Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (năm 2006) đã đưa ra luận điểm chỉ đạo tiến bộ và dân chủ về việc “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”¹. Sau đó, tại Đại hội lần thứ XI (năm 2011), Đảng ta cũng đưa ra luận điểm chỉ đạo mới rất quan trọng là “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”². Do đó, trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền (NNPQ) Việt Nam hiện nay, việc nghiên cứu lý luận của các nhà khoa học, luật gia nước ta để làm sáng tỏ những vấn đề về Hiến pháp năm 1992 sửa đổi lần thứ hai (nói chung) và tổ chức bộ máy quyền lực (BMQL) nhà nước (nói riêng) là cần thiết và quan trọng. Trong hai bài viết trước, ở một mức độ nhất định, chúng tôi đã đề cập đến những vấn đề này³. Tuy nhiên, trong giai đoạn xây dựng một NNPQ đích thực hiện nay, việc tiếp tục dựa trên thực tiễn tổ chức BMQL nhà nước ở nước ta trong hơn 65 năm qua (kể từ khi Hiến pháp năm 1946 ra đời) sao cho có được sự nhận thức khoa học sâu sắc dưới ánh sáng tư tưởng Hồ Chí Minh về một Hiến pháp tiến bộ và dân chủ vì các thế hệ hôm nay và mai sau, đồng thời nghiên cứu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của các NNPQ thuộc các hệ thống pháp luật trên thế giới để đưa ra các phương án khác nhau, rồi từ đó ghi nhận một phương án tổ chức BMQL nhà nước tối ưu và khả thi hơn cả trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ hai) là nhiệm vụ rất quan trọng và cần thiết của giới khoa học pháp lý (KHPL) nước ta.

 Bài viết này được nghiên cứu, triển khai theo hệ thống gồm tám nhóm vấn đề sau:

 1. Mục đích của việc tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền dưới ánh sáng tư tưởng Hồ Chí Minh

Việc nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của các tư tưởng chính trị, pháp lý vĩ đại được thừa nhận chung của nhân loại (đặc biệt là tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật⁴) đã minh chứng một cách có căn cứ và bảo đảm sức thuyết phục rằng, việc tổ chức BMQL nhà nước không phải và càng không thể là mục đích tự thân mà cần phải phù hợp với các điều kiện cụ thể về truyền thống văn hóa, lịch sử, tâm lý, đạo đức, v.v... để đáp ứng được kịp thời các quan hệ xã hội đang tồn tại và sẽ phát triển trong tương lai của mỗi quốc gia. Như vậy, suy cho cùng, trong bất kỳ một NNPQ đích thực nào thì các nhà luật học nói chung (khi soạn thảo các quy định của pháp luật có liên quan) và những người có thẩm quyền nói riêng (khi triển khai việc tổ chức BMQL nhà nước) mà có tâm trong sáng vì Tổ quốc và nhân dân cũng đều nhằm hướng tới một tương lai tươi sáng với các mục đích tốt đẹp và cao quý sau đây:

1.1. BMQL nhà nước phải dựa trên chủ quyền của nhân dân - bảo vệ một cách vững chắc các quyền và tự do của con người và của công dân. Mục đích này có nghĩa là chính quyền phải tự giác xây dựng được các cơ chế pháp lý hữu hiệu để bảo vệ vững chắc các quyền mà nhân dân đã phải trải qua các cuộc đấu tranh lâu dài, bền bỉ với bao khó khăn, vất vả của nhiều thế hệ mới đạt được và đến cuối những năm 40 của thế kỷ XX đã trở thành những giá trị xã hội cao quý nhất được thừa nhận chung của nền văn minh nhân loại trong Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới ngày 10/12/1948 của Liên hiệp quốc. Vì nếu như không có nhân dân - những người đã tin tưởng trao cho các quan chức trong bộ máy công quyền đại diện họ thực thi quyền lực - thì theo logic tất yếu của vấn đề, cũng không thể có sự tồn tại nhà nước, nên rõ ràng là chủ quyền của nhân dân phải cao hơn chủ quyền của nhà nước. Các quyền của tập thể nhân dân (bao gồm các quyền của mỗi con người, mỗi công dân tạo nên tập thể) phải cao hơn các quyền của cá nhân (một nhóm các quan chức làm việc trong BMQL nhà nước). Và chính vì vậy, BMQL nhà nước phải bảo vệ các quyền tự nhiên của họ. Sự khẳng định rõ rệt nhất về điều này được ghi trong một loạt các văn kiện chính trị - pháp lý nổi tiếng trên thế giới, từng khu vực hoặc ở mỗi quốc gia như: bộ luật nhân quyền quốc tế (với ba văn bản quan trọng nhất của Liên hiệp quốc mà Việt Nam đã ký và cam kết thực hiện là Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới năm 1948, Công ước “Về các quyền dân sự và chính trị”, Công ước “Về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội” năm 1966); Công ước châu Âu “Về bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của con người” năm 1950; Công ước châu Mỹ “Về các quyền con người” năm 1969; Tuyên ngôn Độc lập năm 1776 ở Hoa Kỳ; Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 ở Pháp; Tuyên ngôn Độc lập năm 1945 ở nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (do danh nhân của thế giới, người con vĩ đại của dân tộc Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp soạn thảo); Tuyên ngôn về Các quyền và tự do của con người và của công dân năm 1991 ở Liên bang Nga; v.v.

