Ở Việt Nam, cơ chế kiểm tra giám sát quyền lực nhà nước được giao cho nhiều cơ quan. Hầu như cơ quan nào cũng có chức năng kiểm tra, giám sát đối với hệ thống của mình. Duy chỉ có Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân mới có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để thực hiện chức năng này, Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội đã quy định cho Quốc hội về đối tượng giám sát, hình thức và phương thức giám sát. Theo đó, ngoài thời gian Quốc hội họp, hoạt động giám sát của Quốc hội được các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và Đoàn ĐBQH thực hiện các hoạt động giám sát theo chức năng, nhiệm vụ của mình.

Trong các nội dung giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) là một nội dung quan trọng. Càng ngày, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của công dân của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội càng thể hiện sự đóng góp tích cực cho nền dân chủ XHCN ở Việt Nam hiện nay. Điều đó đã chứng tỏ sự bắt kịp của Quốc hội Việt Nam với tiến trình dân chủ hóa đang diễn ra ở Quốc hội hầu hết các nước trên thế giới. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để tăng cường hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội một cách có hiệu quả là vấn đề có ý nghĩa cả về lý luận cũng như thực tiễn nhằm trả lời câu hỏi: liệu xây dựng mô hình Ủy ban Dân nguyện (UBDN) của Quốc hội có phải là thiết chế phù hợp với Việt Nam hay không? Với lý do đó, bài viết đề cập tới thực trạng của hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội hiện hành, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp xây dựng UBDN của Quốc hội nhằm tăng cường chất lượng của hoạt động giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội.

1. Thực trạng hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội

Trước hết, phải thấy rằng, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội gắn liền với công tác dân nguyện của Quốc hội. Ngay từ khi mới thành lập, Quốc hội khóa I đã thiết lập một cơ quan với tên gọi Tiểu ban Dân nguyện và sau đó nhập vào tiểu ban khác của Quốc hội khóa I. Công tác dân nguyện của Quốc hội bao gồm: Tiếp nhận, tập hợp, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri báo cáo với Quốc hội, chuyển ý kiến, kiến nghị của cử tri đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết, theo dõi, đôn đốc và giám sát việc giải quyết ý kiến, kiến nghị đó, trả lời cho cử tri biết kết quả giải quyết; Tiếp công dân, tiếp nhận đơn, thư KNTC, kiến nghị của công dân, nghiên cứu chuyển đơn thư đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết, theo dõi, đôn đốc và giám sát việc giải quyết KNTC đó. Như vậy, giám sát việc giải quyết KNTC chỉ là một trong số các hoạt động của công tác dân nguyện của Quốc hội. Theo Luật Tổ chức Quốc hội thì hoạt động công tác dân nguyện nêu trên được giao cho nhiều cơ quan của Quốc hội và ĐBQH, Đoàn ĐBQH thực hiện. Việc tổng hợp, giúp UBTVQH về hoạt động công tác dân nguyện do Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm. Mặc dù có sự phân định chức năng như vậy, song trong thực tiễn, do có nhiều đầu mối thực hiện cùng một công việc nên khó tránh khỏi việc thực hiện thiếu thống nhất và chồng chéo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các Ủy ban của Quốc hội. Do đó, nhu cầu về việc thành lập cơ quan chuyên trách thực hiện công tác dân nguyện thời gian qua đã trở nên cần thiết, là chủ đề nghiên cứu của nhiều cơ quan, tổ chức.

 Để đảm bảo nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác dân nguyện của Quốc hội, ngày 17/3/2003, UBTVQH ra Nghị quyết số 370/2003/NQ-UBTVQH11 về việc thành lập Ban dân nguyện (BDN). BDN được thành lập trên cơ sở Nghị quyết của UBTVQH, do đó, ngay cơ sở pháp lý thành lập, BDN đã khác với các Uỷ ban khác của Quốc hội được thành lập và hoạt động theo Luật Tổ chức Quốc hội. BDN là cơ quan chuyên môn do UBTVQH quyết định thành lập và có trách nhiệm giúp UBTVQH về công tác dân nguyện. Tuy nhiên, cũng cần khẳng định rằng việc UBTVQH quyết định thành lập BDN là dấu hiệu thể hiện sự quan tâm của Quốc hội đối với công tác này nhằm đảm bảo góp phần tích cực làm cho Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Hoạt động chủ yếu của BDN là: Tổng hợp, phân loại kịp thời các ý kiến, kiến nghị của cử tri, báo cáo UBTVQH và Quốc hội, kịp thời chuyển các ý kiến, kiến nghị đó đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Trong một số vấn đề cử tri đặc biệt quan tâm, Ban đã đi sâu tìm hiểu, làm rõ vấn đề, báo cáo UBTVQH, có ý kiến yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý. Ngoài ra, trên cơ sở thường xuyên tiếp công dân và giúp UBTVQH giám sát việc thi hành pháp luật về KNTC, Ban đã nghiên cứu, tổng hợp báo cáo và đề xuất với UBTVQH biện pháp xử lý các trường hợp KNTC dai dẳng, kéo dài.

