Nhiều năm qua, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) ở nước ta còn chưa được quan tâm đúng mức cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trong đó, đối tượng giám sát của HĐND đến nay vẫn chưa được xác định rõ ràng. Việc xác định đối tượng giám sát của HĐND rất quan trọng vì đối tượng giám sát nào sẽ có công cụ và trình tự, thủ tục tiến hành, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát tương thích. Thêm nữa, nó còn giúp hoạt động giám sát trong thực tế có hiệu lực, hiệu quả. Nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, bài viết đưa ra quan điểm về đối tượng giám sát của HĐND dựa trên các yếu tố: phù hợp về nguyên lý giám sát, phù hợp nguyên tắc tổ chức bộ máy và hợp lý (tính khả thi trong thực tiễn).

1. Khái niệm giám sát

Có nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu. Theo Từ điển Tiếng Việt, cách hiểu chung nhất, giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”1. Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn trong Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính lại coi giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”2.

Còn TS. Đặng Đình Tân cho rằng giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh”2. Quan điểm này gần giống với quan điểm của Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn, có chăng chỉ bổ sung thêm một số điểm về chủ thể có quyền lực.

Ban Công tác lập pháp thuộc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (hiện Ban này đã được giải thể) có đưa ra khái niệm “giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này”4.

Cả bốn quan điểm trên đều thống nhất về cách thức tiến hành hoạt động giám sát, đó là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra. Đây cũng là cách hiểu mang tính cơ bản trong quan điểm thứ nhất.

Riêng quan điểm của TS. Đặng Đình Tân và Ban Công tác lập pháp bổ sung thêm “chủ thể có quyền lực”. Đây là yếu tố rất quan trọng bởi giám sát thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với đối tượng giám sát. Mối quan hệ giữa chúng phải được xây dựng trên cơ sở mối quan hệ quyền lực, chủ thể giám sát phải có quyền với đối tượng giám sát. Quyền ở đây phải là quyền quyết định, quyền tác động đến đối tượng bị giám sát, ví dụ: quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm, quyền hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật, phê bình, kỷ luật… Nói cách khác, đối tượng bị giám sát phải biết “sợ” chủ thể giám sát. Đây chính là tiền đề dẫn đến việc chủ thể giám sát sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế. Các biện pháp tác động tới đối tượng giám sát như việc Quốc hội, HĐND bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật; hoặc định hướng hoạt động của đối tượng giám sát như việc Quốc hội, HĐND ban hành nghị quyết về chất vấn, trả lời chất vấn, các kiến nghị từ hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ban của Quốc hội hay Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… Các kiến nghị này không có giá trị bắt buộc thi hành nhưng sẽ tác động tới hành vi của đối tượng bị giám sát.

Việc xác định chủ thể tiến hành giám sát và đối tượng bị giám sát là cần thiết nhằm làm rõ hoạt động giám sát với hoạt động có tính chất gần tương tự là kiểm tra, xem xét, theo dõi. Theo đó, giám sát là hoạt động được thực hiện bởi chủ thể nằm bên ngoài tổ chức, hệ thống. Tức là cá nhân, tổ chức, cơ quan này giám sát cá nhân, tổ chức, cơ quan khác trong việc thực hiện nhiệm vụ của nó. Khi phân biệt hoạt động giám sát với thanh tra, TS. Đặng Đình Tân và nhóm tác giả cũng đưa ra quan điểm tương tự “Giám sát là một hoạt động kiểm soát quyền lực nhưng là sự kiểm soát từ bên ngoài đối với các nhánh quyền lực nhà nước”5. Theo đó, hoạt động theo dõi, kiểm tra chỉ có thể coi là hoạt động giám sát nếu chủ thể và đối tượng giám sát nằm trong hai hệ thống độc lập (một cách tương đối) với nhau. Ví dụ: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của Quốc hội, HĐND, Chính phủ; Quốc hội giám sát Chính phủ, Tòa án nhân dân (TAND) tối cao, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) tối cao; HĐND giám sát Uỷ ban nhân dân (UBND)...

