Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ tư, 26/07/2017, 05:59(GMT+7)
 
Nhà nước

Cần thay đổi mạnh mẽ tổ chức chính quyền địa phương khi sửa đổi hiến pháp

1. Quan điểm về chính quyền địa phương

Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, vì vậy, ngoài việc tổ chức chính quyền trung ương theo mô hình nào, mối quan hệ giữa các thiết chế ở cấp trung ương ra sao thì một trong những vấn đề quan trọng là xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và cấp trung ương. Để có cơ sở cho việc xây dựng chính quyền địa phương tổ chức theo mô hình nào thì điều quan trọng là phải xác định chính quyền địa phương gồm các cơ quan nào. Nếu ở cấp trung ương, nhìn chung các nước đều thừa nhận ba nhánh quyền lực là Lập pháp - Hành pháp - Tư pháp (tương ứng ở Việt Nam là Quốc hội - Chính phủ - Tòa án nhân dân (TAND) và Viện kiểm sát nhân dân - VKSND), thì tới cấp địa phương, hiện chưa có quan điểm rõ ràng về chính quyền quyền địa phương gồm cơ quan nào, thuộc nhánh quyền lực nào. Trước hết, ở cấp địa phương, không thể coi TAND và VKSND là cơ quan thuộc hệ thống chính quyền địa phương.

Trong lịch sử ban hành luật về các cơ quan ở địa phương, năm 1958 lần đầu tiên và cũng là duy nhất, Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nhưng Luật cũng chỉ đề cập tới hai chủ thể là cơ quan nhà nước ở địa phương: Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính (UBHC), mà không thấy đề cập tới các cơ quan tư pháp đặt tại địa phương. Năm 1962 và các năm sau đó, Luật Tổ chức chính quyền địa  phương được thay thế bằng các Luật khác với tên của Luật chỉ rõ đối tượng điều chỉnh là HĐND và UBND (Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983-1989-1994-2003).

Nhiều nhà nghiên cứu cũng trực tiếp hoặc gián tiếp cho rằng, TAND và VKSND không phải cơ quan thuộc hệ thống chính quyền địa phương. Khi bàn về đổi mới chính quyền địa phương, nhà nghiên cứu cũng chỉ đề cập tới đổi mới hai cơ quan là HĐND và UBND[1]. Có tác giả cho rằng, chính quyền địa phương cũng chỉ gồm cơ quan dân cử và cơ quan thi hành, cơ quan tư pháp (TAND) không được coi là cơ quan thuộc chính quyền địa phương: “…Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động… Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương trực thuộc trung ương và trong phạm vi lãnh thổ địa  phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị”[2]. “…Dù việc xét xử có triển khai xuống các tòa án ở địa phương thì quyền lực đó cũng không thuộc về địa phương (cấp hành chính - lãnh thổ)[3]. Trong đề án đổi mới cơ quan tư pháp hiện nay có đặt ra phương án thành lập TAND khu vực, trong đó TAND không tổ chức ở từng huyện mà liên huyện mới có một tòa án. Như vậy, TAND khi đó có còn là cơ quan nhà nước ở địa phương nữa hay không, HĐND nào sẽ giám sát hoạt động của TAND và có giám sát được hay không?

Thực tế quy định về bốn cơ quan ở địa phương hiện nay gồm HĐND, UBND, TAND, VKSND cho thấy, mối quan hệ giữa HĐND và UBND khá bền chặt, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, do HĐND bầu ra. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa TAND, VKSND với HĐND và UBND khá lỏng lẻo, chỉ trên lĩnh vực HĐND giám sát hoạt động của TAND, VKSND, bầu Hội thẩm nhân dân, tham gia Hội đồng tuyển chọn thẩm phán. Mặc dù giao HĐND giám sát TAND, VKSND nhưng HĐND lại không có quyền áp dụng hậu quả pháp lý gì với TAND, VKSND. Về mặt tổ chức bộ máy nhà nước, HĐND không có quyền lực với đối tượng bị giám sát (TAND, VKSND), mà đã không có quyền thì vấn đề đặt ra là giám sát để làm gì? Chánh án TAND do Chánh án TAND tối cao bổ nhiệm, Viện trưởng VKSND do Viện trưởng VKSND tối cao bổ nhiệm. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của TAND có đặc điểm riêng là Chánh án TAND chỉ là người chỉ đạo hoạt động chung của TAND, Thẩm phán khi xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. VKSND hoạt động theo mô hình khác biệt, có sự chỉ đạo của VKSND cấp trên. Hoạt động cơ bản của TAND là xét xử các vụ án, đây là một hoạt động đặc thù, HĐND không thể can thiệp hay giám sát từng vụ án cụ thể. Do đó, HĐND giám sát nội dung gì, việc xác định trách nhiệm của TAND và VKSND trước HĐND như thế nào cũng chưa được làm rõ. Chính vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND sẽ kém hiệu quả khi quyền không đi liền với lực.

