Dừng ở chuyên trách hay tiến tới chuyên nghiệp? Dựa trên thực tiễn khách quan của Quốc hội, những nhiệm vụ chung của Quốc hội, cũng như theo xu thế chung của thế giới, tinh thần của bài viết cho thấy yêu cầu khách quan đối với việc chuyên nghiệp hoá hoạt động của Quốc hội, mà những bước đi đầu tiên đã làm là tăng số lượng đại biểu chuyên trách, nỗ lực tăng cường vai trò của các uỷ ban, củng cố nhân lực cho Văn phòng Quốc hội… Vậy cần những bước đi tiếp theo nào? Nhìn lại chặng đường của Quốc hội trong những năm gần đây, bài viết thử đi tìm những yếu tố thiết yếu nhất trên con đường tiến tới một Quốc hội chuyên nghiệp nói chung và cách thức tổ chức một kỳ họp chuyên nghiệp nói riêng. Một kỳ họp chuyên nghiệp không thể nằm ngoài một môi trường Quốc hội chuyên nghiệp rộng lớn hơn, các yếu tố tạo nên Quốc hội chuyên nghiệp chính là những điều kiện cần để có kỳ họp chuyên nghiệp.[1] Mặt khác, kỳ họp chuyên nghiệp có những yêu cầu riêng mà những hình thức hoạt động khác của Quốc hội không có; đây chính là những điều kiện đủ cho một kỳ họp chuyên nghiệp. Bài viết sẽ cố gắng thể hiện hai mặt này của vấn đề với ba phần. Phần thứ nhất giải thích các khái niệm liên quan như chuyên nghiệp; tính đại diện trong các hoạt động của Quốc hội; năng lực thể chế của Quốc hội và nâng cao năng lực thể chế. Phần thứ hai trình bày các yếu tố để tiến tới một Quốc hội chuyên nghiệp, bao gồm: thứ nhất, xác định rõ ràng hơn, hợp lý hơn các chức năng của Quốc hội; thứ hai, quy trình, thủ tục làm việc đầy đủ, hợp lý; thứ ba, chú trọng hơn nữa vai trò của các uỷ ban; thứ tư, tăng cường các nguồn lực hỗ trợ về chuyên gia, thông tin. Phần thứ ba phân tích vai trò quan trọng của các yếu tố sau trong việc tổ chức một kỳ họp mang tính chuyên nghiệp hơn: sự tham gia tích cực của các chủ thể; cách tổ chức cần thể hiện được bản chất mở, công khai, dân chủ của kỳ họp.

I. KHÁI NIỆM

1. Chuyên nghiệp là gì?

Khi nói tới tính chuyên nghiệp của cá nhân đại biểu Quốc hội, chúng ta có thể nêu ra định nghĩa: ĐBQH chuyên nghiệp, đó là những đại biểu chuyên theo đuổi một nghề như nghiệp của đời người và tinh thông nghề đó[2]. Vậy thế nào là Quốc hội chuyên nghiệp? Phải chăng đó chỉ là tập hợp của những đại biểu dân cử chuyên theo đuổi nghiệp đại biểu và tinh thông nghiệp đó, hay là còn những yếu tố khác? Phải chăng chuyển từ xuân-thu nhị kỳ sang làm việc quanh năm là chuyên nghiệp? Cần những tiêu chuẩn nào để đo tính chuyên nghiệp của Quốc hội với tư cách là một thiết chế thống nhất? Thật là những câu hỏi không dễ trả lời.

Theo chúng tôi, tính chuyên nghiệp của Quốc hội không thể tách rời tính chuyên nghiệp của từng cá nhân ĐBQH, bởi lẽ đó đúng là một tập thể của các cá nhân ĐBQH; nếu ĐBQH vẫn còn lúng túng, bỡ ngỡ, nghiệp dư trong hoạt động của mình thì khó có thể nói đến Quốc hội chuyên nghiệp. Do đó, mặc dù phạm vi của bài viết này giới hạn trong việc bàn về tính chuyên nghiệp của cả thiết chế Quốc hội, nhưng cần đặt nó trong mối quan hệ với tính chuyên nghiệp của ĐBQH. Có nghĩa là Quốc hội có thể tác động lên việc nâng cao tính chuyên nghiệp của ĐBQH thông qua những yếu tố chuyên nghiệp của mình như quy trình chuyên nghiệp, tổ chức chuyên nghiệp…Như vậy, có thể tạm định nghĩa tính chuyên nghiệp của Quốc hội như sau: đó là phẩm chất của Quốc hội thể hiện ở năng lực của cơ quan này trong việc thực hiện vai trò của mình trong quá trình ra quyết sách chung của quốc gia một cách tinh thông, nghiêm túc và với một kết quả đáp ứng được mục tiêu đề ra. Tính chuyên nghiệp của Quốc hội buộc các ĐBQH phải chuyên tâm vào hoạt động của Quốc hội, nhưng Quốc hội cũng phải tạo dựng những nguồn lực hỗ trợ để các thành viên của thiết chế này hoàn thành công việc với một cách thức như các cá nhân khác chuyên làm một nghề nào đó; xây dựng tổ chức, quy trình để thúc đẩy hoạt động lập pháp, giám sát, đại diện một cách tốt nhất với chi phí ít nhất.