Như vậy, giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ được nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này.

Theo khái niệm này, thì một trong những căn cứ quan trọng để xác định đối tượng giám sát của HĐND là có mối quan hệ mang tính quyền lực giữa HĐND và đối tượng bị giám sát. Đối tượng bị giám sát phải chịu trách nhiệm trước HĐND, HĐND có quyền tác động trực tiếp tới đối tượng bị giám sát.

2. Quy định của pháp luật về đối tượng giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

Trong bộ máy nhà nước ta, HĐND có vai trò quan trọng, tuy không được chính thức coi là một hệ thống cùng với Quốc hội tương tự như hệ thống hành pháp từ trung ương xuống địa phương, nhưng có thể coi HĐND vào nhóm các cơ quan đại diện dân cử. Điều 1 của Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định đối tượng giám sát của HĐND gồm: Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp và mọi cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân ở địa phương.

Điều 3 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội quy định đối tượng giám sát của Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao và mọi cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác.

Như vậy, nếu so sánh giữa quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và của HĐND, đối tượng giám sát của Quốc hội và HĐND chỉ khác nhau ở phạm vi mà thôi. Quốc hội giám sát Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trên phạm vi cả nước thì HĐND giám sát UBND, TAND, VKSND và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Dường như, HĐND có quyền “giám sát tối cao” ở địa phương.

3. Tìm lời giải cho quy định về đối tượng giám sát của Quốc hội

Quan điểm của các học giả về đối tượng giám sát của Quốc hội rất khác nhau mà cơ bản dựa trên cơ sở “quyền giám sát tối cao của Quốc hội”. Có thể kể ra hai loại quan điểm chính sau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng “giám sát tối cao là giám sát các cơ quan, các chức danh được Quốc hội bầu ra. Hiến pháp đã quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, do đó, Quốc hội cần phải giám sát “tầng cao nhất”6 và “xét về mặt đối tượng chịu sự giám sát tối cao là Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND tối cao và VKSND tối cao, Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 84 của Hiến pháp năm 1992)”7.

Quan điểm thứ hai lại coi “giám sát tối cao có nghĩa là quyền đó được áp dụng đối với cả trung ương và cả địa phương, ở các ngành, các cấp, các cơ sở và đối với mọi người”8. “Quốc hội thực hiện hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá, kiến nghị về hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với toàn bộ Nhà nước…”9. Đó cũng là việc: “Quốc hội sử dụng các phương tiện và công cụ của mình để tìm hiểu xem chính sách, pháp luật do Quốc hội ban hành được thực thi như thế nào và các cơ quan nhà nước thực hiện các chức năng luật định ra sao…”10.

Theo quy định của Điều 83 của Hiến pháp năm 1992, thì đối tượng giám sát của Quốc hội được hiểu theo nghĩa rộng (theo quan điểm thứ hai). Điều 3 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội quy định cụ thể hơn, trong đó mở rộng đối tượng giám sát của Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao; HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cơ quan, tổ chức, cá nhân khác (khi xét thấy cần thiết). Như vậy, Quốc hội giám sát toàn bộ cơ quan, tổ chức, cá nhân ở nước Việt Nam, thậm chí cơ quan, tổ chức, cá nhân đó không chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội.

Theo các nhà nghiên cứu ủng hộ quan điểm thứ hai, thì cơ sở để xác định đối tượng giám sát là quyền giám sát tối cao của Quốc hội, một quyền đặc trưng chỉ riêng có ở hoạt động của Quốc hội mà không có ở các tổ chức, cơ quan khác cũng có quyền giám sát như HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam…

4. Một số quan điểm về đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân

Chính vì có sự khác biệt giữa quyền giám sát của Quốc hội (giám sát tối cao) và quyền giám sát của HĐND nên có nhiều quan điểm khác nhau về đối tượng giám sát của HĐND. Các quan điểm chủ yếu hiện nay về đối tượng giám sát của HĐND có thể liệt kê vào bốn nhóm mà theo đó, đối tượng giám sát của HĐND thu hẹp dần theo hình chóp nón.

