lẽ, công việc soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh để thể hiện các chính sách pháp luật thành các điều khoản của dự án luật, pháp lệnh đòi hỏi những kỹ năng đặc biệt mà không phải bất kỳ một chuyên gia pháp lý nào cũng có thể thực hiện được, cần phải có những chuyên gia được đào tạo chuyên sâu để thực hiện công việc này[35] (Xem thêm kinh nghiệm nước ngoài trong hộp dưới đây).

Bên cạnh đó, các chuyên gia, nhà nghiên cứu có điều kiện tiếp cận với tài liệu nước ngoài đều biết, một dự luật ở các nước không nhất thiết phải dài hàng chục trang, mà nhiều khi chỉ cần vài ba trang, không cần lời nói đầu, không cần chương khen thưởng như ở ta; nói về một vấn đề cụ thể, ai, cơ quan nào phải làm cái gì, nếu không làm thì chịu hậu quả gì… Bởi lẽ họ quan niệm, bên cạnh sự ổn định do các đạo luật đồ sộ tạo ra như Bộ luật dân sự, nhịp sống hiện nay cần những quyết sách mạch lạc, dễ hiểu, dễ thi hành, tránh bị lạm dụng. Nói như một tác giả, “Luật pháp ngày nay phải là những mệnh lệnh giản đơn, ngắn gọn, và có thể thay đổi thức thì, ứng biến mau lẹ với cuộc đời”[37]. Từ thực tế đó, dường như nghị viện các nước hiện nay ít chú trọng vào các bộ luật lớn, mà ngày càng ban hành nhiều các đạo luật, nhỏ, cụ thể, chi tiết, với dăm bảy điều, thi hành được ngay. Chính những dự luật gọn gàng như vậy mới phù hợp với đại biểu. Và vai trò của giới chuyên gia, nghiên cứu trong trường hợp này trước hết là cung cấp thông tin, lập luận để đại biểu nhận thức được điều này, đồng ý trình những dự luật như thế, sau đó giúp đại biểu soạn thảo, chuẩn bị lý lẽ thuyết phục UBTVQH đưa vào chương trình và thuyết phục Quốc hội thông qua.

Với một quan niệm về dự luật như thế, với sự hỗ trợ của chuyên gia, bộ máy giúp việc, các vị đại biểu Quốc hội của ta hoàn toàn có thể trình dự luật của mình ra trước Quốc hội về những vấn đề như: việc khắc phục tình trạng thất thoát trong xây dựng cơ bản; phòng chống ngộ độc thức ăn; bán bảo hiểm y tế cho nông dân…

3. Tham vấn công chúng

Ở nước ta, chúng ta hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc sống, hay than phiền là luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần quan trọng là theo chiều ngược lại, luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã hội có cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật.

Tuy nhiên, nếu vẫn kỳ vọng nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng[38]. Điều cần hỏi dân là văn bản luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Đối với những vấn đề chuyên sâu, chuyên môn, cần lấy ý kiến giới chuyên gia, nhưng cũng tránh hình thức, đi vào từng lĩnh vực hẹp, đưa ra các vấn đề để chuyên gia tranh luận. Bên cạnh đó, cần có cái nhìn tổng thể từ các chuyên gia không phải trong lĩnh vực pháp luật, mà cả về kinh tế, lịch sử, xã hội học…Như vậy, dù trong trường hợp nào, chúng ta đều nhận thấy vai trò rất lớn của chuyên gia đối với ĐBQH trong quá trình tham vấn ý kiến công chúng: vừa giúp đại biểu tiếp cận nhanh nhất, dễ hiểu nhất đối với những vấn đề chính sách, những tác động của dự luật; vừa làm sáng tỏ những vấn đề chuyên sâu về pháp luật; vừa cung cấp những thông tin đa diện trên các lĩnh vực khác nhau.

Mặt khác, vai trò của các cán bộ giúp việc cũng phải được thể hiện trong các cuộc hội nghị lấy ý kiến nhân dân do các Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức. Không nên coi vai trò của các cán bộ này chỉ đơn thuần là tổ chức về mặt hành chính-hậu cần, mà biết cách để họ lên tiếng về nội dung, phương pháp, đối tượng, thời gian, thời điểm…mời lấy ý kiến.  Đối với các ủy ban của Quốc hội, cơ chế tổ chức các phiên giống như điều trần để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia cũng như các đối tượng bị tác động của các chính sách pháp luật trong các dự án luật chưa được chú trọng tổ chức thường xuyên[39]. Đặc biệt, có một số ủy ban chưa hề có tiền lệ tổ chức các phiên họp để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia.

Với một quy trình có phần thiếu “cởi mở” như vậy, hoạt động lập pháp trở nên bó hẹp và không tiếp thu được nhiều ý kiến phản biện của các tầng lớp nhân dân cũng như các chuyên gia có kinh nghiệm trong các lĩnh vực để “gạn lọc” các quy định pháp luật không hợp lý và không thống nhất với hệ thống pháp luật.