Đặc biệt, dù chuyên nghiệp hay không, Quốc hội vẫn phải là cơ quan đại diện. Nhưng do Quốc hội đại diện cho nhiều lợi ích khác nhau, hơn nữa ở nước ta đại biểu đồng thời kiêm nhiệm làm những nghề khác, bởi vậy, xác định đúng bản chất của đại diện nhân dân luôn là câu hỏi trọng tâm và là bước đi cần thiết trên con đường tiến tới chuyên nghiệp. Một câu hỏi vẫn thường được đặt ra là Quốc hội đại diện cho ai? Cho cử tri, cho địa phương hay cho lợi ích quốc gia? Dung hoà hai lợi ích này luôn là một vấn đề căn bản trong học thuyết và thực tiễn hoạt động của Quốc hội các nước cũng như ở Việt Nam.

Một Quốc hội chuyên nghiệp là Quốc hội thực sự đại diện cho ông chủ của quyền lực, tức là người dân. Thế nhưng, như ông Võ Văn Kiệt nhận xét, cả động lực và năng lực để đại diện cho dân đều đang có vấn đề[3]. Theo ông Kiệt, “động lực phải tận tuỵ với Đảng bao giờ cũng áp đảo”, nên khó xác lập trách nhiệm trước dân. Trong khi đảng viên chỉ chiếm 5-6% tổng số cử tri cả nước, thì đảng viên trong Quốc hội lại chiếm tới trên dưới 90%. Con số này làm nảy sinh câu hỏi: Quốc hội đại diện cho ai? Cho cử tri cả nước hay cho 3 triệu đảng viên? Để đảm bảo tỷ lệ hợp lý hơn, như ông Kiệt đề nghị, một đảng cầm quyền chỉ cần chiếm trên 50% số ghế trong Quốc hội là đủ. Còn về năng lực đại diện, sự kiêm nhiệm quá nhiều giữa công việc Đảng, việc hành chính với đại diện làm khó cho không khí dân chủ ở Quốc hội, lại gây quá tải và lãng phí thời gian, dẫn đến xung đột lợi ích. Muốn vượt qua, chúng ta cần có một Quốc hội chuyên nghiệp. Chỉ có hoạt động chuyên nghiệp và tính chuyên nghiệp mới có đủ điều kiện để đại diện cho dân, để thực thi các quyền mà dân trao cho hiệu quả hơn.

2. Quốc hội và quản trị quốc gia tốt

Một Quốc hội chuyên nghiệp thường đi đôi với quản trị quốc gia tốt (good governance). Quản trị quốc gia mà ta hay gọi là quản lý nhà nước bao gồm các yếu tố hiệu quả, dân chủ, pháp quyền, minh bạch, và sự tham gia của công chúng. Những nguyên tắc của quản lý nhà nước tốt trình bày dưới đây là những yếu tố quan trọng để thúc đẩy quá trình phát triển và chất lượng phát triển. Vậy Quốc hội và ĐBQH đóng vai trò, cũng là gánh sứ mệnh nào trong việc tăng cường quản lý nhà nước tốt?

Tính hiệu quả

Quản lý nhà nước trước hết đòi hỏi phải hiệu quả và hiệu năng. Như vậy, vốn là một thiết chế chủ chốt của nền quản trị quốc gia, QH cũng phải làm việc hiệu quả và hiệu năng. Tuy nhiên, trên thực tế, QH còn phải nâng cao năng lực của mình lên những nấc mới để phục vụ cho quản lý nhà nước tốt. Từ chuyên trách đến chuyên nghiệp, các chương trình nâng cao năng lực, các chương trình bồi dưỡng, chú trọng hơn vai trò của ủy ban- đây chỉ là một vài giải pháp để nâng cao năng lực, cũng tức là nâng cao hiệu quả của QH.

Quá trình quản lý nhà nước tốt cũng cần được đánh giá từ những kết quả đầu ra. Kết quả đó thể hiện ở chỗ quản lý nhà nước phải mang lại lợi ích cho toàn thể nhân dân. Đây chính là mục đích của hoạt động làm luật, giám sát, đại diện của QH.