Theo quan điểm thứ nhất, đối tượng giám sát của HĐND là cơ quan nhà nước, các tổ chức và công dân ở địa phương. Công dân, tổ chức ở địa phương trong các mối quan hệ đa dạng của mình chịu sự kiểm tra của nhiều cơ quan như Công an trong việc xem xét có vi phạm quy định hành chính, hình sự không; công ty, cơ quan nơi người đó làm việc kiểm tra xem có vi phạm điều lệ, nội quy công ty, tổ chức không;… Như vậy, nếu HĐND giám sát việc tuân thủ quy định pháp luật của công dân, tổ chức ở địa phương sẽ có sự trùng lắp với nhiệm vụ của cơ quan khác. Ngoài ra, giám sát của HĐND với đối tượng này cũng không hiệu quả, hiệu lực bởi HĐND giám sát những cơ quan, tổ chức, cá nhân mà HĐND không có quyền tác động tới (các cơ quan, tổ chức, cá nhân này không chịu trách nhiệm gì trước HĐND), bởi giám sát chỉ đạt hiệu quả cao khi HĐND có quyền đưa ra những quyết định bất lợi với đối tượng bị giám sát (hậu quả pháp lý - chế tài). HĐND cũng không đủ lực, đủ bộ máy để giám sát tới hàng triệu cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương.

Quan điểm thứ hai bỏ bớt số lượng rất lớn đối tượng giám sát là công dân, tổ chức và đưa ra nhóm đối tượng hẹp hơn là cơ quan nhà nước ở địa phương (HĐND cấp dưới, UBND, TAND, VKSND các cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương). Tuy nhiên, đối với HĐND cấp tỉnh, số lượng đối tượng giám sát này vẫn rất lớn, lên đến hàng nghìn đối tượng, HĐND không có khả năng giám sát. Mặt khác, HĐND giám sát các cơ quan này để làm gì khi HĐND không có quyền với đối tượng bị giám sát. Cơ quan dân cử ở địa phương có ở cả 3 cấp, chính vì vậy nên có sự phân cấp, phân quyền để HĐND cấp nào giám sát cấp đó, tránh sự dẫm chân, trùng lắp lẫn nhau. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội thời gian vừa qua đã đi theo hướng này. Ngoài Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao, thì Quốc hội còn cử nhiều đoàn giám sát tại các tỉnh, thành phố; tuy nhiên cũng có nhiều ý kiến không đồng tình với hình thức hoạt động này. Báo cáo của Ủy ban Văn hóa - giáo dục - thanh niên - thiếu niên và nhi đồng số 554/VH-GD-TTN ngày 23/12/2008 tổng kết 5 năm thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội có đưa ra kiến nghị: “Cần tập trung giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, ngành hữu quan thông qua làm việc với Chính phủ, các bộ, ngành hữu quan ở cấp trung ương kết hợp với việc khảo sát thực tiễn ở một số địa phương, cơ sở tiêu biểu. Việc giám sát chung tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nên nghiên cứu giao cho Đoàn ĐBQH phối hợp với HĐND địa phương tiến hành…”. Như đề xuất trên, thì hoạt động giám sát cấp dưới hiện nay chỉ là hoạt động khảo sát, thu thập số liệu, bằng chứng… phục vụ cho hoạt động Quốc hội giám sát Chính phủ, các bộ, ngành ở trung ương.

Quan điểm thứ ba cho rằng HĐND cấp nào giám sát cơ quan nhà nước ở cấp đó (UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND, TAND, VKSND cùng cấp). Loại ý kiến này được khá nhiều người đồng tình. Tuy nhiên, khi xét về nguyên tắc HĐND chỉ giám sát cơ quan chịu trách nhiệm trước mình, việc HĐND giám sát TAND, VKSND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND là không hợp lý.