4.     Hỗ trợ về tài liệu, nguồn thông tin trước kỳ họp

Không có tài liệu liên quan đến dự án luật, hoặc tài liệu gửi chậm, chất lượng tài liệu không đạt yêu cầu, đại biểu không thể chuẩn bị tốt cho các phiên họp xem xét, thảo luận về dự án. Chính vì vậy, theo quy định của pháp luật, “các dự án luật trước khi trình ra Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và được gửi đến ĐBQH chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp” (Điều 72 Luật tổ chức Quốc hội). Đối với các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, tài liệu của phiên họp phải được gửi chậm nhất là 7 ngày trước ngày họp (Điều 18 Luật tổ chức Quốc hội).

Tuy nhiên, với khoảng thời gian nêu trên, qua tham khảo ý kiến của các đại biểu Quốc hội, chỉ có 16.3% đại biểu cho rằng họ có đủ thời gian để nghiên cứu dự thảo, còn lại là 83.7% cho rằng họ không có đủ thời gian để thực hiện việc này trước khi phiên họp toàn thể của Quốc hội diễn ra để cho ý về dự án ấy[40]. Đây là những con số đáng chú ý đối khi sửa đổi các Luật liên quan như Luật BHVBQPPL, Luật Tổ chức Quốc hội.

Bên cạnh đó, các quy định về thời hạn gửi dự thảo cũng thường hay bị các cơ quan có thẩm quyền trình vi phạm. Nhiều đại biểu thể hiện quan điểm không hài lòng về vấn đề này[41]. Số người được hỏi cho biết, những dự án luật được gửi theo đúng các quy định của pháp luật (tức là hơn 20 ngày trước ngày khai mạc Quốc hội) chiếm tỷ lệ rất hạn chế: 7.4%.

Như đã nói, trọng tâm xem xét của đại biểu là chính sách của một dự luật, và tầm quan trọng của tài liệu, thông tin, dịch vụ nghiên cứu thể hiện trên phương diện này. Theo các đại biểu, Dự thảo luật, pháp lệnh là văn bản có giá trị nhất để đại biểu tìm hiểu về những vấn đề mình quan tâm. Tiếp đó mới đến báo cáo thẩm tra của các ủy ban và tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, mức độ chênh lệch về giá trị tham khảo của các tài liệu trên là không nhiều. Cả 3 tài liệu trên đều quan trong và đều có tác dụng hỗ trợ lẫn nhau trong việc cung cấp thêm những thông tin cho đại biểu về nội dung của dự án[42]. Biểu đồ dưới đây phần nào cho thấy vai trò thông tin của các tài liệu này.

Biểu đồ: Văn bản giúp ĐBQH tìm hiểu chính sách của dự án (Đơn vị: %)

Thế nhưng, đa số đại biểu Quốc hội nhận xét, thời gian qua, tài liệu then chốt là các dự thảo trình lên Quốc hội thường chưa rõ về mặt chính sách. Ngay cả Tờ trình và Báo cáo thẩm tra cũng chưa làm cho các chính sách trong các dự án trở lên rõ ràng hơn[43]. Có 43.7% đại biểu Quốc hội đã nhận xét như vậy khi kết luận về giá trị của những văn bản này khi đề cập về những vấn đề lớn của dự thảo.

Đặc biệt, báo cáo thẩm tra phải đóng vai trò là nguồn thông tin quan trọng cho các đại biểu Quốc hội trong việc xem xét và thông qua một văn bản. Tuy nhiên, so với mong đợi của các đại biểu Quốc hội, các báo cáo thẩm tra trong thời gian qua đã chưa đáp ứng được nhu cầu trên. Theo kết quả điều tra, có đến 40.2% đại biểu cho rằng, các báo cáo thẩm tra của các ủy ban không khác biệt là mấy so với Tờ trình của dự án; 36.8% đại biểu cho rằng báo cáo thẩm tra chưa thể hiện được ý kiến nhiều chiều về dự án luật, pháp lệnh[44]. Do vậy, ĐBQH chưa có đủ thông tin và quan điểm cần thiết để phản biện dự án.

Bên cạnh đó, trong quá trình chuẩn bị ý kiến của ĐBQH tại phiên thảo luận về một dự án luật, ĐBQH thường có rất nhiều luồng thông tin khác nhau để làm cơ sở cho những phân tích và nhận định của mình. Qua quá trình khảo sát có thể thấy rằng các đại biểu thường phát biểu ý kiến của mình trên cơ sở ý kiến và nguyện vọng của cử tri. Đây cũng là nguồn thông tin và cơ sở chủ yếu của 53,5% số ĐBQH được hỏi; tiếp đến là việc các ĐBQH lắng nghe các thông tin từ các chuyên gia, các nhà tư vấn về những vấn đề mà đại biểu quan tâm. Các thông tin từ các phiên họp tổ, đoàn cũng có những ảnh hưởng nhất định khi mà có đến 39.1% đại biểu khẳng định thường xuyên sử dụng nguồn thông tin này. Còn lại, có 19.3% đại biểu cho rằng, nội dung trong các ý kiến của các đại biểu phát biểu trước đó cũng có sự tác động nhất định đến chính kiến của mình.