Quản lý nhà nước tốt đòi hỏi phải thu hút người giỏi, có tâm huyết với việc chung vào QH và các cơ quan khác. Như vậy, muốn QH có người giỏi, bầu cử phải là cơ hội để cử tri chọn lựa; còn các cơ quan phục vụ QH là nơi tập hợp được các chuyên gia mẫn cán, tinh thông với nghề.

QH với tăng cường dân chủ

Quản lý nhà nước tốt phải đi đôi với với nền dân chủ. Một mặt, nếu dân chủ là để cho “dân được mở miệng”, thì ĐBQH chính là những người mở miệng thay dân, và QH là là diễn đàn để đưa tiếng dân vang khỏe, vang xa lọt tai công quyền; là cơ hội để dân lên tiếng khi công quyền lạm dụng quyền lực do chính nhân dân ủy quyền; là nơi mà dân thông qua ĐBQH có thể tác động lên những chính sách, pháp luật ảnh hưởng đến đời sống của mình.

Mặt khác, QH cũng là nơi duy trì, phát triển những quy trình, giá trị của dân chủ. Muốn thế, chính cách thức làm việc của QH cũng phải theo những giá trị của dân chủ, khi mà mỗi ĐBQH đều có vị thế bình đẳng như nhau trong việc đại diện cho cử tri của mình.

QH với việc xây dựng chế độ pháp quyền

Nếu dân chủ là tiếng nói của số đông, thì pháp quyền bảo vệ tất cả, trong đó có thiểu số. Nguyên tắc pháp quyền bắt buộc mọi chủ thể trong xã hội, dù đó là cá nhân, pháp nhân, hay cơ quan nhà nước đều phải tuân thủ pháp luật, không một ai được đứng trên pháp luật. Nguyên tắc pháp quyền hướng tới hai mục đích: hạn chế công quyền và bảo vệ quyền của cá nhân. Như vậy, với tư cách là cơ quan làm luật, QH có thể thúc đẩy pháp quyền bằng cách ban hành pháp luật hướng tới hai mục đích này.

Bên cạnh đó, khi từ chối không thông qua “luật tồi” và chỉ thông qua “luật tốt”, QH góp phần tăng cường nguyên tắc pháp quyền. Khi giám sát để hoạt động của công quyền đúng pháp luật và hiệu quả, QH đã bảo vệ được tinh thần pháp luật. Khi giám sát để pháp luật không trở thành công cụ thu lợi riêng, QH bảo vệ tính thượng tôn của pháp luật.

QH và sự minh bạch

Minh bạch phải là một phần trong văn hóa chính trị của QH, CP, các cơ quan tư pháp. Là một diễn đàn tầm quốc gia, QH có thể giám sát một cách hiệu quả tính minh bạch trong hoạt động của CP. QH khóa XI đã lần đầu tiên công khai thảo luận và phân bổ ngân sách trung ương. Đây có thể coi là một bước tiến tới một chính phủ minh bạch hơn. Còn trở về trước đó, nhiều phiên họp toàn thể của QH đã được truyền hình trực tiếp, còn báo chí luôn đưa tin rộng rãi về các kỳ họp QH, làm cho tính minh bạch được tăng lên nhiều lần.

Nguyên tắc minh bạch đòi hỏi QH phải chịu trách nhiệm chính trị trước cử tri-những người bầu ra mình, còn CP phải chịu trách nhiệm trước QH. QH có thẩm quyền đòi hỏi CP phải giải trình trước QH những quyết sách của CP. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều yếu tố đã cản trở tính giải trình trách nhiệm này, cũng tức là làm giảm tính minh bạch.

Một trong những yếu tố then chốt của một chính phủ minh bạch là sự “xâm nhập” của người dân vào công việc của chính phủ. Trong đó, quyền được thông tin có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Nếu người dân có quyền tiếp cận thông tin về các quyết sách của chính phủ, giám sát sẽ dễ dàng hơn, chính khách, quan chức có trách nhiệm hơn, tức là tính giải trình, minh bạch được tăng cường. Tuy nhiên, luật về quyền thông tin vẫn chưa ra đời ở Việt Nam, và một trong những trọng trách của QH là ban hành một đạo luật như vậy để tính minh bạch trong hoạt động của CP được tốt hơn.