Đối với TAND và VKSND, câu hỏi đặt ra là cơ quan tư pháp đặt tại địa phương có phải là cơ quan nhà nước ở địa phương hay không. Về mặt lý luận cũng như quy định thực tế, vấn đề này vẫn còn sự tranh luận. Trong lịch sử, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 cũng chỉ đề cập tới hai chủ thể là cơ quan nhà nước ở địa phương là: HĐND và Ủy ban hành chính mà không thấy đề cập tới các cơ quan tư pháp đặt tại địa phương. Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 cũng không có từ nào về VKSND mặc dù năm 1960 đã có Luật Tổ chức VKSND. Và phải đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 mới quy định HĐND giám sát VKSND. PGS,TS. Bùi Xuân Đức khi bàn về đổi mới chính quyền địa phương cũng chỉ đề cập tới đổi mới hai cơ quan là HĐND và UBND11. PGS,TS. Nguyễn Đăng Dung cũng cho rằng chính quyền địa phương cũng chỉ gồm cơ quan dân cử và cơ quan thi hành, cơ quan tư pháp (TAND) không được coi là cơ quan thuộc chính quyền địa phương: “…mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động… Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương trực thuộc trung ương và trong phạm vi lãnh thổ địa  phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị”12. Như vậy, nhiều nhà lý luận không coi TAND, VKSND là cơ quan chính quyền địa phương mà đây là các cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan tư pháp được tổ chức từ trung ương xuống địa phương. Trong đề án đổi mới cơ quan tư pháp hiện nay có đặt ra phương án thành lập TAND khu vực, trong đó TAND không tổ chức ở từng huyện mà liên huyện mới có một tòa án. Như vậy, TAND khi đó có còn là cơ quan nhà nước ở địa phương nữa hay không, HĐND nào sẽ giám sát hoạt động của TAND và có giám sát được hay không?.

Lịch sử lập pháp nước ta cũng ghi nhận sự thay đổi của cơ quan tư pháp địa phương (TAND) liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước nói chung. Một đặc thù của TAND khác với VKSND đó là từ năm 1960 theo Luật Tổ chức TAND cho tới trước năm 1992 (trước khi ban hành Luật Tổ chức TAND năm 1992), thì thẩm phán do HĐND cùng cấp bầu ra. Do HĐND bầu ra thẩm phán của TAND cùng cấp nên từ Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1960 đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 đều quy định HĐND giám sát TAND (theo nguyên tắc HĐND giám sát cơ quan, cá nhân mà HĐND có quyền đối với cơ quan, cá nhân đó). Đến năm 1992, thẩm phán TAND được bổ nhiệm, thì Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 “có lẽ theo thói quen” vẫn tiếp tục quy định HĐND giám sát TAND và bổ sung thêm đối tượng giám sát là VKSND. Như vậy, trước năm 1960, thẩm phán được bổ nhiệm và HĐND không giám sát TAND; từ năm 1960 đến 1992, thẩm phán do HĐND bầu và HĐND giám sát TAND; từ năm 1992 đến nay, thẩm phán được bổ nhiệm, HĐND giám sát TAND và giám sát VKSND.

Về mặt tổ chức bộ máy nhà nước, HĐND không có quyền lực với đối tượng bị giám sát (TAND, VKSND), mà đã không có quyền thì vấn đề đặt ra là giám sát để làm gì. Chánh án TAND do Chánh án TAND tối cao bổ nhiệm, Viện trưởng VKSND do Viện trưởng VKSND tối cao bổ nhiệm. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của TAND có đặc điểm riêng là Chánh án TAND là người chỉ đạo hoạt động chung của TAND, Thẩm phán khi xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. VKSND hoạt động theo mô hình khác biệt, có sự chỉ đạo của VKSND cấp trên. Hoạt động cơ bản của TAND là xét xử các vụ án, đây là một hoạt động đặc thù, HĐND không thể can thiệp hay giám sát từng vụ án cụ thể (khác với Quốc hội, mà cụ thể là Ủy ban Tư pháp có quyền lấy hồ sơ vụ án về nghiên cứu). Do đó, HĐND giám sát nội dung gì, việc xác định trách nhiệm của TAND và VKSND trước HĐND như thế nào cũng chưa được làm rõ. Chính vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND sẽ kém hiệu quả khi quyền không đi liền với lực.