1.2. BMQL nhà nước trong NNPQ phải bảo đảm dân chủ đích thực để thực sự xứng đáng là chính quyền nhân dân. Theo đó, quyền lực nhà nước phải được dành cho nhân dân một cách thực sự (chứ không phải chỉ là hình thức) bằng một loạt các cơ chế pháp lý để nhân dân có thể thông qua các thiết chế dân chủ đại diện (hoặc dân chủ trực tiếp): (i) tham gia vào việc thực hiện quyền lực nhà nước dưới các hình thức khác nhau (tùy theo khả năng của mỗi người); (ii) biết và kiểm tra được các hoạt động của bộ máy công quyền và các quan chức của bộ máy đó có tự giác làm theo đúng tư tưởng vĩ đại của Hồ Chí Minh về một chính quyền nhân dân hay không; (iii) thấy rõ bản chất dân chủ “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được phản ánh một cách thực sự (chứ không thể chỉ là khẩu hiệu và lời nói suông). Vì bản chất tốt đẹp vì nhân dân của tư tưởng vĩ đại này của Hồ Chí Minh mà mỗi cán bộ, đảng viên cần có được sự nhận thức khoa học sâu sắc là: các quan chức của BMQL nhà nước là những “công bộc”, “đầy tớ chung” của nhân dân, được nhân dân bầu ra để phụng sự Tổ quốc và nhân dân (chứ không phải là các “ông quan Cách mạng” để cai trị nhân dân). Mỗi quan chức nhà nước cần phải khiêm tốn, lắng nghe ý kiến, gần gũi và học hỏi quần chúng nhân dân để không ngừng nâng cao trình độ chuyên môn và năng lực công tác (nếu không sẽ mắc căn bệnh trầm kha khó chữa là quan liêu, hách dịch, cửa quyền, coi thường và xa rời nhân dân, rồi dần dần đi đến các biểu hiện của sự tha hóa quyền lực, không hướng thiện như: tùy tiện, độc đoán, thiếu dân chủ, kiêu căng, ngạo mạn, thích gần trí thức ác, xa rời trí thức hiền, nghi ngờ quần chúng tốt xung quanh mình, v.v..). Chính nhân dân là người sáng tạo ra lịch sử và sản xuất ra tất cả của cải vật chất, tinh thần cho xã hội, đóng thuế để nuôi dưỡng toàn bộ BMQL nhà nước và tất cả các quan chức của bộ máy đó, nên nhân dân phải được trao quyền lực rộng rãi và thực sự (chứ không thể hình thức).

1.3. Và cuối cùng, BMQL nhà nước trong NNPQ phải trong sạch, đồng thời các hoạt động của nó phải minh bạch và công khai để có khả năng chống lại được tệ nạn tham nhũng. Chính quyền của người dân phải tự giác xây dựng các cơ chế phối hợp và phân công, kiểm tra và cân bằng quyền lực một cách rõ ràng, rành mạch giữa các nhánh, đồng thời phải loại trừ được những “lỗ hổng” của pháp luật trong quá trình tổ chức, thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước, loại trừ nguy cơ có thể dẫn đến tham nhũng trong bộ máy công quyền (căn bệnh “dịch hạch” kinh niên của những người cầm quyền là độc đoán, tùy tiện khi trong tay họ có quyền lực mà không bị kiểm soát bởi nhân dân); vì thực tiễn đã minh chứng rằng, những “lỗ hỗng” này chính là nguy cơ chủ yếu (cùng với nhiều nguyên nhân và điều kiện chủ quan, khách quan khác) tạo nên những điều kiện dễ dàng và thuận lợi cho “quốc nạn” tham nhũng trong mỗi quốc gia.