Theo mô hình tổ chức các cơ quan ở địa phương như hiện nay, chính quyền địa phương gồm hai cơ quan là HĐND và UBND. Trong đó, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

2. Quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp

Các bản Hiến pháp của nước ta đều dành một chương quy định về tổ chức của HĐND và UBND với các tên gọi khác nhau. Hiến pháp 1946 là “HĐND và UBHC”, Hiến pháp 1959 là “HĐND và UBHC địa phương các cấp”, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 là “HĐND và UBND”.

Hiến pháp 1946 quy định nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có bộ (Bắc, Trung, Nam), mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Trong đó, ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND và UBHC do HĐND cử ra; ở bộ và huyện chỉ có UBHC, UBHC ở bộ do HĐND các tỉnh và thành phố bầu ra, UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra.

Hiến pháp 1959 quy định nước Việt Nam được chia thành các đơn vị hành chính gồm: tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Ở các đơn vị hành chính đều thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và UBHC theo quyết định của Hội đồng Chính phủ. HĐND bầu ra UBHC.

Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 quy định khá thống nhất, nước Việt Nam gồm các đơn vị hành chính: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã, thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn, thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã, quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND do HĐND bầu ra. Khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 có quy định “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”, tuy nhiên, Điều 123 vẫn giữ nguyên “UBND do HĐND bầu”, vì vậy, về mặt bản chất, ở địa phương vẫn có HĐND và UBND.

Hiến pháp 1946 quy định ở cấp huyện và cấp bộ có UBND, không có HĐND. Tuy nhiên, đến năm 1954, với chiến thắng Điện Biên Phủ, chúng ta mới thực sự xây dựng bộ máy nhà nước một cách tổng thể trên toàn miền Bắc, thời gian thực hiện tổ chức bộ máy nhà nước không có HĐND ở cấp bộ và huyện không nhiều bởi đến năm 1959, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp mới thay thế Hiến pháp 1946. Như vậy, có thể thấy, với tên gọi có thể khác nhau, nhưng về nguyên tắc, chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, HĐND do nhân dân bầu ra, UBND do HĐND bầu. Từ năm 1980 đến nay thực hiện tổ chức chính quyền địa phương ở cả ba cấp thống nhất đều có HĐND và UBND. Năm 2010, Quốc hội mới cho phép triển khai thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Theo quy định Hiến pháp 1992, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. UBND được xác định trong nhánh quyền lực cơ quan hành pháp, nhưng vị trí của HĐND thuộc nhánh quyền lực hành pháp hay lập pháp chưa rõ ràng. UBND chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và HĐND cùng cấp. Ở đơn vị hành chính khác nhau cũng đều tổ chức chính quyền địa phương tương tự nhau, dù đó là cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã, dù là chính quyền đô thị hay nông thôn, không phụ thuộc vào dân số hay phát triển kinh tế - xã hội… Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền từng cấp không được phân định trong Hiến pháp, nhiệm vụ của HĐND và UBND khá chung chung và không có sự khác biệt giữa các cấp chính quyền.

3. Những bất cập trong quy định về tổ chức chính quyền địa phương; việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường hiện nay

Hiến pháp quy định về từng loại cấp hành chính, trong đó: ở cấp thứ nhất, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở cấp thứ hai, tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; ở cấp thứ ba, huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Quy định này đảm bảo tính thống nhất trong phạm vi cả nước về mô hình cấp đơn vị hành chính. Tuy nhiên, ở cấp huyện, được phân định nhiều loại đơn vị hành chính, gồm: quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Với bốn loại đơn vị hành chính này là không cần thiết, nếu căn cứ vào tiêu chí đô thị - nông thôn thì có quận là đơn vị hành chính đô thị, huyện là đơn vị hành chính nông thôn và một loại hình trung gian có thể tính tới là thị xã. Không nhất thiết phải có loại hình thành phố trực thuộc tỉnh, bởi về bản chất, thành phố trực thuộc tỉnh chỉ khác thị xã về mặt phát triển đô thị mà thôi.

