LTS. Đề án thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện, HĐND phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã đang nhận được nhiều ý kiến đóng góp của các nhà khoa học, các nhà quản lý và đông đảo cử tri trong cả nước. Đây là một Đề án quan trọng liên quan đến các quy định của Hiến pháp, pháp luật hiện hành và công cuộc đổi mới về tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta. Để rộng đường dư luận và có thêm các ý kiến đa chiều, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp trân trọng đăng bài của TS Vũ Đức Khiển, Nguyên Uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nguyên Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội khóa XI. Quan điểm của bài viết này là quan điểm khoa học của tác giả, Tạp chí mong muốn các nhà khoa học khác cũng trao đổi, thảo luận (NCLP).

TS. Vũ Đức Khiển

Tổ chức hệ thống các cơ quan nhà nước ở các đơn vị hành chính như thế nào để bộ máy nhà nước không cồng kềnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả là một vấn đề được quan tâm nghiên cứu từ lâu ở nước ta. Song, cho đến nay mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) ở các đơn vị hành chính đang là một nội dung cần được xác định rõ trong tiến trình thực hiện cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2006 -2010. Trong Báo cáo số 01/BC-BCĐCCHC ngày 27/4/2006 của Chính phủ có đoạn khẳng định: “Đến năm 2008 xác định xong và thực hiện các quy định mới về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, tổ chức hợp lý và ổn định các đơn vị hành chính, định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn”.

Hơn 10 năm trước đây, khi thảo luận về tổ chức cuộc bầu cử đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 1999-2004 vấn đề này đã được đặt ra nghiên cứu, tìm phương án. Vì vậy, vào những năm cuối thế kỷ trước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa X và Chính phủ đã phối hợp tổ chức nhiều đoàn khảo sát, nhiều cuộc hội thảo, hội nghị ở các vùng, miền trong cả nước về tổ chức và hoạt động của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là HĐND cấp huyện) thì thấy rằng, không nên tổ chức HĐND cấp huyện. Nhưng để thực hiện chủ trương này không thể không sửa Hiến pháp năm 1992 và các luật có quy định liên quan đến HĐND cấp huyện. Vì rằng Điều 118 và Điều 123 Hiến pháp năm 1992 đã quy định rõ các đơn vị hành chính ở nước ta và “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”, “UBND do HĐND bầu ra”. Căn cứ vào những quy định này trong Hiến pháp, Quốc hội khoá XI tại kỳ họp thứ tư ngày 26/11/2003 đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND với Điều 4 quy định:

“1. HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây“:

a)         Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

b)        Huyện, quận, thị xã,  thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

c)         Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)”.

Còn cụ thể về UBND thì Điều 2 quy định như sau: “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên”. Tiếp theo, tại Điều 119 Luật này còn khẳng định: “UBND do HĐND cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên. Chủ tịch UBND là đại biểu HĐND”.

Chính vì đã có những quy định trên đây trong Hiến pháp năm 1992 và các luật có liên quan nên không thể mặc nhiên không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường. Do đó, Quốc hội khóa X đã cho thành lập Tiểu ban nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức HĐND và UBND theo hướng không tổ chức HĐND cấp huyện. Tiểu ban đang chuẩn bị dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 liên quan đến tổ chức HĐND và UBND  để trình Quốc hội khóa X xem xét, thông qua thì có nhiều cơ quan đề nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung nhiều điều của Hiến pháp năm 1992 để thể chế hóa Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng. Do đó Uỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 được thành lập thay cho tiểu ban trước đây. Trong quá trình chuẩn bị dự thảo Nghị quyết thì những nội dung về kinh tế, xã hội, văn hoá giáo dục, khoa học công nghệ... chiếm ưu thế đối với nội dung về tổ chức HĐND và UBND các cấp. Thêm vào đó, lại có ý kiến lập luận rằng, đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 1999-2004 vừa được bầu cách đây 2 năm, nay sửa Hiến pháp năm 1992 theo hướng không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường nữa thì sẽ phải tổ chức cuộc bầu cử đại biểu HĐND cho phù hợp với Hiến pháp đã được sửa đổi, gây tốn kém, xáo trộn, không ổn định bộ máy nhà nước, nhất là tổ chức chính quyền ở địa phương. Ý kiến này được chấp nhận. Vì vậy, trong Nghị quyết số 51/2001/QH10 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 được Quốc hội khoá X thông qua tại kỳ họp thứ 10 ngày 25/12/2001 không có nội dung sửa đổi, bổ sung các điều về tổ chức HĐND và UBND; Điều 118 và Điều 123 của Hiến pháp năm 1992 vẫn được giữ nguyên.