2. Bản chất pháp lý - xã hội của việc tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo mô hình bốn nhánh

Từ trước đến nay, trong KHPL Việt Nam hầu như ít có các công trình nghiên cứu về tổ chức BMQL nhà nước đề cập một cách sâu sắc đến sự hiện diện của nhánh quyền lực thứ tư - quyền kiểm sát (QKS), mà tên gọi đầy đủ và chính xác hơn là “quyền kiểm tra và giám sát” - vì người ta chỉ thường nói đến ba nhánh quyền lực nhà nước là quyền lập pháp (QLP), quyền hành pháp (QHP) và quyền tư pháp (QTP).

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức BMQL nhà nước ở Việt Nam hơn 50 năm qua (kể từ khi Hiến pháp năm 1959 ra đời đến nay) đã minh chứng một cách khách quan, có căn cứ và bảo đảm sức thuyết phục rằng, phải coi hệ thống Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) Việt Nam thuộc một nhánh quyền lực nhà nước độc lập thứ tư (QKS) nhằm mục đích tăng cường hơn nữa hiệu quả của cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở nước ta. Bản chất xã hội, pháp lý của vấn đề có thể được lý giải bởi các lý do:

2.1. Nếu theo học thuyết về tổ chức BMQL nhà nước từ nhiều thế kỷ trước (những người đại diện nổi tiếng là J.Lốc-cơ, S.Mông-tec-xki-ơ,...), thì chỉ có ba nhánh quyền lực truyền thống là QLP, QHP và QTP; nhưng từ thế kỷ XVII, ở nước Nga - trước Cách mạng Tháng 10/1917 - dưới thời đại cầm quyền của Hoàng đế Pie đệ nhất, Viện Kiểm sát (VKS) được coi là “con mắt của Sa hoàng”.

2.2. Từ sau Cách mạng Tháng 10/1917 ở nước Nga Sa hoàng đến nay thì: (i) trong quá trình tổ chức BMQL nhà nước, đầu tiên là ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (XHCN) Liên bang Nga, rồi toàn Liên Xô cũ và sau đó, ở tất cả các nước XHCN (trong đó có Việt Nam), thì VKS là một hệ thống các cơ quan nhà nước độc lập và thống nhất do cơ quan lập pháp tối cao thành lập từ trung ương xuống các địa phương; (ii) trong Hiến pháp năm 1993 hiện hành của Liên bang Nga thì các quy định về hệ thống VKS được xếp trong cùng một chương về quyền tư pháp cùng với hệ thống các cơ quan tư pháp là tòa án Hiến pháp và hệ thống Tòa án thẩm quyền chung và hiện nay, VKS Nga vẫn tiếp tục thực hiện chức năng kiểm sát chung; (iii) tại Trung Quốc, để tăng cường hiệu quả của cuộc đấu tranh với các tội phạm về tham nhũng, chỉ có hệ thống VKSND trực tiếp điều tra và truy tố trước pháp luật những người phạm loại tội này. 

2.3. Chính vì vậy, nếu như Quốc hội Việt Nam vẫn tiếp tục thừa kế truyền thống tổ chức BMQL nhà nước hơn nửa thế kỷ qua để ghi nhận các quy định về QKS với tư cách là một nhánh quyền lực độc lập thứ tư, nên chăng các nhà luật học cũng cần tiếp tục nghiên cứu để xây dựng các phương án khác nhau về tổ chức BMQL nhà nước ở Việt Nam trên cơ sở tham khảo mô hình một số NNPQ (thuộc hệ thống pháp luật XHCN cũ) với sự kết hợp một số yếu tố của các phương án thuộc mô hình các NNPQ (thuộc hệ thống thông luật hoặc hệ thống dân luật) để từ đó lựa chọn một phương án tối ưu, khả thi nhất và ghi nhận vào Hiến pháp (sửa đổi lần thứ hai). 

