Cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp là “tổng thể các yếu tố của đời sống xã hội thể hiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực khác nhau, bảo đảm cho hoạt động lập pháp thể hiện được bản chất và thực hiện đúng chức năng của nó”¹. Cơ sở xã hội có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động lập pháp. Cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp càng được tôn trọng thì càng bảo đảm cho hoạt động lập pháp mang tính khách quan, toàn diện và khoa học trên cơ sở cân nhắc hài hòa và toàn diện các lợi ích trong xã hội, thể hiện cao nhất ý chí, nguyện vọng của nhân dân, của xã hội.

Trong bài viết này, tác giả tập trung nghiên cứu các yêu cầu khách quan cần thực hiện để bảo đảm cho cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp. 

1. Yêu cầu bảo đảm tính nhân dân trong hoạt động lập pháp

Suy cho cùng, cốt lõi của cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp là phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng, nhu cầu của nhân dân đối với hoạt động điều chỉnh pháp luật, hay nói cách khác, bảo đảm tính nhân dân trong hoạt động lập pháp.

Việc bảo đảm tính nhân dân trong các khâu chính thức của quy trình lập pháp cũng là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp. Muốn thực hiện được điều đó cần động viên nhân dân tham gia tích cực vào các khâu của hoạt động lập pháp, từ việc đề xuất ý kiến để các chủ thể đại diện cho nhân dân trình dự án luật đến việc tham gia đóng góp ý kiến và giữ vai trò giám sát, phản biện xã hội.

Sáng kiến lập pháp là một quyền rất quan trọng, bởi nó quyết định cho việc định hướng và làm cơ sở cho toàn bộ các công đoạn tiếp theo của hoạt động lập pháp. Nếu so với giai đoạn từ 1980 đến 1992 chỉ có 9 chủ thể² có quyền sáng kiến lập pháp thì hiện nay, ở Việt Nam có 17 tổ chức và cá nhân có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh³. Trong đó, vai trò của nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận ngày càng được khẳng định và mở rộng. Sự mở rộng chủ thể này sẽ “tăng khả năng phát hiện nhu cầu điều chỉnh luật, pháp lệnh về các lĩnh vực của đời sống xã hội, kịp thời bù đắp sự thiếu hụt trong hệ thống pháp luật, đáp ứng nhu cầu công cuộc đổi mới”⁴.

Việc tạo điều kiện để các tầng lớp nhân dân góp ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh không chỉ nâng cao ý thức pháp luật, ý thức chính trị mà còn góp phần quan trọng trong việc nâng cao tính minh bạch, dân chủ trong hoạt động lập pháp, bảo đảm sự thể hiện cao nhất ý chí, nguyện vọng của nhân dân đối với các dự án luật, pháp lệnh mà Nhà nước ban hành.

Theo pháp luật hiện hành, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) quyết định việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh. UBTVQH quyết định những vấn đề cụ thể của việc lấy ý kiến nhân dân để chỉnh lý dự án luật. Công dân góp ý kiến về dự án luật, pháp lệnh thông qua cơ quan, tổ chức của mình, trực tiếp hoặc gửi thư góp ý kiến tới Văn phòng Quốc hội, cơ quan, tổ chức soạn thảo dự án hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng⁵. Ý kiến của nhân dân về dự án luật, pháp lệnh được Văn phòng Quốc hội tập hợp; cơ quan, tổ chức trình dự án phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án.

Thời gian qua, một số dự án luật lớn đã được tổ chức lấy ý kiến nhân dân một cách quy mô, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng và con đường gửi thư góp ý trực tiếp. Ví dụ: Dự án Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình (sửa đổi), Luật Đất đai, Bộ luật Lao động, Bộ luật Dân sự 2005… Riêng dự án Luật Đất đai (sửa đổi) và dự án Bộ luật Tố tụng hình sự (sửa đổi) là những dự án luật mở đầu cho việc lấy ý kiến nhân dân qua mạng Internet (thông qua các mạng: www.vnn.vn, www.vnexpress.net, www.na.gov.vn).

Việc trưng cầu dân ý đã từng được quy định từ Hiến pháp năm 1946 về quyền phúc quyết của nhân dân. Hiến pháp 1992 cũng có quy định về vấn đề này qua quy định về Quốc hội và UBTVQH. Điều 84, khoản 14 về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn: Quyết định việc trưng cầu ý dân. Điều 91, khoản 12: về nhiệm vụ và quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: Tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội.

Tuy nhiên, từ đó đến nay, hình thức này vẫn mới chỉ giới hạn ở quy định chung như vậy. Việc triển khai xây dựng hình thức trưng cầu ý dân vẫn đang được nghiên cứu, xem xét⁶. Song cũng cần phải thừa nhận rằng để có thể triển khai thông qua và bảo đảm sự khả thi cho Luật Trưng cần dân ý trong thực tế vẫn còn cần một lộ trình rất dài ở trước mắt.

2. Yêu cầu thực hiện phản biện xã hội

Có thể hiểu rằng, phản biện xã hội chính là sự huy động ý kiến phản hồi từ xã hội đối với các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, nhằm nâng cao dân chủ, phát huy trí tuệ của các cá nhân, các nhà khoa học, các tổ chức đoàn thể, ngành, giới, của nhân dân, xã hội, nâng cao chất lượng hoạch định, xây dựng và thực thi các chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước.

Khác với trưng cầu dân ý (là việc “hỏi dân” để “nhân dân trả lời”) và việc lấy ý kiến nhân dân (là một cách “trưng cầu dân ý một cách không chuyên nghiệp”), thì phản biện xã hội là “một hoạt động khoa học, phản biện là tranh luận một cách khoa học chứ không phải là hỏi xem anh có đồng ý với tôi hay không”⁷.

Có nhiều cách phân chia, phân loại các hình thức phản biện xã hội khác nhau như: phản biện chính thức (có phân công của tổ chức) và phản biện không chính thức (tự các cá nhân thực hiện phản biện), hoặc phản biện trực tiếp, phản biện gián tiếp, phản biện kín hoặc phản biện mở⁸… Trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam, phản biện xã hội là sự xem xét, nghiên cứu căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng để đóng góp ý kiến của nhân dân, của Mặt trận, các tổ chức, đoàn thể, cá nhân đối với dự án luật. Phản biện xã hội được thực hiện từ khâu lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến soạn thảo, thẩm tra và thảo luận, thông qua dự thảo luật. Hiện nay, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được coi là kênh phản biện xã hội chính thức và chủ yếu ở nước ta, bởi đây là nơi quy tụ đông đảo nhất và cũng có khả năng phát huy cao nhất trí tuệ của các tổ chức thành viên, các chuyên gia, nhân sĩ, trí thức tiêu biểu, hàng đầu, đại diện các tầng lớp nhân dân trong cả nước dưới hình thức phản biện khoa học và có tổ chức.

Vấn đề về phản biện xã hội đã được chính thức nhắc tới trong các văn kiện Đại hội Đảng X và đã được đưa vào nội dung Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thời gian qua. Nhưng do nhiều nguyên nhân, cho đến nay, điều chỉnh pháp luật về phản biện xã hội ở nước ta vẫn còn khá hạn chế, mới chỉ ở tầm dưới luật (gần đây nhất là Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg về việc ban hành Danh mục các lĩnh vực cá nhân được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ⁹).

Thiết nghĩ, cùng với quá trình phát huy dân chủ trong Nhà nước pháp quyền, phản biện xã hội càng cần phải được đặc biệt quan tâm, tạo dựng hành lang pháp lý vững chắc. Có như vậy mới bảo đảm cho hoạt động lập pháp có được một kênh quan trọng để chuyển tải, phản ánh tối ưu cơ sở xã hội của nó. Với ý nghĩa và tầm vóc của nó, về lâu dài, việc xây dựng cơ chế về phản biện xã hội, và song song với đó, hình thành một chế định về phản biện xã hội là điều vô cùng cần thiết.

Riêng đối với hoạt động lập pháp, chúng tôi đề nghị Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng nên có những quy định cụ thể và rõ ràng về vấn đề phản biện xã hội trong quy trình lập pháp. Cụ thể là cần làm rõ các vấn đề như: phạm vi, chủ thể, đối tượng… Bên cạnh đó, cũng cần làm rõ một số nội dung còn gây tranh cãi hiện nay như phản biện xã hội chỉ diễn ra trước hay sau khi ban hành chính sách (hay bao gồm cả hai bước)? Phản biện xã hội có nên khuyến khích cả vai trò chủ động của các cá nhân hay chỉ giới hạn với vai trò chủ trì của Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể, tổ chức v.v.. Đây là những nội dung khá lý thú và cần được làm sáng tỏ, nhằm mục đích xây dựng một cơ chế bảo đảm tính khách quan và khoa học của các nhân tố cấu thành nên cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp.

3. Yêu cầu về phân tích chính sách

Tuy không phải là một giai đoạn chính thức của quy trình lập pháp được quy định trong pháp luật, nhưng công đoạn phân tích chính sách có vai trò nền tảng, cơ sở cho các giai đoạn tiếp theo của hoạt động. Do ý nghĩa quan trọng như vậy mà ở nhiều nước trên thế giới, công việc này được giao hẳn cho một cơ quan nhà nước đảm nhiệm, để chuyên thực hiện nhiệm vụ này (thường là do một cơ quan chức năng của Chính phủ hoặc Bộ Tư pháp đảm nhiệm).

Ở Việt Nam ta hiện chưa có cơ quan chuyên về phân tích chính sách, phục vụ cho việc hoạch định chiến lược lập pháp. Công việc phân tích chính sách chủ yếu được giao cho chủ thể trình dự án luật hoặc cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cuối cùng là do Quốc hội quyết định. Theo quy định tại Điều 23 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cấp thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản... Điều 33 quy định nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến nội dung chính sách của dự án, dự thảo. Như vậy, trách nhiệm phân tích chính sách do cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban soạn thảo đảm nhiệm. Tuy nhiên, các Ban soạn thảo lại cũng không phải là các Ban chuyên trách, mà chỉ được thành lập riêng cho từng dự án cụ thể. Thành phần của các Ban soạn thảo thường có các thành viên kiêm nhiệm (giữ chức vụ quan trọng trong các ban, ngành có liên quan). Do đó, sự tham gia của các thành viên này cũng không thường xuyên và chuyên nghiệp.

Điều này khiến cho nhiều dự án đã không được làm rõ nội dung chính sách trước khi soạn thảo, dẫn đến chất lượng dự án không bảo đảm, phải soạn thảo lại hoặc sửa đổi nhiều lần, gây lãng phí lớn về thời gian, tiền của và sức lực. Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng, công việc phân tích chính sách không thể dồn hết cho các thành viên Ban soạn thảo, vốn chỉ là những người kiêm nhiệm và soạn thảo chỉ là công việc tạm thời. Chúng ta vẫn chưa có được những cơ quan chuyên môn chuyên về phân tích chính sách một cách chuyên nghiệp. “Bên cạnh đó, công tác kiểm tra, giám sát của các tổ chức Đảng, của các cơ quan trình đối với các cơ quan chức năng của Nhà nước vẫn chưa được tiến hành kịp thời ngay từ đầu trước khi soạn thảo dự án luật, pháp lệnh”¹⁰. Hậu quả là các nội dung cụ thể và cơ chế thực hiện bài bản việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh vẫn chưa được làm rõ và đầy đủ, các vấn đề có tính nguyên tắc về mặt chính sách đã không được làm rõ ngay từ đầu, gây lúng túng, khó khăn trong quá trình soạn thảo.

Do công việc phân tích chính sách chưa được làm tốt, tính chuyên nghiệp chưa cao nên việc bảo đảm cho hoạt động lập pháp có chất lượng cao, bảo đảm được đầy đủ cơ sở xã hội của nó vẫn còn nhiều hạn chế.

4. Yêu cầu bảo đảm về quy trình lập pháp

Có thể phân chia quy trình lập pháp thành các bước sau: 1) sáng kiến lập pháp, 2) soạn thảo và thẩm tra, cho ý kiến, 3) thảo luận và thông qua, 4) công bố luật, pháp lệnh¹¹.

Quy trình lập pháp hiện nay được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Theo đó, các hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành theo những nguyên tắc, quy định mang tính bắt buộc chung mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia vào hoạt động lập pháp đều phải tuân thủ, qua đó, phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể tham gia quy trình này được xác định một cách cụ thể. Cũng nhờ các nguyên tắc, quy định này mà các văn bản luật, pháp lệnh được ban hành sát với thực tế, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, tạo sự thống nhất cao trong hệ thống pháp luật và tính khả thi cao của các quy phạm.

Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình lập pháp hiện nay vẫn còn thiếu cụ thể. Rất nhiều các vấn đề liên quan đến kỹ thuật, trách nhiệm và sự phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình hoạt động lập pháp còn thiếu, hoặc quá chung chung. Ví dụ như: chưa có quy định cụ thể về thời gian gửi đề nghị về dự án luật, pháp lệnh; chưa có quy định đầy đủ và thích đáng để bảo đảm hiệu lực pháp lý của việc UBTVQH cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh. Các quy định hiện nay về Ban soạn thảo vẫn chưa cụ thể, chi tiết về cách thức thành lập, đặc biệt là quy chế hoạt động của Ban soạn thảo. Việc phân định phạm vi trách nhiệm giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban soạn thảo cũng như việc tổ chức thực hiện công việc của Ban soạn thảo đến nay vẫn không được xác định rõ. Bên cạnh đó, các quy định về cơ chế lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, ý kiến chuyên gia, ý kiến nhân dân về các dự án luật, pháp lệnh cũng đang rất cần được cụ thể hóa trong pháp luật nhưng cho đến nay, vẫn mới chỉ được điều chỉnh ở mức độ nguyên tắc chung, thiếu cơ chế bảo đảm...

Yêu cầu nâng cao tính chuyên nghiệp trong hoạt động soạn thảo và thẩm tra văn bản cũng rất đáng được quan tâm. Cho đến nay, đã qua hơn 60 năm phát triển, nhưng chúng ta vẫn chưa có một cơ quan soạn thảo chuyên trách để chịu trách nhiệm bảo đảm các yêu cầu về kỹ thuật lập pháp, chưa nói đến việc thực hiện tốt phân tích, cân nhắc, tính toán những chiến lược dài hơi, bảo đảm tốt cơ sở xã hội, để các dự án luật xuất phát từ thực tiễn, nhu cầu cuộc sống, hài hòa được các lợi ích khác nhau trong xã hội.

Hoặc trong cơ cấu của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban - những cơ quan thẩm tra chủ yếu trong quy trình lập pháp, đa số thành viên cũng hoạt động kiêm nhiệm. Những thành viên hoạt động chuyên trách là những người thuộc bộ phận Thường trực với số lượng rất hạn chế gồm Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm và một số ủy viên chuyên trách.

Bên cạnh đó, quá trình chỉ đạo, tổ chức thực hiện quy trình vẫn còn nhiều bất cập. Quy trình lãnh đạo và cho ý kiến chỉ đạo về mặt chính sách làm cơ sở cho việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh vẫn chưa được quy định cụ thể như đã nêu ở phần trên.

Chính những tồn tại trong các mắt xích này mà cho đến nay, việc nâng cao tính chuyên nghiệp và sự chuyên môn hóa trong hoạt động lập pháp của chúng ta vẫn còn  nhiều hạn chế.

5. Yêu cầu bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật lập pháp

Việc bảo đảm tính thống nhất và khoa học về hình thức của các văn bản quy phạm pháp luật, ngôn ngữ trong các văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu¹² cũng là một đòi hỏi quan trọng nhằm bảo đảm chuyển tải tốt nhất nhưng yêu cầu khách quan của đời sống xã hội vào pháp luật. Điều này yêu cầu kỹ thuật lập pháp phải đạt một trình độ cao và được hoàn thiện không ngừng. Quy định về ngôn ngữ, hình thức văn bản cũng đã được thể hiện trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại các Điều 5 (Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản quy phạm pháp luật), Điều 6 (Dịch văn bản quy phạm pháp luật ra tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nước ngoài), Điều 7 (Số, ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật), Điều 8 (Văn bản quy định chi tiết). Đối với các văn bản luật, pháp lệnh, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng đã ban hành văn bản quy định cụ thể về vấn đề này (Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 về Ban hành quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, UBTVQH nhằm đảm bảo tính thống nhất và khoa học trong kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật).

Tuy nhiên, rất nhiều vấn đề trong cách trình bày, diễn đạt, từ ngữ sử dụng cho các đạo luật và pháp lệnh vẫn chưa được quy định thống nhất và cụ thể trong pháp luật. Bên cạnh đó, do năng lực của một số thành viên Ban soạn thảo cũng ảnh hưởng không nhỏ đến kỹ thuật lập pháp của nhiều văn bản hiện nay, dẫn đến nhiều đạo luật, pháp lệnh đã được thông qua do cách trình bày, diễn đạt khó hiểu, tối nghĩa, thiếu mạch lạc. Điều này đã thực sự gây khó khăn trong quá trình thực thi (cũng là một nguyên nhân khiến cho các phiên họp bàn về các dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội đôi khi lại sa đà vào việc sửa chữa câu chữ, “làm văn tập thể”).

6. Yêu cầu về bộ máy giúp việc và hỗ trợ kỹ thuật cho hoạt động lập pháp

Một yếu tố đóng vai trò không kém phần quan trọng trong cơ chế bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp là bộ máy giúp việc và hỗ trợ kỹ thuật cho hoạt động lập pháp, mà vai trò hàng đầu phải kể đến là Văn phòng Quốc hội. Văn phòng Quốc hội là cơ quan giúp việc chuyên môn của Quốc hội. Các hoạt động của cơ quan này nhằm mục đích phục vụ Quốc hội, mà trước hết là phục vụ việc bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp của Quốc hội¹³. Có thể kể ra một số mảng hoạt động chính phục vụ hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội: 

- Công tác thông tin phục vụ các kỳ họp và phục vụ hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung, thông qua website của Quốc hội (www.na.gov.vn), mạng intranet với các tiện ích cơ bản¹⁴ được nâng cấp và cập nhật thường xuyên…; Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Báo Đại biểu nhân dân; Trung tâm Thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học…;

- Công tác dân nguyện: tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo của người dân cũng là một nguồn quan trọng góp phần bảo đảm tính nhân dân trong hoạt động lập pháp. Hàng năm, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội nhận được số lượng rất lớn các đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân ở khắp nơi trong cả nước, bày tỏ những nguyện vọng bức xúc của họ đối với hàng loạt vấn đề liên quan đến tình trạng quốc kế, dân sinh, đến việc thực hiện công bằng xã hội, đến đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực… “Việc phân tích các đơn thư một cách có hệ thống, tuân thủ các quy định chặt chẽ của phương pháp phân tích văn bản như một phương pháp phân tích xã hội học thường được sử dụng, có khả năng mang đến kết quả rất tốt đối với việc nhận thức tình trạng dư luận xã hội để phục vụ cho hoạt động của Quốc hội”¹⁵.

- Hoạt động bồi dưỡng, đào tạo đại biểu Quốc hội: hiện nay Văn phòng Quốc hội có Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử - là cơ quan chuyên môn phục vụ công tác bồi dưỡng, đào tạo, nâng cao trình độ, kỹ năng của đại biểu Quốc hội Việt Nam;

- Các hoạt động phục vụ của các Vụ chuyên môn khác của Văn phòng Quốc hội.

7. Yêu cầu về cơ chế thông tin phục vụ hoạt động lập pháp

Xác lập cơ chế thông tin là yêu cầu quan trọng để bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp. Cơ chế thông tin đó bao gồm thông tin công chúng, thông tin tác nghiệp và thông tin phản ánh dư luận xã hội.

Thông tin công chúng của Quốc hội

Một vai trò cơ bản của các phương tiện thông tin thông tin đại chúng là phục vụ cho hoạt động thông tin công chúng của Quốc hội. Tức là vai trò tuyên truyền, phổ biến, “tạo dư luận” về hoạt động lập pháp của Quốc hội xuất phát từ các nguồn thông tin của Quốc hội. Đây là hoạt động thông tin của cơ quan lập pháp nhằm công khai, minh bạch hóa hoạt động lập pháp với công chúng, cũng là một hình thức tuyên truyền, phổ biến pháp luật một cách hữu hiệu¹⁶. Tuy đã có nhiều cố gắng trong việc tạo điều kiện để công chúng có thể tiếp cận tốt hơn các thông tin lập pháp thông qua các kênh tin của Quốc hội, nhưng do nhiều hạn chế khác nhau, trong đó, một nguyên nhân lớn là hạn chế về điều kiện tài chính, nên theo chúng tôi, các hình thức và chất lượng thông tin công chúng của vẫn còn đơn giản và khiêm tốn.

Thông tin tác nghiệp phục vụ trực tiếp cho hoạt động lập pháp

Bao gồm thông tin phục vụ cho việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thông tin phục vụ công tác soạn thảo, thẩm tra và thông tin phục vụ hoạt động thảo luận và thông qua dự án tại kỳ họp Quốc hội. Như vậy, khối lượng thông tin phục vụ hoạt động lập pháp không chỉ bao gồm các thông tin pháp lý, các thông tin liên quan trực tiếp đến dự án luật, pháp lệnh mà nó còn phải bắt đầu từ giai đoạn thông tin về phân tích chính sách. Trong đó, không thể thiếu các thông tin xã hội học, các số liệu thống kê, điều tra, khảo sát, nghiên cứu dư luận xã hội… Đây là những thông tin hỗ trợ cho hoạt động lập pháp từ giai đoạn chuẩn bị (đánh giá nhu cầu điều chỉnh pháp luật, dự báo pháp luật…), cho đến giai đoạn soạn thảo, thẩm tra, thảo luận và thông qua dự án tại các kỳ họp Quốc hội. Công tác thông tin phục vụ việc xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian qua đã được cải thiện nhiều. Tuy nhiên, các tồn tại như sự chậm trễ, thiếu sót trong việc gửi trước các dự án, tài liệu cho đại biểu Quốc hội, việc phục vụ thông tin trực tiếp tại các kỳ họp, việc xử lý, sàng lọc, phân tích thông tin gửi đến các đại biểu vẫn còn tiếp diễn. Tuy nhiên, đây chỉ mới là một phần của một lượng lớn thông tin cần có để phục vụ cho hoạt động lập pháp.

Thông tin phản ánh dư luận xã hội

“Các phương tiện thông tin đại chúng (báo chí, đài phát thanh, truyền hình) là một trong những phương thức làm sáng tỏ lợi ích”¹⁷. Đây là một kênh quan trọng thể hiện dư luận xã hội đối với hoạt động nói chung của Quốc hội cũng như đối với hoạt động lập pháp nói riêng. Hoạt động của các phương tiện thông tin đại chúng: là những kênh thông tin hữu hiệu truyền tải nhanh nhất, hiệu quả nhất những ý kiến, nguyện vọng của nhân dân và dư luận xã hội nói chung. Bằng cách cung cấp thông tin và bình luận về hiệu quả thực tế của các vấn đề đã được thảo luận và quyết nghị ở diễn đàn Quốc hội, các phương tiện thông tin đại chúng là phương tiện thể hiện ý kiến của nhân dân, trong đó có việc đề xuất các vấn đề nên làm, các vấn đề cần được bổ sung, hoàn thiện. 

Trong thời đại ngày nay, vai trò phản ánh, “thể hiện dư luận xã hội của nhân dân” đối với hoạt động lập pháp của các phương tiện thông tin đại chúng ngày càng được nâng cao và phát triển. Có thể nói, khả năng tương tác của hệ thống thông tin càng cao, tính chính xác, cập nhật của thông tin và tính dân chủ, minh bạch trong cách thức phản ánh thông tin càng lớn thì vai trò tác động của các phương tiện thông tin đại chúng lên hoạt động lập pháp lại càng được khẳng định.Thực tế đã cho thấy, rất nhiều dự án luật, pháp lệnh quan trọng đã chịu sự tác động không nhỏ của dư luận xã hội thông qua các phương tiện báo chí. Ví dụ: Dự án Luật Giáo dục; Dự án Luật Thuế thu nhập cá nhân… Đặc biệt, khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương phát huy tính phản biện xã hội, vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng trong những năm gần đây đối với việc phản ánh dư luận xã hội đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội ngày càng được đề cao mạnh mẽ.