Trên thực tế, cũng liên quan đến hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát cơ quan tư pháp, Trưởng ban Pháp chế HĐND tỉnh Bến Tre - ông Nguyễn Quốc Nhân - nêu băn khoăn HĐND có thẩm quyền ra nghị quyết về hoạt động tư pháp hay không? Ông Nhân nêu từ thực tiễn của tỉnh Bến Tre, tại kỳ họp thứ 7, HĐND tỉnh đã giám sát qua việc nghe báo cáo của các ngành tư pháp. Sau đó, HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 80 về một số nhiệm vụ trọng tâm trong công tác tư pháp và cải cách tư pháp từ tháng 7/2006 - 6/2007. Trước khi ban hành Nghị quyết, HĐND đã trao đổi với Ban Nội chính trung ương và Bộ Tư pháp, hai cơ quan này đều cho rằng HĐND ban hành Nghị quyết về công tác tư pháp ở địa phương không sai. Tuy nhiên, đầu năm 2008, trong cuộc làm việc với Ủy ban Tư pháp, Thường trực HĐND đưa việc HĐND tỉnh ban hành Nghị quyết về công tác tư pháp ra trao đổi. Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp cho rằng HĐND không nên ban hành Nghị quyết về công tác tư pháp, mà chỉ thực hiện chức năng giám sát13. Như vậy, chưa có sự thống nhất trong bộ máy nhà nước về quan điểm HĐND giám sát cơ quan tư pháp, bởi nếu sau hoạt động giám sát không ra Nghị quyết thì giám sát cũng không có hiệu lực. Trên thực tế, HĐND xem xét báo cáo công tác của TAND, VKSND phần nhiều mang tính hình thức, thiếu hiệu quả, chỉ dừng ở kiến nghị mà ít đưa ra (hay không thể đưa ra) được giải pháp cụ thể.

Một câu hỏi nữa cùng cần phải được trả lời là cơ quan chuyên môn thuộc UBND có phải đối tượng giám sát của HĐND không? Theo quy định tại Điều 128 của Luật Tổ chức HĐND và UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND và quy định của pháp luật. Điều 129 quy định Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp khi được yêu cầu. Như vậy, trách nhiệm của cơ quan chuyên môn đối với HĐND là trách nhiệm gián tiếp:

Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND do Chủ tịch UBND bổ nhiệm, do đó, HĐND không có quyền đối với Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND. Như vậy, xét theo khái niệm giám sát “chủ thể giám sát có quyền đối với chủ thể khác”, thì rõ ràng, HĐND không có quyền với Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, nên cũng không giám sát đối tượng này.

Dường như, Luật Tổ chức HĐND và UBND sao chép nguyên tư tưởng của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội khi quy định HĐND giám sát cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Có sự khác biệt giữa tổ chức Chính phủ và tổ chức UBND các cấp, đó là Thủ trưởng các bộ, cơ quan ngang bộ đều là thành viên Chính phủ và do Quốc hội phê chuẩn, trong khi đó, chỉ có Thủ trưởng một số cơ quan chuyên môn của UBND là thành viên UBND. Mặt khác, các bộ đều là cơ quan quản lý nhà nước; trong khi đó, UBND mới là cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan chuyên môn của UBND chỉ giúp UBND trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Chính vì vậy, quy định HĐND giám sát Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND là không hợp lý.