2.4. Mặt  khác, thực tiễn cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam trong một thập kỷ qua cho thấy, kể từ sau khi Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi lần thứ nhất vào năm 2001) bỏ chức năng kiểm sát chung của hệ thống VKSND đến nay, tình trạng tham nhũng trong bộ máy công quyền ngày càng diễn biến phức tạp (vì trước đây, khi còn chức năng kiểm sát chung, nếu phát hiện thấy có dấu hiệu tham nhũng trong hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) của một cán bộ nào đó, VKSND có thể khởi tố vụ án hình sự ngay). Trong khi đó, hệ thống các cơ quan Thanh tra chưa tích cực phát huy hết hiệu quả trong hoạt động, năng lực của một bộ phận cán bộ các cơ quan này yếu kém (thậm chí, một số cán bộ trong bộ máy này cũng dần dần suy thoái phẩm chất đạo đức, phạm tội và bị khởi tố về hình sự). Hơn nữa, cơ chế thanh tra hiện nay vẫn còn có kẽ hở cho sự tùy tiện, vì khi thanh tra việc chấp hành pháp luật mà phát hiện thấy có dấu hiệu tham nhũng trong hành vi VPPL của cán bộ nào đó sẽ có hai khả năng xảy ra: nếu Thanh tra viên không có tâm và đức trong thực thi công vụ vì sự nghiệp bảo vệ pháp luật hay có tiêu cực, họ có thể bao che cho VPPL ấy bằng cách “lờ đi” hay cùng lắm chỉ coi là VPPL “hành chính” hoặc “chỉ đến mức xử lý kỷ luật” để người vi phạm không bị xử lý về hình sự. Nếu Thanh tra viên có tâm và đức trong thực thi công vụ vì sự nghiệp bảo vệ pháp luật và không tiêu cực, họ sẽ đề nghị chuyển hồ sơ vụ việc đã thanh tra cho cơ quan Điều tra để khởi tố vụ án hình sự. Tuy nhiên, trong trường hợp thứ hai thì vụ án hình sự vẫn khó mà khởi tố được, nếu phẩm chất của Điều tra viên giống như phẩm chất của Thanh tra viên trong trường hợp thứ nhất.

3. Mô hình lý luận về Dự thảo 2 Hiến pháp Việt Nam (sửa đổi lần thứ hai)

Xuất phát từ các mục đích nêu trên của việc tổ chức, thực hiện và KSQL nhà nước trong NNPQ, thì động thái hợp lòng dân quan trọng nhất của Ban lãnh đạo đất nước là cần phải trao cho nhân dân quyền lực thực sự của họ, mà quyền cơ bản đầu tiên là quyền lập hiến. Việc thông qua Hiến pháp (trong đó ghi nhận các quy phạm về tổ chức BMQL theo phương án nào và mô hình nào) phải do nhân dân quyết định bằng một cuộc trưng cầu dân ý. Nếu chúng ta làm được điều này thì đó chính là sự thể hiện sinh động và thiết thực nhất của cuộc học tập tư tưởng, đạo đức Hồ Chí Minh mà toàn Đảng, toàn dân ta đang làm hiện nay (vì ngay từ Hiến pháp năm 1946, được soạn thảo dưới sự chỉ đạo anh minh và sáng suốt của Chủ tịch Hồ Chí Minh với sự tham gia của các nhà luật học giỏi và nổi tiếng của đất nước lúc bấy giờ, đã ghi nhận tại Điều 21 rằng: “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”). Do đó, để có nhiều phương án khác nhau cho Quốc hội tham khảo, trên cơ sở mô hình lý luận (MHLL) về Dự thảo 1 Hiến pháp Việt Nam (sửa đổi lần thứ hai) trước đây đã được công bố lần đầu tiên trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (số 22, tháng 11/2010, tr. 11-19), trong lần này, chúng tôi lại tiếp tục nghiên cứu, suy ngẫm và đưa ra MHLL về Dự thảo 2 Hiến pháp Việt Nam (sửa đổi lần thứ hai) với một số sự thay đổi, bổ sung nhất định theo mô hình tổ chức BMQL nhà nước truyền thống như trong Hiến pháp năm 1992 hiện là bốn nhánh. Như vậy, theo quan điểm của chúng tôi, khi phân tích Dự thảo 2 cần bảo đảm sự nhận thức khoa học thống nhất về một số vấn đề chủ yếu có tính chất phương pháp luận dưới đây:

3.1. Cơ cấu chung của Dự thảo 2 Hiến pháp Việt Nam (sửa đổi lần thứ hai) được tăng thêm một phần với 04 chương và 10 điều (so với cơ cấu chung của Dự thảo 1 trước đây chỉ có 08 phần, 42 chương, 190 điều) nên vì vậy, tương ứng theo số lượng các phần, chương và điều là 09 phần, 46 chương, 200 điều (Xem Phụ lục 1 tại đây) với một số điểm mới sau:

1) Về nhánh QLP: Dự thảo 2 ghi nhận phương án tổ chức BMQL nhà nước trên cơ sở mô hình bốn nhánh theo hệ thống pháp luật XHCN cũ với Quốc hội một Viện (như ở Việt Nam hiện nay) nên sẽ có một số sửa đổi so với Dự thảo 1 là:

a) Cơ cấu của Phần thứ ba “Những cơ sở hiến định của quyền lập pháp” có sự thay đổi tên gọi của ba chương 18, 19 và 22 cũ (tuy vẫn giữ nguyên số lượng chương và điều của Phần thứ ba cũ như trong Dự thảo 1) với tên gọi mới: Chương 18 “Các thẩm quyền của Quốc hội”, Chương 19 “Địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” và Chương 22 “Cơ quan Thanh tra về nhân quyền của Quốc hội”. Việc quy định về cơ quan Thanh tra về nhân quyền của Quốc hội là bởi khi đã có nhánh QKS rồi thì chức năng Thanh tra của Quốc hội chỉ nên thu hẹp trong lĩnh vực bảo vệ các quyền con người là hợp lý, để dành thời gian tập trung cho hoạt động lập pháp. Như vậy, việc tổ chức mô hình Quốc hội một Viện không chỉ vừa bảo đảm được tính thừa kế truyền thống trong suốt 65 năm qua của nhánh QLP ở Việt Nam (kể từ sau khi Hiến pháp năm 1946 ra đời cho đến nay), mà còn thông qua nhánh QKS góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra và giám sát việc tuân theo các văn bản pháp luật dưới Hiến pháp để tăng cường hơn nữa cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

b) Tuy nhiên, rõ ràng là trong giai đoạn xây dựng một NNPQ đích thực hiện nay, nhà làm luật cũng cần phải có các giải pháp để tăng cường tính chuyên nghiệp hơn nữa của cơ quan đại diện cao nhất cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân như: tăng số lượng đại biểu chuyên trách lên ít nhất là từ 30% - 40%; tăng số kỳ họp lên ít nhất là từ 3-5 lần/năm... Còn trong tất cả bốn phương án tổ chức BMQL theo mô hình ba nhánh với Quốc hội hai Viện (như Dự thảo 1 trước đây), thì vì không có nhánh quyền lực thứ tư (QKS) nên sẽ là hợp lý khi cơ quan Thanh tra của Quốc hội sẽ mang tên là “Thanh tra phòng, chống tham nhũng” (chứ không Thanh tra tất cả các lĩnh vực trong sinh hoạt nhà nước, xã hội nên không mang tên là “Thanh tra Nhà nước” như tên gọi cũ trong Dự thảo 1), còn các vấn đề về nhân quyền sẽ do một Ủy ban trong hệ thống các Ủy ban của Quốc hội đảm nhiệm.       

2) Về nhánh QKS: các quy định về nhánh quyền lực này được đề cập trong Phần thứ sáu “Những cơ sở hiến định của quyền kiểm sát” với cơ cấu gồm 04 chương và 10 điều: Chương 36 “Các quy định chung về tổ chức bộ máy kiểm sát”, Chương 37 “Hệ thống Viện kiểm sát”, Chương 38 “Địa vị pháp lý của kiểm sát viên ở Việt Nam” và Chương 39 “Viện kiểm sát Tối cao”. Quy định như vậy sẽ là hoàn toàn hợp lý, có căn cứ và bảo đảm sức thuyết phục để hệ thống các cơ quan thanh tra độc lập trong BMQL nhà nước sẽ thuộc nhánh QLP và chỉ chuyên tâm về các quyền con người và quyền công dân (ngay từ Hiến pháp năm 1946 cũng không có quy định nào về hệ thống các cơ quan thanh tra thanh tra tất cả các lĩnh vực chung như trong tổ chức BMQL nhà nước hiện nay). GS luật học M.C.Bassouni⁵, khi xem Phương án III thuộc Phụ lục 3 (Quốc hội một Viện, không có chức danh Thủ tướng, Tòa án tối cao được trao thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp và có sự hiện diện của nhánh quyền lực nhà nước độc lập thứ tư - QKS) mà chúng tôi đưa ra, đã nhận định rằng, chính việc tổ chức BMQL theo mô hình bốn nhánh là phù hợp với truyền thống và những điều kiện lịch sử cụ thể của Việt Nam hơn cả, vì phương án này sẽ góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng hiệu quả nhất khi có sự hiện diện của hệ thống VKSND với chức năng kiểm sát chung, nhưng phải theo hướng đấu tranh phòng, chống tham nhũng như hệ thống VKSND Trung Quốc (chứ không phải “kiểm sát chung” theo hướng trước năm 2001 ở Việt Nam).       