Đến nay, vấn đề trên đây lại được đưa ra xem xét, giải quyết nhưng bằng một phương án khác, phương án trình Quốc hội thông qua Nghị quyết cho làm thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã.

Gần đây, trên báo chí đã đăng nhiều bài và tin về Đề án thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện, HĐND phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã[1]. Đặc biệt là báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh số ra ngày 27/8/ 2008  đăng tin “Tháng 4/ 2009, thí điểm bỏ HĐND huyện” trong đó đã ghi rõ: “Dự kiến cơ chế mới sẽ được triển khai đúng dịp bầu cử HĐND các cấp vào tháng 4/2009 khi cơ quan dân cử hiện tại hoàn tất nhiệm kỳ 2004 - 2009”. Trên báo Người Đại biểu nhân dân số ra ngày 11/9/ 2008 đăng toàn văn “Thông báo ý kiến của Chủ tịch Quốc hội về việc chuẩn bị phiên họp 12, 13 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, kỳ họp thứ 4 của Quốc hội và một số công việc khác” có một nội dung cụ thể như sau: “4 - Giao Văn phòng Quốc hội chuẩn bị nội dung liên quan để báo cáo Lãnh đạo Quốc hội và đề nghị Chính phủ có tờ trình về việc xem xét kéo dài nhiệm kỳ của HĐND các cấp đến 2010, thí điểm bỏ HĐND cấp huyện và bầu trực tiếp chức danh Chủ tịch xã ở một số địa phương”.

Theo các bài và tin trên đây, thì có thể coi như phương án làm thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã đã được chọn rồi, tới đây chỉ còn thủ tục trình Quốc hội tại kỳ họp thứ tư thông qua Nghị quyết nữa thôi. Đặc biệt là đã định rõ làm thí điểm ở 4 thành phố trực thuộc trung ương và 6 tỉnh (xem bài “Đề án thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường” trên báo Người Đại biểu nhân dân số ra ngày 12/9/2008). Những ý kiến tán thành phương án này cho rằng, khi Đề án trình Quốc hội thảo luận thông qua bằng việc ra Nghị quyết cho làm thí điểm thì hoàn toàn đúng Hiến pháp và đúng luật. Bởi vì Điều 118 Hiến pháp năm 1992 quy định “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”. Nghĩa là vấn đề này không do hiến định. Như vậy, làm thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường là không trái Hiến pháp. Chính phủ trình Quốc hội thông qua Nghị quyết cho làm thí điểm có giá trị pháp lý như một đạo luật là đúng pháp luật. Hơn nữa đây mới chỉ là làm thí điểm chứ chưa phải là không tổ chức HĐND cấp huyện và HĐND phường trong toàn quốc. Giải thích như vậy e rằng chưa thuyết phục vì chưa xem xét vấn đề một cách hệ thống, cụ thể là không đề cập Điều 123 Hiến pháp năm 1992 như đã dẫn ra ở trên cùng với các điều luật trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Vậy nếu không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì ở đó còn có UBND nữa không? Nếu còn thì gọi là gì, tổ chức như thế nào, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn ra sao, mối quan hệ công tác với các cơ quan nhà nước cấp trên, cấp dưới như thế nào phải được quy định rõ vì không thể áp dụng những quy định về những vấn đề cụ thể này trong Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành. Chẳng lẽ Quốc hội lại ban hành một Luật riêng về tổ chức HĐND và UBND cho 10 tỉnh, thành phố được chọn làm thí điểm? Và nếu vậy, thì tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta không còn bảo đảm tính hệ thống, thống nhất nữa. Nếu xét về nội dung thì đây còn là vấn đề rất lớn, rất quan trọng, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của những cán bộ đang là đại biểu HĐND, là Chủ tịch UBND xã ở những nơi được chọn làm thí điểm mà không thể giải thích, thuyết phục được về mặt pháp lý. Lẽ nào lại có thể căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội cho làm thí điểm mà giải thể HĐND cấp huyện, HĐND phường và tổ chức cho cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã để thay thế các đồng chí Chủ tịch UBND xã đang giữ chức vụ này ở những tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được chọn làm thí điểm. Đúng như ý kiến của một đồng chí cán bộ cao cấp đã nghỉ hưu nhưng rất trăn trở về vấn đề này phát biểu trên báo Người Đại biểu nhân dân số ra ngày 16/9/2008 rằng: “Nay đặt vấn đề thí điểm việc bỏ HĐND cấp huyện, quận là cách làm thận trọng hơn, cẩn thận hơn trước khi muốn mở rộng đại trà. Nhưng theo tôi, nếu là thí điểm một vấn đề kinh tế cụ thể, bức xúc của đời sống nhân dân thì chúng ta có thể từ thí điểm để mở rộng ra. Nhưng đây lại là một vấn đề nhạy cảm, quan trọng trong hệ thống chính trị thì nên có thí điểm không? Trên cơ sở nào để làm thí điểm thì phải trình bay rõ ra: tổng kết thế nào, đánh giá thế nào, kinh nghiệm, mô hình trên thế giới ra sao... cần được thảo luận kỹ” và “theo quan điểm của tôi thì thực hiện thí điểm là chưa hợp lý, có thể nói là chưa đúng”.