Việc quy định cứng trong Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu ra, dẫn đến việc trong thực tế cần quy định của văn bản luật về tổ chức chính quyền địa phương đặc thù là không thể được. Trong khi đó, chỉ với cấp cơ sở, nước ta đã có hơn 11.000 xã, phường, thị trấn, với quy mô dân số, trình độ dân trí, đời sống văn hóa, cách thức tổ chức khác biệt… Ở cấp tỉnh, với 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có những tỉnh dân số chỉ nhỉnh hơn một quận ở thành phố lớn, diện tích lại rộng gấp nhiều lần một tỉnh trung bình… Vì vậy, tổ chức chính quyền địa phương cần sự quy định đa dạng, linh động, phù hợp với từng cấp, từng loại đơn vị hành chính khác nhau, mà điều này chỉ có thể điều chỉnh bởi văn bản luật, bởi việc sửa luật không phức tạp như sửa Hiến pháp.

Trên thế giới, nhiều nước cũng không quy định cụ thể cơ quan thuộc chính quyền địa phương trong Hiến pháp mà chỉ quy định quyền của chính quyền địa phương. Việc quy định tổ chức bộ máy chính quyền địa phương do văn bản luật điều chỉnh. Hiến pháp Ba Lan chỉ quy định đơn vị hành chính cấp xã là đơn vị cơ sở của chính quyền địa phương, các đơn vị khác của chính quyền địa phương sẽ do luật định. Hiến pháp Hàn Quốc quy định các loại chính quyền địa phương do luật định. Hiến pháp Trung Quốc phân định rõ như Hiến pháp Việt Nam, thành ba cấp. Hiến pháp Pháp phân đơn vị hành chính gồm xã, tỉnh, các vùng, các đặc khu và các lãnh thổ hải ngoại.

Quy định về vị trí, vai trò của HĐND và UBND, thậm chí quy định cả một số quyền của đại biểu HĐND là không cần thiết, gây vướng mắc khi cần giao cho luật quy định về tổ chức, bộ máy chính quyền địa phương. Với quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. Như vậy, hai chức năng ở địa phương (quyết định và hành chính) được quy định cho hai cơ quan riêng rẽ, việc nhập hai chức năng này vào một cơ quan, hay thành lập thêm cơ quan, bỏ chức năng nào… đều trái với quy định của Hiến pháp.

Trong chương về HĐND và UBND lại có quy định về Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân, mối quan hệ giữa các tổ chức này với HĐND và UBND là không hợp lý. Trong khi đó, quan trọng là mối quan hệ, thẩm quyền giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau lại chưa được làm rõ. Hiến pháp nhiều nước xác định rõ thẩm quyền giữa chính quyền địa phương và trung ương, Hiến pháp Ba Lan ghi rõ cấp xã thực hiện tất cả các nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà không giao cho các đơn vị khác của chính quyền địa phương; mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương thông qua hoạt động giám sát của cấp trung ương. Hiến pháp Hàn Quốc quy định chính quyền địa phương chỉ giải quyết các vấn đề hành chính liên quan đến an sinh của dân cư địa phương, quản lý tài sản và có thể đề ra các quy định liên quan đến tự chủ địa phương.

Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa X đã có Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Nghị quyết đề ra chủ trương cho phép thí điểm đối với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện, đối với chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở quận, phường; thí điểm nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. Quốc hội đã ban hành nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 và Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết số 724 và 725/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009, trong đó quy định thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Qua sơ kết bước 1, Chính phủ đánh giá việc thí điểm là có hiệu quả, các địa phương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã có những tín hiệu khả quan, nhiều tiêu chí, nội dung đạt kết quả tốt. Đây là một cơ sở để xem xét, sửa đổi quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp. Tuy nhiên, việc thí điểm dừng ở việc không tổ chức HĐND, giữ nguyên tổ chức UBND mà không có sự thay đổi đáng kể nào về tổ chức chính quyền địa phương. Vị trí, vai trò của UBND không có sự thay đổi đáng kể, nhất là với UBND phường, chưa thí điểm mô hình chính quyền xã trong khi số đơn vị hành chính xã, thị trấn chiếm tỷ lệ lớn, gần 90% tổng số xã, phường, thị trấn, yêu cầu đổi mới chính quyền xã cũng đang được đặt ra, cần có mô hình phù hợp.