Biểu đồ: Nguồn thông tin tham khảo của ĐBQH khi phát biểu về dự án (Đơn vị: %)

KẾT LUẬN

Các tác giả cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhấn mạnh đến thực tế là “vấn đề càng phức tạp, đại biểu càng cần đến sự hỗ trợ của bộ máy giúp việc, của chuyên gia”[45]. Như đã thấy, câu nói này cũng hoàn toàn đúng với các ĐBQH nước ta. Nó cho thấy các nguồn lực hỗ trợ ĐBQH đóng vai trò không thể thay thế trong các hoạt động của đại biểu, trong đó có hoạt động lập pháp. Đó là cơ sở chắc chắn để đại biểu xem xét, thông qua và có thể là trình một dự luật; làm cho quá trình ra quyết định của đại biểu được toàn cảnh, sâu và rộng hơn. Như đã phân tích, hiện tại, vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH chưa đạt mức như mong muốn. Cùng với thời gian, cùng với việc tăng cường cả lượng và chất đối với các nguồn lực hỗ trợ về thông tin, nghiên cứu, chuyên gia, cán bộ, các hoạt động bồi dưỡng, hy vọng đại biểu sẽ hoạt động có hiệu quả hơn, trong đó sẽ yên tâm hơn khi bấm nút thông qua một đạo luật, cho ra đời những sản phẩm lập pháp chất lượng cao.

[21] UNDP, “UNDP Capacity Assessment Practice Note”, 2006, tr.5.

[22] Về vai trò, vị thế của Quốc hội trong cả quy trình lập pháp, xem thêm: TS. Nguyễn Sĩ Dũng – Ths. Hoàng Minh Hiếu, “Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, Nghiên cứu Lập pháp, số 15, tháng 10/2008.

[23] Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không làm được”, trả lời phỏng vấn Vietnamnet, 24-5-2005.

[24] Xem cụ thể hơn về cách tiếp cận chính sách đối với một dự luật trong: Nguyễn Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước, Nghiên cứu Lập pháp, số 12 và 13, 8/2008; Nguyên Lâm, “Chính sách của Luật: Một cái nhìn đa diện”, Người đại biểu nhân dân, 7/9/2008.

[25] Nguyễn Trung, “Cái gì khó, chưa biết thì Quốc hội phải học”, Người ĐBND, 27/05/2007.

[26] Nguyên Lâm, “Học làm đại biểu”, Người ĐBND, ngày 28/5/2007.

[27] Tổng hợp Phiếu đánh giá các khóa bồi dưỡng của Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử qua các năm 2006-2008.

[28] Trích Bảng 1 trong “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008, tr.11. Ở đây chúng tôi trích các thông số liên quan đến chủ đề của bài viết là nguồn lực hỗ trợ ĐBQH trong hoạt động lập pháp.

[29] Xem biên bản phiên họp ngày …/11/2007.

[30]. Trong nhiệm kỳ QH khóa VIII, một ĐBQH đã đề xuất kiến nghị xây dựng Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp nhưng vì nhiều lý do khác nhau, dự án luật này đã không được đưa vào chương trình.

[31] “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.

[32] Bùi Ngọc Thanh, “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”, Nghiên cứu Lập pháp, số…2008.

[33] Bùi Ngọc Thanh, “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”, Nghiên cứu Lập pháp, số…2008.

[34] Bùi Ngọc Thanh, Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội, Nghiên cứu Lập pháp, số …2008.

[35]. Xem: Nguyễn Sĩ Dũng, ‘Làm luật: Không học không làm được’, trả lời phỏng vấn, Vietnamnet, 24/05/2005.

[36] Nguyên Lâm, Người đại biểu nhân dân, số…2008.

[37] Phạm Duy Nghĩa, “Bàn về làm luật: giò lụa hay xúc xích”, Nghiên cứu Lập pháp, số …2005.

[38] Xem thêm về tổng thể về thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta trong: Văn phòng Quốc hội, “Hoàn thiện cơ chế để nhân dân tham gia vào xây dựng và thi hành pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học đã nghiệm thu, 2005.

[39] Xem Nguyễn Đức Lam, ‘Điều trần tại Ủy ban: nghiên cứu khả năng áp dụng ở Việt Nam’, Hội thảo Quy trình, thủ tục làm việc của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong hoạt động lập pháp, (Trung tâm TT-TV-NCKH, tháng 6 năm 2007).

[40] “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.

[41] Như trên.

[42] Như trên.

[43] “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.

[44] Như trên.

[45] Edward V. Schneir & Bertram Gross, Congress Today, St.Martin Press, N.Y. 1993, tr.294.

Nguồn: Chuyên đề nghiên cứu của Văn phòng Quốc hội, 2008