*

 Trên đây là những yêu cầu khách quan để bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở Việt Nam. Phân tích, làm rõ các ưu, nhược điểm của những yếu tố này sẽ có ý nghĩa rất lớn cho việc lý giải những thành tựu và hạn chế vẫn còn tồn tại trong hoạt động lập pháp hiện nay.

Chúng tôi cho rằng, để hoạt động lập pháp nước ta thực sự phát huy vai trò của mình, một yêu cầu vô cùng quan trọng là phải không ngừng xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo đảm cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp. Đây cũng là một gợi mở trong việc xác định những phương hướng, giải pháp bảo đảm cho hoạt động lập pháp là kênh chuyển tải tốt nhất những yêu cầu, quy luật khách quan, thể hiện được sự cân nhắc toàn diện và hài hòa vấn đề lợi ích trong xã hội.

 (1) Xem Phan Thanh Hà. “Cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay”. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 139 + 140, tháng 1/2009.

(2) Giai đoạn 1980 đến 1992 chỉ có 9 chủ thể, trong đó, các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc chỉ giới hạn ở: các chính đảng, Tổng Công đoàn Việt Nam, Liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam.

(3) Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội (10 cơ quan), Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, và đại biểu Quốc hội (Điều 23, khoản 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).

(4) Văn phòng Quốc hội (2004), Trần Ngọc Đường chủ biên. Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội. Nxb. CTQG. HN, tr. 95.

(5) Điều 4.1, 4.2 Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(6) Xem Nghị quyết số 48 – NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

(7)Nguyễn Trần Bạt. Phản biện xã hội. Tạp chí The Journal of Global Issues & Solutions năm 2007 của Nhà xuất bản “Bibliotheque: World Wide International, nguồn: http://chungta.com/Desktop.aspx/ChungTa-SuyNgam/Hanh-Dong /Phan_bien_xa_hoi/

(8) Xem Phản biện xã hội và phát huy dân chủ pháp quyền, do TS. Hồ Bá Thâm và CN. Nguyễn Tôn Thị Tường Vân đồng chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia. HN, 2009.

(9) Quyết định này quy định về vấn đề phản biện xã hội của cá nhân thành lập tổ chức khoa học công nghệ như sau:“Nếu có ý kiến phản biện về đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, cần phải gửi ý kiến phản biện đó cho các cơ quan Đảng và Nhà nước có thẩm quyền, chứ không được công bố công khai với danh nghĩa hoặc gắn với danh nghĩa của tổ chức khoa học công nghệ” – xem Quyết định số 97/2009/QĐ-TTg.

(10)Văn phòng Quốc hội (2004), Trần Ngọc Đường chủ biên. Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội. NXB CTQG. HN, tr 145.

(11) Xem Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(12) Phan Trung Lý (1997), “Một số vấn đề về đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội”, Nhà nước và Pháp luật, số 3/1997, tr 7.

(13) Xem: Nghị quyết số 417/2003/NQ-UBTVQH11 (01/10/2003).

(14) Như: 1) hệ thống thư điện tử của Quốc hội với khoảng 650 account email cho đai biểu Quốc hội, chuyên viên Văn phòng Đoàn, cán bộ giúp việc ở Văn phòng Quốc hội, 2) cơ sở dữ liệu gỡ băng ghi âm các ý kiến thảo luận tại các kỳ họp Quốc hội (từ kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá X đến nay), 3) các phiên họp UBTVQH từ phiên 15 Quốc hội khoá XI, 4) Hội nghị Đại biểu Quốc hội chuyên trách, cơ sở dữ liệu Việt Nam (đến nay đã có khoảng 19 464 văn bản luật và dưới luật dạng toàn văn[14, tr.271].

(15) Mai Quỳnh Nam (2006), Nghiên cứu dư luận xã hội về hoạt động của Quốc hội, Nghiên cứu Lập pháp, số 1/2006, tr. 56.

(16) Văn phòng Quốc hội (1999), Trung tâm thông tin – Thư viện và nghiên cứu khoa học. Kỷ yếu hội thảo. Thông tin công chúng của Quốc hội. HN.

(17) Võ Khánh Vinh (2003), Lợi ích xã hội và pháp luật. Nxb. CAND. HN, tr.142.