4. Yêu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

Hiện nay, nhu cầu tổ chức lại chính quyền địa phương đang được đặt ra khá cấp bách. Đánh giá tổng thể chung, vị trí, vai trò của huyện có sự thay đổi căn bản, không còn là thời kỳ mỗi huyện được xác định là một pháo đài, có vai trò quan trọng ở địa bàn nông thôn. Với sự phát triển đô thị vượt bậc so với trước đây, cơ sở hạ tầng, dân cư phát triển đòi hỏi việc quản lý đô thị nói chung, tổ chức chính quyền đô thị nói riêng phải có cách làm mới, phù hợp và hiệu quả. Trình độ dân trí, đời sống nhân dân, kinh tế - xã hội phát triển, đi theo đó là yêu cầu nâng cao dân chủ, vai trò của nhân dân tham gia chính quyền cơ sở cần được tăng cường, theo đó, chính quyền cơ sở càng cần có sự thay đổi cho phù hợp.

Các cấp chính quyền địa phương theo đơn vị hành chính cũng cần xác định lại, là chính quyền ba cấp hay phải có sự thay đổi về cơ bản. Trước hết, cần xác định chính quyền cấp cơ sở là không thể thiếu, đây là cấp chính quyền gần dân nhất, không có chính quyền địa phương của quốc gia nào lại thiếu chính quyền cấp cơ sở. Một cấp chính quyền quan trọng nữa đó là cấp chính quyền địa phương đầu tiên, là cầu nối với chính quyền trung ương: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Cấp chính quyền ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp xã cần phải được xác định trong Hiến pháp là hai cấp chính quyền cơ bản, còn lại cấp chính quyền ở đơn vị hành chính trung gian không cần quy định cứng trong Hiến pháp mà để luật hoặc do chính quyền cấp tỉnh ở từng địa phương quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý ở từng địa phương. Có thể, chính quyền cấp huyện ở một số địa phương sẽ là chính quyền được tổ chức đơn giản. Nếu so sánh một cách cơ học, huyện Ba Vì (Hà Nội) có dân số khoảng 250.000 người, diện tích 428km2, 31 đơn vị hành chính cấp xã[4], tỉnh Hà Nam có dân số khoảng 800.000 người, diện tích 823km2, tổ chức thành 6 đơn vị hành chính cấp huyện, chia thành 119 đơn vị hành chính cấp xã. Như vậy, chính quyền cấp tỉnh ở một tỉnh nhỏ có thể trực tiếp chỉ đạo chính quyền cấp cơ sở, hoặc thông qua bộ máy chính quyền trung gian đơn giản để chỉ đạo xuống cấp cơ sở.

Cần quy định về phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, xác định về mặt nguyên tắc quyền của chính quyền cấp cơ sở. Quy định này nhằm đảm bảo chính quyền trung ương ra chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, trao quyền tự chủ cho địa phương quyết định chính sách, phương hướng phát triển của địa phương mình. Hiện nay, hoạt động của chính quyền địa phương khá độc lập, giữa các đơn vị hành chính cùng cấp ít có sự tự liên kết, nếu có, đó là do chỉ đạo, thực hiện từ chính quyền đơn vị hành chính cấp trên. Vì vậy, cần quy định mang tính nguyên tắc để chính quyền các địa phương thực hiện sự liên kết trong giải quyết một số vấn đề mang tính chất vùng. Cần xác định vai trò của chính quyền cơ sở mang tính chất hành chính là chính.  