Mặc dù có nhiều nỗ lực trong công tác giám sát việc giải quyết KNTC, song đánh giá về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội bao giờ cũng nhận được một cụm từ “kết quả giám sát giải quyết khiếu nại không cao” hay “giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri chưa làm được nhiều”. Hàng năm các cá nhân ĐBQH nhận được khoảng 28.000 khiếu nại từ phía người dân, trong đó có khoảng 10.000 các khiếu nại liên quan đến những vấn đề thuộc về trách nhiệm của các Ủy ban khác nhau của Quốc hội. Ngoài ra, cũng có rất nhiều đơn thư khiếu nại gửi đến Chủ tịch Quốc hội, UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội hoặc gửi trực tiếp đến Quốc hội. Với những đơn không rõ địa chỉ gửi, BDN của UBTVQH trực tiếp giải quyết. Trên thực tế, BDN nhận được 18.000 khiếu nại mỗi năm. Với số lượng đơn thư khiếu nại lớn như vậy, các ĐBQH nhận được sự hỗ trợ giải quyết của Văn phòng đoàn ĐBQH, BDN của UBTVQH. Hiện trên thực tế, việc giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo về việc giải quyết của các cơ quan đó trong vòng 7 ngày kể từ khi họ ra quyết định. Song hầu như chỉ có 20% đến 30% các cơ quan thông báo lại với BDN về những quyết định mà họ đã đưa ra và BDN cũng không thông báo với những người khiếu nại về việc các khiếu nại của họ được xử lý như thế nào1.

Như vậy, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội chưa có một cơ chế bảo đảm thực hiện:

+ Chưa có quy định pháp luật đầy đủ, đồng bộ và toàn diện điều chỉnh về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri, mặc dù, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết 715/2004/NQ-UBTVQH11 “về việc tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn thư KNTC và kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức gửi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các thành viên UBTVQH” thể hiện sự đột phá trong công tác dân nguyện. Căn cứ vào văn bản này, các cơ quan của Quốc hội sẽ xử lý đơn thư thuộc lĩnh vực mình phụ trách; nếu không thuộc lĩnh vực mình phụ trách thì chuyển đến Ban Công tác đại biểu hoặc BDN để xử lý theo thẩm quyền. Nhưng đây là một văn bản quy phạm pháp luật ủy quyền do cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành nên tính pháp lý không cao, chỉ điều chỉnh nội bộ hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến Quốc hội. Xét về mối tương quan với các đạo luật như Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật KNTC và các luật nội dung khác thì vẫn có sự khập khiễng về tính thứ bậc và tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Hơn nữa, nội dung của nó còn thể hiện sự thiếu vắng các quy định cụ thể về phạm vi giám sát việc giải quyết KNTC và trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực hiện kết luận giám sát. Đồng thời chưa có các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và thẩm quyền giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Đặc biệt, nhiều vấn đề trong KNTC và kiến nghị của cử tri liên quan đến lĩnh vực của nhiều ủy ban phụ trách thì giao cho cơ quan nào, BDN lúc này không phải là cơ quan của Quốc hội thì có chức năng giám sát việc giải quyết không. Đây là một vấn đề đáng phải bàn. Cũng có thể thấy trong quy định của Nghị quyết, nếu không thuộc lĩnh vực của mình phụ trách thì chuyển đến Ban công tác đại biểu hoặc BDN để xử lý theo thẩm quyền. Đây là một quy định giải quyết được thực tiễn song không mang tính khoa học, đặc biệt là khoa học tổ chức. Bởi lẽ, đây là hai cấu trúc của UBTVQH lại phải làm chức năng tương tự như của các cơ quan thuộc cấu trúc của Quốc hội. Bên cạnh đó, Luật KNTC lại quy định các cơ quan của Quốc hội chỉ chuyển những đơn khiếu nại của công dân đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khi phát hiện có vi phạm pháp luật. Do đó, trong thực tế, nếu chỉ xem xét đơn khiếu nại tố cáo thì trong nhiều trường hợp khó có thể khẳng định là cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước đã có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nên việc chuyển đơn khiếu nại của công dân có thể thực hiện cũng có thể không thực hiện mà không thể quy kết trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

+ Hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri chưa phải nội hàm thống nhất với tên gọi là công tác dân nguyện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Do đó, chưa có sự thống nhất trong cách hiểu về nội dung của công tác dân nguyện. Vẫn có sự đồng nhất giữa công tác dân nguyện với công tác giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri.

+ Bộ máy tổ chức thực hiện công tác giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội còn phân tán, chưa đáp ứng với khối lượng công việc đồ sộ. Hơn thế nữa, đây là lĩnh vực nhạy cảm, chịu nhiều sức ép về thời gian, khối lượng công việc, sức ép của đối tượng KNTC, sức ép của dư luận xã hội và những vấn đề tế nhị khác từ phía cơ quan có thẩm quyền giải quyết KNTC. Do đó, mặc dù là hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri mang tính quyền lực Nhà nước cao nhất, song trên thực tế, hoạt động này chưa thể hiện được ưu điểm nội trội đó.

+ Giám sát việc giải quyết KNTC là một thẩm quyền về nội dung của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, song trên thực tế thì gắn với công tác dân nguyện hiện nay, hoạt động này phụ thuộc nhiều vào sự đảm nhiệm của BDN của Quốc hội và cán bộ của Vụ Dân nguyện. Về cách thức biểu hiện, đáng ra phải là giám sát việc giải quyết thì hiện nay, đang thể hiện dưới hình thức là hoạt động chuyển đơn thư. Như vậy, vô hình trung, biến một cơ quan có chức năng, nguồn lực mang tính chuyên môn thành “bưu điện của Quốc hội”. Hơn nữa, Luật giao cho ĐBQH giám sát việc thực hiện luật KNTC là bất khả thi trong cơ chế hiện nay ĐBQH phần lớn là kiêm nhiệm, không có bộ máy giúp việc phù hợp với khối lượng khổng lồ đơn thư KNTC.

2. Xây dựng mô hình Ủy ban Dân nguyện của Quốc hội

Trước thực tiễn giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và cử tri nêu trên, vấn đề đặt ra là cơ chế giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện đã phù hợp và đáp ứng với yêu cầu thực tiễn hay chưa? Mô hình nào phù hợp với Quốc hội Việt Nam?

Giám sát việc giải quyết KNTC của nhân dân, kiến nghị của cử tri là một trong những hình thức giám sát đặc thù của Quốc hội Việt Nam. Quốc hội của một số nước trên thế giới cũng đảm nhận quyền giám sát đối với việc thực hiện pháp luật của các cơ quan tòa án và các công chức nằm trong cơ quan nhà nước thông qua hình thức điều tra về các khiếu nại của nhân dân. Tuy nhiên, chỉ có ở Việt Nam hình thức giám sát việc giải quyết KNTC của nhân dân được các cơ quan của Quốc hội và tất cả ĐBQH thực hiện. Trong khi đó, ở một số nước như Thụy Điển, chỉ duy nhất có một cơ quan, đó là Thanh tra Quốc hội (ombudsman) hay như ở Ba Lan có Ủy viên phụ trách bảo vệ quyền công dân là những cơ quan độc lập, phi chính trị thuộc Quốc hội, thực hiện một phần của công tác giám sát của Quốc hội là có quyền nhận và giải quyết khiếu nại của công chúng2. Ở Cộng hòa liên bang Đức, Ủy ban Dân nguyện của Quốc hội và của Nghị viện các Bang được thành lập chủ yếu để giúp Quốc hội Liên bang và nghị viện các bang giải quyết các khiếu nại của bất kỳ người dân nào, kể cả người chưa thành niên, người nước ngoài và người chưa có quốc tịch cũng như người mất quyền công dân. Nghiên cứu về hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân của Quốc hội một số nước có thể nhận thấy chức năng giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo của Quốc hội các nước đều được thực hiện thông qua một hệ thống các cơ quan chuyên nghiệp và chủ yếu là giải quyết trực tiếp các KNTC đó của người dân.