3.2. Đặc điểm chung của việc tổ chức BMQL nhà nước theo mô hình bốn nhánh trong giai đoạn xây dựng một NNPQ của dân, do dân và vì dân là:

1) Bảo đảm nguyên tắc chủ quyền của nhân dân trong tổ chức BMQL nhà nước ở chỗ: Khi các cơ cấu trong BMQL nhà nước Việt Nam vẫn tiếp tục đi theo truyền thống và tư tưởng “nhân dân làm nên tất cả” của Chủ tịch Hồ Chí Minh và hiện nay đều gắn bó mật thiết với hai từ “nhân dân” (như: các HĐND, các UBND TAND, VKSND...), thì để hợp với ý Đảng và lòng dân, Hiến pháp sửa đồi lần này cần trao cho nhân dân quyền trực tiếp bầu ra những người “công bộc” đại diện cho họ để thực hiện quyền lực ở tất cả các nhánh quyền lực nhà nước như: a) Nhánh QLP - tất cả các đại biểu (từ các đại biểu Quốc hội đến các đại biểu HĐND, địa phương các cấp (như hiện nay); b) Nhánh QHP - Chủ tịch nước và tất cả các Chủ tịch UBND, trước hết là ở các địa phương đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND; c) Nhánh QTP - tất cả các Thẩm phán TAND địa phương các cấp; d) Nhánh QKS - tất cả các Kiểm sát viên VKSND địa phương các cấp. Cần lưu ý rằng, vấn đề dân bầu các công chức thuộc nhánh QHP và QTP (như nêu tại hai điểm “b” và “c” ở đây chưa được Hiến pháp hiện hành quy định).

2) Và một khi trong tổ chức BMQL nhà nước ở Việt Nam đã có nhánh quyền lực thứ tư (QKS), thiết nghĩ cơ quan thanh tra của Quốc hội không cần thiết phải thanh tra tất cả các lĩnh vực của đời sống hàng ngày (như các chức năng của Thanh tra nhà nước) như hiện nay nữa. Việc chi tiêu tài chính công trong các NNPQ mà chúng tôi đã có dịp tìm hiểu cho thấy, chính quyền các quốc gia này kiểm soát rất chặt chẽ và rất tiết kiệm trong việc chi tiêu ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, theo họ, bất kỳ việc phát sinh thêm một hệ thống cơ quan công quyền nào mà hệ thống đó yếu kém, hoạt động không hiệu quả cũng đều dẫn đến những thiệt hại to lớn cho nhân dân - những người lao động vất vả hàng ngày để đóng thuế nhằm tạo nên nguồn tài chính công chủ yếu để nuôi bộ máy công quyền và các quan chức của bộ máy đó làm việc. Hơn nữa, sẽ là bất hợp lý khi thực trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” cứ kéo dài triền miên suốt mấy chục năm qua trong quá trình tổ chức BMQL nhà nước ở Việt Nam, vì như thế, sẽ rất khó có thể bảo đảm được tính khách quan, sự vô tư, cũng như khó có thể đạt được lòng tin của nhân dân và dư luận xã hội khi trong cùng một nhánh QHP lại cùng tồn tại hai cơ cấu và cũng đều ở dưới sự điều hành trực tiếp của Chính phủ, mà lẽ ra cần phải được tách riêng nhau - Thanh tra Nhà nước, với tư cách là cơ quan bảo vệ pháp luật, lại thanh tra các hoạt động kinh tế, tài chính, thương mại và các dịch vụ xã hội (như đầu tư, xây dựng cơ bản, ngân hàng, giáo dục - đào tạo, y tế, bảo hiểm, môi trường v.v...) có liên quan đến tiền bạc, đất đai, tài sản của Nhà nước và nhân dân do chính các bộ và tập đoàn kinh tế nhà nước dưới sự quản lý của Chính phủ thực hiện.

4. Phương án I - tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo mô hình ba nhánh trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của các Nhà nước pháp quyền thuộc hệ thống thông luật

Đây là phương án Quốc hội hai viện và có một số vấn đề cần lưu ý để bảo đảm sự nhận thức khoa học thống nhất là: 1) Nhánh QHP: Chỉ có chức danh Chủ tịch nước và; 2) Nhánh QTP: Chỉ có một hệ thống Tòa án thẩm quyền chung nhưng trong cơ cấu Tòa án tối cao (TATC) có thành lập thêm Tòa án Hiến pháp (TAHP) để thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp (Xem Phụ lục 2 tại đây).

5. Phương án II - tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo ba nhánh trên cơ sở tham khảo mô hình các Nhà nước pháp quyền thuộc hệ thống dân luật

Về cơ bản, Phương án này cũng có cũng những đặc điểm chung giống như Phương án I về tổ chức QLP, nhưng có hai điểm khác biệt với Phương án I về tổ chức QHP và QTP là: 1) Nhánh QHP: ngoài Chủ tịch nước ra, còn có chức danh Thủ tướng Chính phủ và; 2) Nhánh QTP: ngoài hệ thống Tòa án thẩm quyền chung với cấp cao nhất là TATC ra, còn thành lập thêm TAHP độc lập với tư cách là một cơ quan tố tụng cao nhất về Hiến pháp và chỉ thành lập một cấp ở trung ương song song bên cạnh TATC (Xem Phụ lục 2).

6. Phương án III - tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo bốn nhánh trên cơ sở tham khảo mô hình một số Nhà nước pháp quyền thuộc hệ thống pháp luật XHCN cũ với sự kết hợp một số yếu tố của Phương án I. Về cơ bản, Phương án này cũng có những đặc điểm chung giống như Phương án I trong việc tổ chức QHP (chỉ có Chủ tịch nước) và QTP (chỉ có một hệ thống Tòa án thẩm quyền chung nhưng trong cơ cấu TATC có thành lập thêm TAHP để thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp), nhưng Phương án này có một số sự khác biệt quan trọng theo truyền thống như đang tồn tại ở nước ta hiện nay (xem Phụ lục 3) như:

6.1. QLP có một số sửa đổi: 1) Đổi tên gọi Cơ quan Thanh tra Nhà nước của Quốc hội thành Cơ quan Thanh tra về nhân quyền; 2) Quốc hội có một Viện và nếu không phải 500 đại biểu mà là 390 đại biểu thì cũng vẫn nên bầu theo hai phương thức như đã nêu trong việc bầu Viện lập pháp - Hạ nghị viện của Quốc hội hai viện.

6.2. Và đặc biệt là QKS được tổ chức như hệ thống VKSND hiện nay với VKSTC ở cấp trung ương đồng thời với việc giao trở lại chức năng kiểm sát chung cho các cơ quan này (nhưng ghi nhận rõ chức năng này chủ yếu là tập trung kiểm sát chung theo hướng đấu tranh phòng, chống tham nhũng, chứ không theo kiểu “kiểm sát chung” như trước năm 2001 để tránh cản trở tính năng động của các doanh nghiệp).  

7. Phương án IV - tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo bốn nhánh trên cơ sở tham khảo mô hình một số Nhà nước pháp quyền thuộc hệ thống pháp luật XHCN cũ với sự kết hợp một số yếu tố của Phương án II. Về cơ bản, Phương án này cũng có những đặc điểm chung giống như Phương án II trong việc tổ chức QHP (ngoài Chủ tịch nước còn có Thủ tướng) và QTP (thành lập TAHP độc lập và chỉ một cấp trung ương song song bên cạnh TATC), đồng thời giống như Phương án III trong việc tổ chức QLP và QKS (Xem Phụ lục 3 tại đây).

 8. Các phương án V,VI, VII và VIII - tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước theo mô hình ba  nhánh và mô hình bốn nhánh

Việc xây dựng bốn phương án này chính là sự hoán đổi vị trí ngược lại cho nhau của việc tổ chức nhánh QLP, nhưng vẫn giữ nguyên việc tổ chức nhánh QHP, QTP và QKS (tương ứng như tất cả bốn phương án của hai mô hình đã nêu trên theo số lẻ và số chẵn) nên sự khác biệt không đáng kể, mà cụ thể là:

8.1. Hai phương án theo mô hình ba nhánh quyền lực: 1) QLP - cả hai phương án V và VI cùng giống các phương án III và IV (Quốc hội có một viện); 2) QHP và QTP - Phương án V giống các phương án theo số lẻ (I và III), còn Phương án VI giống các phương án theo số chẵn (II và IV) (Xem các Phụ lục 4 tại đây).

8.2. Hai phương án theo mô hình bốn nhánh quyền lực: 1) Cả hai phương án VII và VIII cùng giống các phương án I và II về tổ chức QLP (Quốc hội có hai viện), cũng như các Phương án III và IV về tổ chức QKS; 2) QHP và QTP - Phương án VII giống các phương theo số lẻ (I, III và V) còn Phương án VIII giống các phương án theo số chẵn (II, IV và VI) (Xem các Phụ lục 5 tại đây).

Tóm lại, việc nghiên cứu và đề xuất tám phương án khác nhau về tổ chức BMQL nhà nước trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam hiện nay nhằm lựa chọn một phương án tối ưu và khả thi hơn cả trong việc sửa đổi lần thứ hai Hiến pháp năm 1992. 

Việc sửa đổi Hiến pháp (nói chung) và ghi nhận các quy định trong Hiến pháp mới về tổ chức BMQL nhà nước (nói riêng) theo phương án nào và dựa trên mô hình nào để thực sự mang lại sự phồn vinh và phát triển cho đất nước chính là một công việc đầy trọng trách trước Tổ quốc, nhân dân và các thế hệ mai sau, mà chúng ta - những người  thuộc các thế hệ hôm nay - cần phải tự suy ngẫm bằng trí tuệ của mình để lựa chọn chính xác một phương án tối ưu và khả thi hơn cả. Do đó, việc đầu tư thời gian để nghiên cứu một cách thấu đáo, kỹ càng, đồng thời biết lắng nghe ý kiến và sự phản biện (có thể là trái chiều nhưng có tâm, thiện chí vì lợi ích chung của Tổ quốc và nhân dân) của dư luận xã hội (nói chung) và giới khoa học, trí thức (nói riêng) để từ đó, đưa ra một quyết sách đúng đắn và hợp với lòng dân, đồng thời tạo được sự đồng thuận trong xã hội. 

Chắc chắn rằng, trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam hiện nay - bằng nhiều chương trình và các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước trong KHPL - các nhà khoa học, luật gia, cũng như các chuyên gia pháp lý nước ta có thể đưa ra hàng chục phương án khác nhau cho việc sửa đổi lần thứ hai Hiến pháp năm 1992 theo tinh thần của Đại hội Đảng lần thứ XI. Từ nghiên cứu còn khiêm tốn trong bài viết này, chúng tôi mạo muội đề xuất tám phương án đã phân tích trên đây về tổ chức BMQL nhà nước ở Việt Nam để các đồng nghiệp cùng nhau trao đổi, cũng như để nhân dân - thông qua những người đại diện của mình - có thêm cơ sở tham khảo và quyết định một phương án hợp lý hơn cả. Các phương án trong bài viết được đưa ra sau khi chúng tôi đã quan sát thực tiễn tổ chức, thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong suốt hơn 50 năm qua (kể từ khi thi hành Hiến pháp năm 1959); tham khảo các mô hình của một số NNPQ thuộc ba hệ thống pháp luật (thông luật, dân luật và XHCN cũ) tương ứng theo hai mô hình (ba và bốn nhánh quyền lực); và chứng kiến tận mắt cuộc sống của người dân trong nhiều năm, đồng thời đã gặp và trao đổi trực tiếp với nhiều nhà luật học làm công tác thực tiễn từ cấp trung ương đến địa phương trong BMQL nhà nước, cũng như nhiều nhà khoa học, luật gia làm việc trong các Trường Đại học và các Viện nghiên cứu trong và ngoài nước.

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 127.

 (2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 247.

(3) Xem: Lê Văn Cảm, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi lần thứ 2 - Cơ cấu chung và các quy định cơ bản về tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22, tháng 11/2010, tr. 11-19; Lê Văn Cảm, Nguyễn Cảnh Hợp, Các quy phạm hiến định về quyền lập pháp trong giai đoạn xây dựng NNPQ Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5, tháng 3/2011, tr. 11-21. 

(4) Xem Hồ Chí Minh, Toàn tập, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, T1, tr. 18; T5, tr. 452; T7, tr. 616...

(5) Trao đổi giữa chúng tôi với ông M.C.Bassouni, GS luật học, Giải thưởng hòa bình Nôben năm 1999, Chủ tịch Viện NCKH hình sự cao cấp quốc tế Italia, Chủ tịch Ủy ban điều tra các xung đột vũ trang của Liên hợp quốc,  diễn ra ngày 12/5/2011 tại Trường Luật thuộc Trường ĐHTH DePaul, P.Chicagô (Mỹ).