Trong thực tế, người ta chỉ làm thí điểm những quy trình, phương pháp hay một mô hình tổ chức khi những cái đó chưa có trong đời sống xã hội để rồi sau một thời gian thực hiện thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá, nếu thấy có hiệu quả thì cho áp dụng đại trà, ngược lại sẽ không làm tiếp nữa. Còn ở đây thì HĐND cấp huyện, HĐND phường và việc HĐND xã bầu Chủ tịch UBND xã đã tồn tại gần 50 năm nay, sao không tổ chức nghiên cứu thật kỹ, thật tỉ mỉ, chu đáo, để nếu thấy HĐND không càn thiết, hoạt động kém hiệu quả, không thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở các đơn vị hành chính cấp huyện, ở các phường, thấy Chủ tịch UBND xã bầu ra làm việc không có chất lượng, hiệu quả và những khiếm khuyết khác thì sửa Hiến pháp, sửa luật để không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường nữa và để cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. Nếu thực hiện thí điểm vấn đề này còn làm cho mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta không thống nhất, gây khó khăn, lúng túng và có thể cả sơ hở nữa trong hoạt động, quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước ở những tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được chọn làm thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường nữa và để cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. Do đó sẽ hoàn toàn hợp hiến, hợp pháp và hợp lý, đồng thời có tính khả thi cao nếu dành thời gian tổ chức thực hiện thí điểm cho việc khảo sát, nghiên cứu thật kỹ và tổ chức các cuộc hội thảo, hội nghị rộng rãi về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp, về việc cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã để tạo ra sự thống nhất cao. Sau đó, chuẩn bị trình Quốc hội khoá XII ra Nghị quyết kéo dài nhiệm kỳ 2004 - 2009 của HĐND các cấp 2 năm đến năm 2011, Nghị quyết sửa Hiến pháp năm 1992 và các luật có liên quan đến tổ chức HĐND và UBND các cấp, làm cơ sở pháp lý cho việc bầu đại biểu HĐND vào năm 2011 và tổ chức HĐND, UBND nhiệm kỳ 2011-2016. Đây là phương án đúng đắn nhất để thực hiện chủ trương không tổ chức HĐND cấp huyện, HĐND phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. /.

[1] Xem b¸o Ph¸p luËt thµnh phè Hå ChÝ Minh sè ra c¸c ngµy 19, 26 th¸ng 7 vµ 23, 27 th¸ng 8 n¨m 2008; B¸o Ng­êi §¹i biÒu nh©n d©n sè ra c¸c ngµy 01, 11, 12 th¸ng 9/ 2008; B¸o Tuæi trÎ thµnh phè Hå ChÝ Minh sè ra ngµy 18/8/2008.