Ở Việt Nam, lĩnh vực giám sát việc giải quyết KNTC của công dân được Quốc hội thực hiện thông qua các hoạt động chuyển khiếu nại của người dân đến các cơ quan hữu quan. Hoạt động này còn được gọi là xử lý đơn thư KNTC. Quốc hội không có trách nhiệm giải quyết các KNTC của người dân gửi đến Quốc hội mà trách nhiệm đó thuộc về những cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của Luật KNTC. Để thực hiện chức năng giám sát trong lĩnh vực giải quyết KNTC, Quốc hội trao quyền giám sát cho các cơ quan của Quốc hội: UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và Đoàn ĐBQH, ĐBQH thực hiện. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định cho mỗi cơ quan của Quốc hội và cá nhân ĐBQH thực hiện thẩm quyền giám sát khác nhau. Song nhìn chung việc giám sát giải quyết KNTC gắn liền với việc giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước.

Trước khi xây dựng mô hình cơ quan giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri, bên cạnh việc chỉ ra thực trạng và nguyên nhân tồn tại cần phải có sự so sánh với mô hình giám sát giải quyết KNTC đã được tiến hành thành công của Quốc hội một số nước trên thế giới, để trên cơ sở đó, có sự lựa chọn khoa học trong việc xây dựng thiết chế giám sát của Quốc hội Việt Nam phù hợp nhất với đặc thù của hoạt động KNTC và giải quyết KNTC của Việt Nam.

a) Mô hình Thanh tra Quốc hội:

Ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước Bắc Âu như Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy, giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri được xác định là một thẩm quyền nội dung của Quốc hội. Tuy nhiên, Quốc hội không giám sát mà giao cho một thiết chế độc lập do Quốc hội bầu ra, hoạt động độc lập, chịu trách trước Quốc hội - đó là Thanh tra Quốc hội. Qua nghiên cứu về mô hình Thanh tra Quốc hội ở một số nước trên thế giới, chúng ta nhận thấy nếu áp dụng vào Việt Nam sẽ có những ưu điểm và nhược điểm sau:

- Về ưu điểm:

Thứ nhất, Thanh tra Quốc hội là cơ quan độc lập, được Quốc hội bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, do đó, sản phẩm do Thanh tra Quốc hội làm ra là các báo cáo điều tra về các đối tượng chịu sự giám sát sẽ đảm bảo được tính khách quan và minh bạch.

Thứ hai, Thanh tra Quốc hội được Quốc hội bầu ra từ những người có tiêu chuẩn cao về đạo đức, có kinh nghiệm hoạt động trong các cơ quan bảo vệ pháp luật, có uy tín và tâm huyết với nghề nghiệp sẽ nâng cao được chất lượng hoạt động giải quyết KNTC.

Thứ ba, thiết chế Thanh tra Quốc hội nếu được thành lập ở Việt Nam với chức năng vừa tiếp nhận đơn thư khiếu kiện, vừa giải quyết khiếu kiện, vừa tiến hành các hoạt động điều tra sẽ là một cơ quan giúp Quốc hội thực hiện tốt nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân – đây được xem là một nhiệm vụ vô cùng quan trọng của cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Bên cạnh đó, Thanh tra Quốc hội có bộ máy riêng, có nguồn lực con người là những cố vấn pháp luật, nhân viên pháp lý các chuyên ngành, chuyên gia pháp luật cao cấp hoạt động chuyên nghiệp và cơ sở vật chất được bảo đảm từ ngân sách độc lập là cơ sở để Thanh tra Quốc hội hoạt động có hiệu quả ở Việt Nam.

Thứ tư, với chức năng điều tra thông qua nguồn tin và khiếu kiện từ phía nhân dân, Thanh tra Quốc hội sẽ là một thiết chế giám sát hữu hiệu trong việc chống tham nhũng, lãng phí và các hình thức vi phạm pháp luật khác của các quan chức Chính phủ, quan chức của chính quyền địa phương. Đồng thời, Thanh tra Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền và tự do cơ bản cho nhân dân cũng như các quyền được hưởng thụ các phúc lợi xã hội.