QH và sự tham gia của công chúng

Để hoạt động của QH được nhanh nhậy, dân chủ và có tính đại diện hơn, cần phải có sự tham gia rộng rãi hơn của công chúng. Cử tri mong muốn có tiếng nói mạnh mẽ hơn trong quá trình hoạch định chính sách. Cử tri còn những điều chưa hài lòng với tính chất đôi khi đứt đoạn trong quan hệ của QH với cử tri. Nhưng mặt khác, người dân lại thấy hờ hững với cơ chế lấy ý kiến nhân dân vào các đạo luật hiện nay. Thực ra, người dân chỉ muốn những kiến nghị của mình được lắng nghe, chứ họ cũng không muốn áp đặt QH phải tuân theo kiến nghị đó; người dân cũng không mong chờ mọi kiến nghị của mình sẽ được chấp thuận. Điều mà người dân muốn là được phản hồi về việc ý kiến của mình đã được tiếp nhận ra sao. Vì thế, phản hồi có ý nghĩa quan trọng đối với sự thành công của một quá trình tham vấn người dân. Người dân muốn đóng góp ý tưởng ở giai đoạn nguyên tắc và giá trị chung của quá trình hoạch định chính sách, chứ không kỳ vọng tham gia vào những vấn đề kỹ thuật, chính sách cụ thể. Khoanh vùng được điều này sẽ giúp quá trình tham vấn của QH thành công hơn, đạt được mục đích là tìm hiểu những vấn đề về lợi ích của người dân khi hoạch định chính sách.

3. Năng lực thể chế và nâng cao năng lực thể chế

Tính chuyên nghiệp của Quốc hội phụ thuộc nhiều vào năng lực thể chế của cơ quan này. UNDP định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu đó[4]. Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực của Quốc hội là khả năng thực thi các chức năng đại diện, lập pháp và giám sát ở mức độ nào; tháo gỡ các vấn đề mà cử tri và sự phát triển của đất nước đặt ra đến đâu; đạt các mục tiêu phát triển ra sao.

Chức năng nào thì năng lực ấy. Chức năng càng quan trọng thì năng lực phải càng cao, nhất là ở một tầm như cơ quan đại diện. Tuy nhiên, Hiến pháp chỉ có thể trao cho Quốc hội các chức năng, nhiệm vụ, chứ không thể trao các năng lực tương ứng. Mà thiếu các năng lực tương ứng, việc giao phó các chức năng lại có vẻ rất giống với việc “trao bằng cho người chưa tốt nghiệp”[5]. Như vậy, để đạt chuyên nghiệp, cần phải xây dựng và nâng cao năng lực thể chế của Quốc hội với bước đầu tiên là đánh giá năng lực, để từ đó có những bước đi tiếp theo để nâng cao năng lực.

Cũng  theo UNDP, đánh giá năng lực là sự phân tích các năng lực hiện tại so với những năng lực cần có trong tương lai. Kết quả của đánh giá năng lực là mô tả và thấu hiểu các tài sản năng lực (capacity assets) và sự cần thiết điều chỉnh hoặc/và tăng cường năng lực để phục vụ hoạch định/hình thành các chiến lược phát triển năng lực[6]. Khuôn khổ đánh giá và nâng cao năng lực bao gồm ba phương diện: những vấn đề thuộc khuôn khổ chính sách, pháp luật, ví dụ như Hiến pháp, các đạo luật, Nội quy, Quy chế có ảnh hưởng như thế nào đến năng lực thể chế của Quốc hội; những vấn đề thuộc khuôn khổ tổ chức, ví dụ như tổ chức của QH, các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH, Văn phòng QH, các mối quan hệ giữa các tổ chức đã tác động lên năng lực chung của Quốc hội ra sao; cuối cùng là những vấn đề thuộc năng lực cá nhân đại biểu. Trong bài này chúng ta sẽ tìm hiểu năng lực và tính chuyên nghiệp của Quốc hội từ hai phương diện đầu.

[1] Tính chuyên nghiệp của cá nhân ĐBQH cũng là điều kiện cần để có kỳ họp chuyên nghiệp, nhưng chúng tôi không đề cập đến vấn đề này vì phạm vi bài viết.

[2] Nguyễn Sĩ Dũng, “ĐBQH: Chuyên trách hay chuyên nghiệp”, Nghiên cứu Lập pháp, số…2002.

[3] Võ Văn Kiệt, “Ba thách thức của Quốc hội”, tham luận trong Hội thảo “QH VN 60 năm hình thành và phát triển”, do Văn phòng Quốc hội tổ chức tại Tp. Hồ Chí Minh ngày 27/12/2005. Có thể xem ở: http://www.tuoitre.com.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=117447&ChannelID=3

[4] UNDP, “UNDP Capacity Assessment Practice Note”, 2006, tr.5.

[5] Nguyễn Sĩ Dũng, “Năng lực thể chế”, Tuổi Trẻ, 25/11/2006.

[6] UNDP, xem chú thích số 4.

Nguồn: Chuyên đề nghiên cứu của Trung tâm Thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học thuộc Văn phòng Quốc hội, 2007)

 (còn tiếp)