Như vậy, loại ý kiến thứ tư có vẻ phù hợp với nguyên tắc “HĐND chỉ giám sát cơ quan chịu trách nhiệm trước mình” khi cho rằng với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta như hiện nay, HĐND chỉ nên giám sát UBND cùng cấp (giám sát cơ quan chịu trách nhiệm trước HĐND) và giám sát HĐND cấp dưới (theo nguyên tắc cơ quan dân cử phải bị giám sát và bị giám sát bởi cơ quan dân cử).

HĐND chỉ nên tập trung giám sát UBND và các thành viên của UBND. Đối với ngành, lĩnh vực mà xảy ra những vấn đề cần quy trách nhiệm, đó là trách nhiệm của thành viên UBND được giao phân công phụ trách và trách nhiệm chung của UBND. Tất nhiên, trong quá trình giám sát UBND, HĐND có quyền trực tiếp tới các cơ quan, tổ chức khác để tìm hiểu thông tin, phục vụ cho hoạt động giám sát của mình. Ví dụ: HĐND tổ chức giám sát về lĩnh vực giáo dục thì HĐND có quyền xuống các trường học, Sở giáo dục, Phòng giáo dục… để thu thập dữ liệu phục vụ cho việc giám sát hoạt động của UBND trong lĩnh vực chỉ đạo, điều hành nền giáo dục ở địa phương.

Việc HĐND (cơ quan dân cử ở địa phương) chỉ giám sát UBND (cơ quan hành pháp ở địa phương) vừa đảm bảo nguyên tắc của hoạt động giám sát là HĐND giám sát cơ quan, cá nhân mà HĐND có quyền tác động tới, vừa đảm bảo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, đảm bảo tính khả thi trong thực tế. Đây cũng là xu hướng, mô hình của các nước trên thế giới khi cơ quan dân cử chỉ tập trung giám sát cơ quan hành pháp do mình bầu, bổ nhiệm.

Với cơ cấu tổ chức HĐND như hiện nay (HĐND cấp tỉnh có khoảng 6 đại biểu hoạt động chuyên trách, HĐND cấp huyện có 2 đại biểu hoạt động chuyên trách, HĐND cấp xã chỉ có 1 đại biểu hoạt động chuyên trách), thì việc HĐND chỉ nên tập trung giám sát UBND là phù hợp, bởi xét cho cùng, trung tâm của Nhà nước là cơ quan hành pháp, cơ quan có thực quyền nhất cũng chính là cơ quan hành pháp. Trường hợp quy định HĐND giám sát người đứng đầu các cơ quan chuyên môn của UBND thì cần sửa lại Luật Tổ chức HĐND và UBND, theo đó người đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND do UBND bổ nhiệm và được HĐND phê chuẩn, có như vậy mới đảm bảo nguyên tắc HĐND giám sát đối tượng nào chịu trách nhiệm trước HĐND.

 (1) Nguyễn Như Ý (Chủ biên) Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, 1998, tr. 728.

(2) Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn, Từ điển giải tích thuật ngữ hành chính, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2002, tr. 261.

(3) TS. Đặng Đình Tân (chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2006, tr.14-15

(4) Ban Công tác lập pháp, Báo cáo khoa học đề tài đổi mới hoạt động giám sát và xây dựng quy trình giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội, Hà Nội, 2006, tr.14.

(5) TS. Đặng Đình Tân chủ biên, sđd, tr.21.

(6) GS,TS. Trần Ngọc Đường, phát biểu trong phiên họp của Quốc hội thảo luận về Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, http://www1.laodong.com.vn/pls/bld/display$.htnoidung%28185,53121%29 .

(7) GS,TS. Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao và một số suy nghĩ về việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, www.giri.ac.vn/images/File/tap2b/KyYeu2b_375_386.doc

(8) GS,TSKH. Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997, tr. 723.

(9) Trương Thị Hồng Hà, Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2009, tr. 62.

(10) Văn phòng Quốc hội, Thường thức về hoạt động giám sát của Quốc hội, Nxb. Tư pháp, 2006, tr.5.