Quy định mang tính nguyên tắc mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nông thôn, đồng bằng - miền núi, việc áp dụng cụ thể đối với từng địa phương sẽ do địa phương tự quyết định. Không thể tổ chức chính quyền với mô hình đồng nhất để quản lý địa bàn đô thị và nông thôn bởi sự khác biệt rất lớn giữa hai địa bàn này về mật độ dân cư, mối quan hệ giữa dân cư với nhau và với chính quyền, quản lý và xây dựng cơ sở hạ tầng (giao thông, điện, môi trường, chất thải, trường học và bệnh viện…), cũng như cách thức tổ chức đời sống nhân dân, tổ chức sản xuất… Giữa đơn vị hành chính ở đồng bằng và ở miền núi cũng có những điểm khác biệt khá lớn, về quy mô dân số (có xã miền núi chỉ khoảng 1.700 người, trong khi xã, phường ở đồng bằng có nơi tới 30.000 người), mật độ dân cư trên địa bàn (như huyện Mường Tè tỉnh Lai Châu mật độ dân số khoảng 12 người/km2, quận Cầu Giấy thành phố Hà Nội, mật độ dân số khoảng 12.250 người/km2), về cơ sở hạ tầng, thuận tiện trong giao thông đi lại (nếu ở thành phố, việc di chuyển trong địa bàn phường chỉ mất vài chục phút bằng xe máy thì có xã miền núi, đi từ trung tâm xã tới bản phải mất cả ngày đường). Trong thực tế, có địa bàn xác định dễ dàng là đô thị hay nông thôn, nhưng có nhiều địa bàn là sự giao thoa giữa đô thị và nông thôn, cần sự tự xác định, lựa chọn mô hình tổ chức của địa phương cho phù hợp. Điều này, Hiến pháp không thể điều chỉnh được. Vì vậy, cần quy định mang tính nguyên tắc và mở trong việc tổ chức chính quyền địa phương theo điều kiện thực tế của từng địa bàn.

5. Đề xuất sửa đổi quy định về chính quyền địa phương

Quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp 1992 cần có sự sửa đổi mang tính cách mạng, toàn diện, xây dựng quy phạm mang tính nguyên tắc cơ bản nhất, còn việc quy định cụ thể giao cho luật và giao quyền cho địa phương quyết định.

- Phân cấp đơn vị hành chính: Việc phân cấp đơn vị hành chính theo ba cấp hiện nay là hợp lý, tuy nhiên, ở cấp đơn vị hành chính địa phương thứ hai, chỉ nên quy định các loại đơn vị hành chính: quận - huyện - thị xã (không quy định đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh) là phù hợp. Như vậy, ở cấp thứ nhất chính quyền địa phương có tỉnh, thành phố; ở cấp thứ hai, tỉnh chia thành huyện và thị xã, thành phố chia thành huyện và quận; ở cấp thứ ba, huyện chia thành xã và thị trấn; quận chia thành phường, thị xã chia thành phường và xã.

- Phân cấp nhiệm vụ cho chính quyền địa phương: Quy định việc phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương về hai nội dung: ngân sách và quản lý nhà nước, việc cơ quan nào ở địa phương thực hiện quyền cụ thể gì do văn bản luật quy định. Đối với chính quyền cơ sở, chủ yếu giao quyền quản lý hành chính và an sinh của người dân, việc thu thuế và các khoản khác do chính quyền cấp trên thực hiện và có thể ủy quyền một phần cho chính quyền cơ sở.  

- Tổ chức chính quyền cấp tỉnh: Chính quyền cấp tỉnh giữ nguyên như hiện nay là hợp lý, gồm HĐND và UBND, tuy nhiên, cần xác định lại vai trò của các cơ quan này, trong đó, HĐND không phải là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, không có sự độc lập, phân thành hai nhánh quyền lực giữa HĐND và UBND. Hai phương án có thể đặt ra là:

Phương án 1: Chỉ có một cơ quan chính quyền địa phương. Về nguyên tắc, chỉ có một cơ quan đại diện cho chính quyền địa phương trong việc tiếp nhận quyền lực từ trung ương. Nhiệm vụ đó được giao cho HĐND, như vậy, vai trò của HĐND không hẳn là cơ quan dân cử mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, thuộc sự chỉ đạo của Chính phủ. HĐND thành lập ra cơ quan có trách nhiệm tổ chức, điều hành hoạt động hành chính (có thể với tên gọi UBND, hay một chức danh Thị trưởng). Để thực hiện theo phương án này, HĐND là cơ quan hoạt động thường xuyên, tổ chức HĐND thành nhiều Ban phụ trách những lĩnh vực cụ thể, thực thi chính sách, khi đó, UBND làm công việc quản lý hành chính đơn thuần.