Thứ năm, nhiệm kỳ của Thanh tra Quốc hội bằng với nhiệm kỳ của Quốc hội và có thể bị Quốc hội miễn nhiệm nếu bị chứng minh có vi phạm quy chế đạo đức và các quy định về Thanh tra Quốc hội. Thanh tra Quốc hội phải báo cáo Quốc hội hàng năm, các báo cáo phải được thẩm định trước khi trình Quốc hội xem xét và thảo luận. Quy định này được xem là phù hợp với Việt Nam hiện nay và đảm bảo cho thiết chế này hoạt động một cách có hiệu quả và dân chủ dưới sự giám sát của Quốc hội.

- Về nhược điểm:

Thứ nhất, do truyền thống pháp luật Việt Nam không giống như ở một số nước Bắc Âu, nơi thiết chế Thanh tra Quốc hội có từ lâu đời và đã khẳng định uy tín trước nhân dân. Còn ở Việt Nam, đây là một thiết chế mới, khó có cơ chế độc lập cho thiết chế này hoạt động. Bên cạnh đó, cần thấy rằng, truyền thống pháp lý Việt Nam chưa cho phép một thiết chế độc lập nào do Quốc hội thành lập ra lại là một tổ chức phi chính trị. Hơn nữa, đó lại là thiết chế giao cho một cá nhân tiến hành với bộ máy phục vụ đặc biệt. Hiện Việt Nam chúng ta ít tin tưởng vào hiệu quả hoạt động độc lập của một cá nhân, nhất là trong lĩnh vực nhạy cảm là KNTC. 

Thứ hai, Quốc hội các nước là một nhánh quyền lực độc lập với hai nhánh quyền lực khác, hoạt động với mục đích kiềm chế, đối trọng và đảm bảo cho sự cân bằng quyền lực nên hoạt động của các thiết chế do Quốc hội bầu ra sẽ phát huy được vì được đảm bảo bằng cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước. Trong khi đó, ở Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất, giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao. Hoạt động giám sát này khó phân định được tính độc lập và càng không thể độc lập được mà phải được tiến hành trên cơ sở của sự đảm bảo bởi các thiết chế quyền lực khác tương hỗ. Trong khi đó, mục đích của giám sát của Quốc hội vừa phải đảm bảo tính đại diện của Quốc hội, vừa phải đảm bảo tính khách quan, kịp thời và chủ động, lại không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan bị giám sát. Trong khi đó, việc giám sát KNTC của Quốc hội lại là hoạt động bị động, phụ thuộc vào hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, Tòa án và Viện kiểm sát, đồng thời phụ thuộc vào thái độ ứng xử của người dân với hoạt động của các cơ quan này. Do đó, tình hình KNTC gửi đến Quốc hội là khó có thể dự báo chính xác số lượng và nội dung để có nguồn lực cung cấp, giải quyết kịp thời. Hơn nữa, nếu thành lập Thanh tra Quốc hội, thì cũng chỉ có một số ít các trường hợp được giải quyết dứt điểm, phần lớn các KNTC vẫn còn tồn tại, không được giải quyết.

b) Mô hình Ủy ban Dân nguyện của Quốc hội:

Với một số lý do nêu trên, cần phải tính đến việc xây dựng một thiết chế giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội (như UBDN) vừa mang tính thường xuyên, vừa mang tính chuyên môn, lại đảm bảo được tính kịp thời và dứt điểm của hoạt động giải quyết KNTC. Đồng thời, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội cũng thể hiện được tính đại diện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Như vậy, nếu được thành lập, UBDN sẽ có vị trí pháp lý và chức năng, nhiệm vụ như sau:

- Về vị trí pháp lý: UBDN của Quốc hội thuộc cơ cấu chính thức của Quốc hội, được ghi nhận địa vị pháp lý và chức năng nhiệm vụ trong Luật Tổ chức của Quốc hội.

- Về chức năng, nhiệm vụ: Trên cơ sở vị trí pháp lý đó, UBDN của Quốc hội sẽ có các thẩm quyền như các Ủy ban khác của Quốc hội dựa trên các mặt hoạt động như thẩm tra dự án luật, tham gia ý kiến về dự  thảo các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương, kiến nghị với Quốc hội về các vấn đề liên quan trong quá trình hoạt động.

+ Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và dự án khác liên quan đến các vấn đề KNTC, thỉnh nguyện của cử tri cũng như các lĩnh vực dân chủ trực tiếp khác.

+ Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thuộc lĩnh vực KNTC, thỉnh nguyện của cử tri và lĩnh vực dân chủ trực tiếp khác; giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương cấp tỉnh trong việc giải quyết KNTC và thực hiện kiến nghị của cử tri, kết luận giám sát của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, kiến nghị giám sát của ĐBQH, đoàn ĐBQH.

+ Trực tiếp tiến hành điều tra, thu thập thông tin, đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết các KNTC giải trình việc giải quyết mà công dân, tổ chức KNTC chưa đồng tình với kết quả giải quyết hoặc đối với những trường hợp UBDN đề nghị giải quyết song cơ quan có thẩm quyền giải quyết không trả lời.

+ Tham gia ý kiến về dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có liên quan đến vấn đề giải quyết KNTC, thỉnh nguyện của cử tri, các hoạt động dân chủ trực tiếp và giám sát việc thực hiện các văn bản đó;

+ Kiến nghị với Quốc hội, UBTVQH các vấn đề về giám sát việc giải quyết KNTC, các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan; kiến nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các cơ quan khác của Nhà nước ở trung ương và địa phương về những vấn đề có liên quan đến hoạt động KNTC và kiến nghị của cử tri, các hoạt động dân chủ trực tiếp khác.

c) Ưu điểm và trở ngại của việc xây dựng mô hình Ủy ban Dân nguyện ở Việt Nam 

- Về ưu điểm:

+ Đây là cơ quan chuyên môn thuộc cơ cấu của Quốc hội, có chức năng, nhiệm vụ phù hợp với nội hàm của hoạt động dân nguyện. Trong xu thế dân chủ hóa ngày càng được thực hiện sâu rộng ở Việt Nam hiện nay và khuynh hướng phát triển mạnh mẽ của dân chủ trực tiếp thì việc thành lập UBDN thuộc Quốc hội có ý nghĩa quan trọng trong việc khẳng định vị trí pháp lý đặc biệt của Quốc hội, phù hợp với tính chất đại diện của Quốc hội Việt Nam. Đồng thời, cũng tăng cường và khẳng định mối quan hệ chặt chẽ giữa Quốc hội và nhân dân, đặc biệt là đối với những vấn đề nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội và hoạt động của cơ quan công quyền gây bức xúc trong nhân dân.

+ Là cơ quan chuyên môn của Quốc hội thì UBDN sẽ đảm bảo được tính chuyên môn và tính chất thường xuyên của Quốc hội, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri qua đó được giải quyết kịp thời. Với bộ máy chuyên nghiệp và cơ quan giúp việc có nhiều chuyên gia trong các lĩnh vực, có kinh nghiệm trong giải quyết KNTC sẽ là yếu tố đảm bảo rằng hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ không phải chỉ là phân loại và xử lý đơn thư mà là hoạt động mang tính chuyên môn,  chuyên nghiệp cao trong việc đôn đốc trả lời, quy kết trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc giải quyết KNTC.

+ Thành lập UBDN sẽ tránh được sự phân tán trong hoạt động giám sát giải quyết KNTC do các cơ quan của Quốc hội đảm nhiệm. Đây là một sự phân tán làm cho hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC phù hợp với lĩnh vực mà Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban phụ trách nhưng thực chất các cơ quan này mới chỉ thực hiện hoạt động chuyển thư đến các cơ quan có thẩm quyền chứ không tham gia vào toàn bộ quá trình giám sát. Do đó, UBDN được thành lập sẽ là cơ quan vừa trực tiếp thực hiện, vừa là đầu mối tiến hành điều phối chuyên gia và các ĐBQH có uy tín, kinh nghiệm trong lĩnh vực cụ thể thuộc nội dung của KNTC nhằm giải quyết và giám sát việc giải quyết có hiệu quả.

+ Là cơ quan chuyên môn trong lĩnh vực dân nguyện, UBDN có quyền tiếp cận với cử tri, nghe ý kiến kiến nghị của cử tri, thu thập ý kiến của cử tri, tiến hành các hoạt động điều tra trực tiếp (đây là một thẩm quyền cơ bản, cần thiết phải có của UBDN - công cụ đảm bảo thành công của hoạt động giám sát giải quyết KNTC). Mặc dù chúng ta có cơ chế thành lập Ủy ban lâm thời để tiến hành điều tra, song trong trường hợp cần thiết chứ không phải thành lập và tiến hành điều tra để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban. Do đó, việc thành lập và bổ sung thêm cho UBDN thẩm quyền điều tra để tăng ưu thế của cơ quan này nhằm đảm bảo giám sát và giải quyết KNTC và thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri là hết sức cần thiết.

+ Trong cơ chế tổ chức quyền lực hiện nay ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có ưu thế về mặt pháp lý và chính trị, do đó, UBDN thuộc Quốc hội được thành lập sẽ là một tổ chức phù hợp với cơ chế kiểm soát quyền lực. Bởi lẽ, cơ quan này trong quá trình hoạt động vẫn đảm bảo nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng (đây là điểm khác so với Thanh tra Quốc hội – hoạt động động lập, phi chính trị) đồng thời nhân dân sẽ tin tưởng vào hiệu quả hoạt động của một cơ quan pháp định hơn là hiệu quả hoạt động của một cá nhân có uy tín (đây là yếu tố phù hợp với truyền thống pháp lý và dân tộc Việt Nam: một cây làm chẳng nên non, ba cây chụm lại lên hòn núi cao).

- Về trở ngại:

+ Trong khi hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC là một thẩm quyền được phân bố đều cho các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và đoàn ĐBQH thì việc thành lập UBDN sẽ phải đồng thời với việc phân định lại thẩm quyền giám sát việc giải quyết KNTC của các cơ quan của Quốc hội. Đây là vấn đề không phải dễ giải quyết.

+ Để đáp ứng nhiệm vụ, thẩm quyền của UBDN đòi hỏi phải có sự lựa chọn ĐBQH chuyên trách và bộ máy giúp việc phù hợp với tính chất thường xuyên, liên tục của hoạt động giám sát giải quyết KNTC và thu thập yêu cầu, thỉnh nguyện của cử tri cả nước gửi đến Quốc hội v.v..

Tóm lại, thành lập UBDN là một xu hướng có ưu thế phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế - chính trị - xã hội, phù hợp với những nước có nền dân chủ đại nghị phát triển như ở Việt Nam. Việc xây dựng và hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Quốc hội là một điều tất yếu, xuất phát không phải vì nhu cầu tự thân của Quốc hội mà do yêu cầu từ phía nhân dân, đồng thời đáp ứng yêu cầu cấp bách của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay, trong đó, quyền và lợi ích hợp pháp của con người được bảo đảm thực hiện, công dân được trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Hơn nữa, nếu Hiến pháp trao quyền cho Quốc hội mà Quốc hội không có cơ chế và bộ máy đảm bảo thì giá trị của nền dân chủ trực tiếp do Hiến pháp xây dựng chỉ là tuyên ngôn chứ không đi vào thực tiễn cuộc sống, bản thân Quốc hội vì thế không thể hiện hết được vị trí quan trọng – cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân như Hiến pháp thừa nhận. Do đó, hệ quả là, muốn giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội phát huy ưu thế nổi trội so với các loại hình giám sát khác thì tính quyền lực nhà nước phải được thể hiện trong cách thức tổ chức bộ máy hoạt động, phương pháp pháp lý mà nó tiến hành, tính chuyên môn và khoa học trong việc triển khai các hình thức giám sát nhất định, trình tự, thủ tục phải được tuân thủ, cũng như các kết luận giám sát, kiến nghị sau quá trình giám sát phải được đối tượng giám sát tuân thủ, các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật phải được phát hiện kịp thời và giải quyết đúng pháp luật. Đó chính là sức sống và tính khả thi của chế định giám sát việc giải quyết KNTC mà Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội phải có nhiệm vụ điều chỉnh.

1 Nguyễn Sĩ Dũng, Quyền giám sát của Quốc hội nội dung và thực tiễn dưới góc nhìn tham chiếu.

2 Văn phòng Quốc hội, Quyền giám sát của Quốc hội nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nxb. Tư pháp [tr.114]