Phương án 2: Tổ chức HĐND và UBND như hiện nay. Cơ quan tiếp nhận quyền lực từ chính quyền trung ương là UBND, khi đó HĐND chỉ là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, không phải là cơ quan quyền lực. HĐND thực hiện chức năng chính là giám sát hoạt động của UBND, đảm bảo UBND thực hiện đúng pháp luật, đảm bảo quyền và lợi ích của công dân. Ngoài ra, HĐND có thể được quyết định một số vấn đề ở địa phương ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân. Toàn bộ quyết định về phát triển kinh tế - xã hội, giáo dục, y tế… do UBND quyết định và triển khai.

- Tổ chức chính quyền cấp huyện: Nên quy định khá mở trong mô hình tổ chức chính quyền cấp huyện, tùy từng địa phương sẽ tự tổ chức chính quyền của mình sao cho đảm bảo hiệu lực quản lý nhà nước, đảm bảo lãnh đạo tốt chính quyền cơ sở. Chính quyền cấp huyện được xác định như cấp trung gian, cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cơ sở, giúp giải quyết những vấn đề mang tính chất liên xã mà mỗi xã không thể tự mình làm tốt được. Chính quyền cấp huyện không quyết định những vấn đề như phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, thông tin, môi trường…

- Tổ chức chính quyền cấp cơ sở: Quy định chính quyền cơ sở trực tiếp trong Hiến pháp, trong đó quy định về hai loại chính quyền đô thị (phường) và nông thôn (xã, thị trấn). Đối với chính quyền phường, chỉ có một cơ quan là UBND (hoặc với tên gọi UBHC), thực hiện quản lý hành chính ở địa bàn phường (quản lý dân cư, công tác tư pháp, an ninh, trật tự… và một số công việc khác do chính quyền cấp trên ủy quyền (thu thuế…). Chính quyền xã ngoài nhiệm vụ quản lý hành chính còn có vai trò là chính quyền tự quản của nhân dân địa phương. Có thể tổ chức chính quyền xã như hiện nay (gồm HĐND và UBND) hoặc chỉ cần một cơ quan do nhân dân bầu ra, hoạt động chuyên trách, thực hiện cả hai nhiệm vụ, vì trong thực tế, công việc của chính quyền cơ sở cũng không nhiều./.

 

 

 



[1] PGS,TS. Bùi Xuân Đức, Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb.Tư pháp, 2004, Phần V: Đổi mới chính quyền địa phương.

[2] PGS,TS. Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước là những con số cộng giản đơn, Nxb. Lao động, tr. 326-327.

[3] PGS.TS Định Văn Mậu, Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính - lãnh thổ, Tạp chí Quản lý Nhà nước số 156, tháng 1/2009, tr.34.

[4] http://hanoi.gov.vn/web/guest/bomaychinhquyen/-/vcmsviewcontent/UysO/1605/1605/36789

ThS Nguyễn Hải Long - H. Phó Vụ trưởng Vụ Công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Nước và Nhà nước trong Hiến pháp Việt Nam (23/12/2013)
Cần thành lập Uỷ ban dân nguyện của Quốc hội (08/03/2013)
Vấn đề kiểm soát quyền lực trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (05/02/2013)
Về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội (31/01/2013)
Nhận thức và thực hiện dân chủ trong nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay (08/01/2013)
Sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 417/2003/NQ-UBTVQH11: Một số vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội hiện nay (08/01/2013)
Mặt trận Tổ quốc trong vai trò phản biện và giám sát hoạt động của bộ máy quyền lực nhà nước (20/12/2012)
Sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 417/2003/NQ-UBTVQH11: Một số vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội hiện nay (08/01/2013)
8.jpg
Đồng chí Uông Chu Lưu, Phó Chủ tịch Quốc hội trao quyết định bổ nhiệm đồng chí Nguyễn Đình Quyền làm Viện trưởng Viện NCLP
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Thực trạng và nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam

Mối quan hệ giữa quyền tiếp cận thông tin của công dân và nhà báo trong hai dự thảo luật

Công khai thông tin với việc thực hiện phản biện xã hội

Thư của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng gửi Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

CÔNG BỐ VÀ TRAO NGHỊ QUYẾT BỔ NHIỆM VIỆN TRƯỞNG VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

Sự ảnh hưởng của pháp luật Pháp tới luật tư ở Việt Nam

Khai mạc trọng thể Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIV

Khai mạc kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV

Khai mạc kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XIV

Lựa chọn chính sách cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân