Ngân sách nhà nước (NSNN) là bản thông điệp phản ánh những ưu tiên phát triển của quốc gia gắn với kế hoạch phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính công. Vì vậy, giám sát NSNN có vị trí rất quan trọng trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Do chịu tác động của nhiều nhân tố như: sự phát triển của hệ thống đảng chính trị, mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ, tổ chức và hoạt động của thiết chế Quốc hội, vai trò của cơ quan kiểm toán quốc gia, mô hình quản lý ngân sách, thậm chí cả quy mô NSNN… nên hoạt động giám sát NSNN có sự khác biệt nhất định giữa các quốc gia khác nhau. Ở phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ phân tích ảnh hưởng của thể chế trong chính thể phân quyền đến hoạt động giám sát NSNN, nhằm đưa ra một số khuyến nghị để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội Việt Nam.

Trên thực tế, trong nhà nước phân quyền, xuất phát từ mối quan hệ độc lập hay phụ thuộc giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp với các cấp độ khác nhau đã tạo ra ba mô hình Quốc hội cơ bản: Quốc hội trong chính thể đại nghị; Quốc hội trong chính thể cộng hoà tổng thống; Quốc hội trong chính thể cộng hòa nửa tổng thống. Mô hình Quốc hội ảnh hưởng khá lớn đến cách thức mà Quốc hội tiến hành hoạt động giám sát NSNN.

Quốc hội trong chính thể đại nghị

Đây là mô hình Quốc hội truyền thống, có lịch sử lâu đời nhất, xuất phát từ hình mẫu Quốc hội của Vương quốc Anh; với đặc điểm là chế định trách nhiệm chính trị của tập thể Chính phủ đối với Quốc hội và chế định giải tán Quốc hội. Tính chất đối trọng giữa hành pháp và lập pháp rất thấp, Chính phủ chi phối Quốc hội hoặc ngược lại[1]. Điều đó đã làm hạn chế động lực giám sát ngân sách của Quốc hội. Nếu hoạt động giám sát ngân sách được thực hiện quyết liệt, triệt để thì có thể dẫn đến tình trạng Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ hoặc Quốc hội sẽ bị Chính phủ giải thể để kêu gọi bầu cử trước thời hạn. Đó chính là điểm hạn chế nếu xét trên quan điểm coi hoạt động giám sát là một nhiệm vụ trọng tâm của Quốc hội. Từ đặc điểm này đã tạo cho Quốc hội có cách tiếp cận đối với hoạt động giám sát ngân sách khác với hai mô hình Quốc hội còn lại, cụ thể như sau:

Một là, Quốc hội dễ dàng thông qua dự toán và phân bổ ngân sách do Chính phủ trình và tập trung vào các hoạt động ‘giám sát sau’ nhằm đánh giá công tác quản lý, tổ chức thực hiện ngân sách, hiệu quả và tác động của các khoản chi. Quốc hội dành thời gian điều trần về kết quả thực hiện ngân sách.

Hai là, số lượng uỷ ban không nhiều, các uỷ ban không theo cơ cấu tổ chức của Chính phủ. Quốc hội sử dụng Ủy ban tài khoản công và Kiểm toán nhà nước (KTNN) là hai thể chế chính thực hiện chức năng giám sát ngân sách. Uỷ ban tài khoản công có các thành viên là đại diện của các đảng trong Quốc hội với tỷ lệ phù hợp với số ghế của mỗi đảng, nhưng chủ nhiệm uỷ ban hoặc phó chủ nhiệm uỷ ban là người do phe đối lập cử ra để đảm bảo tính độc lập, khách quan trong hoạt động của ủy ban. KTNN hoạt động độc lập với cơ quan hành pháp, chịu sự đánh giá, giám sát của ủy ban tài khoản công, có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán trước Quốc hội.

Ba là, Quốc hội không sử dụng uỷ ban điều tra làm công cụ giám sát NSNN, vì Chính phủ chiếm đa số trong Quốc hội nên sẽ không biểu quyết để sử dụng hình thức giám sát này. Hoạt động điều trần của các ủy ban là hình thức giám sát ngân sách phổ biến với sự hỗ trợ về thông tin của KTNN.

Quốc hội trong chính thể cộng hoà tổng thống

Trong mô hình này, nguyên tắc phân chia quyền lực giữa 3 nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) được thực hiện khá triệt để. Quan hệ giữa các nhánh quyền lực theo cơ chế "kiềm chế và đối trọng", không chịu trách nhiệm lẫn nhau do Tổng thống và Quốc hội được bầu cử trực tiếp từ hai cơ chế bầu cử khác nhau. Các bộ trưởng do Tổng thống bổ nhiệm và chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống, không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời, không phải là nghị sỹ. Chính phủ không bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm; đồng thời cũng không thể giải tán Quốc hội. Hoạt động giám sát ngân sách của Quốc hội có những nét đặc trưng như sau:

Một là, Quốc hội tập trung vào ‘giám sát trước’, nghĩa là Quốc hội tập trung nhiều vào quyết định chính sách tài khoá và sửa đổi, điều chỉnh dự toán phân bổ ngân sách hơn là giám sát tình hình thực hiện ngân sách. Quốc hội thực hiện điều trần về dự toán thực hiện nhiều hơn điều trần về quyết toán NSNN.

Hai là, cấu trúc của Quốc hội cũng được tổ chức phù hợp để thực hiện nguyên tắc “kềm chế và đối trọng” với cơ quan hành pháp. Hệ thống uỷ ban được tổ chức khá tương thích với cơ cấu của Chính phủ; đồng thời mỗi uỷ ban có nhiều tiểu ban để có thể thực hiện những yêu cầu chuyên môn sâu. Các uỷ ban chuyên ngành chịu trách nhiệm điều trần đối với dự toán ngân sách trong lĩnh vực mình phụ trách và đưa ra đề xuất ngân sách trên cơ sở kết quả điều trần và các nguồn thông tin khác. Uỷ ban tài chính chịu trách nhiệm điều trần đối với ngân sách tổng thể và tổng hợp các đề xuất ngân sách theo lĩnh vực của các uỷ ban chuyên ngành, trình Quốc hội đề xuất ngân sách tổng thể. Hỗ trợ các nghị sỹ và các uỷ ban có văn phòng ngân sách và cơ quan kiểm toán.

Ba là, Quốc hội sử dụng uỷ ban điều tra như một công cụ đắc lực để thực hiện giám sát ngân sách. Những nội dung ngân sách hoặc chính sách được lựa chọn để điều tra thường là những vấn đề xã hội và cử tri quan tâm. Uỷ ban điều tra có thể thành lập ở cấp tiểu ban, uỷ ban, thậm chí do Quốc hội thành lập tuỳ theo tầm ảnh hưởng của nội dung mà Quốc hội muốn điều tra. Uỷ ban điều tra được trao những thẩm quyền rất lớn, đó là quyền tiếp cận không hạn chế những thông tin tài chính, ngân sách; cử cán bộ điều tra tại hiện trường tổ chức các buổi điều trần để thẩm vấn các nhân chứng; thậm chí có quyền yêu cầu cảnh sát dẫn nhân chứng đến trình diện.

 Mô hình Quốc hội theo chính thể cộng hoà nửa tổng thống (mô hình lưỡng tính)

 Quốc hội trong mô hình này vừa có đặc điểm của chính thể đại nghị lẫn cộng hoà tổng thống, có Tổng thống và Thủ tướng. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia được bầu cử trực tiếp, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ do Quốc hội bầu. Thủ tướng và các thành viên nội các chịu trách nhiệm trước Tổng thống và Quốc hội. Cách thức tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội trong mô hình lưỡng tính thể hiện sự dung hoà các đặc điểm của chính thể đại nghị  và chính thể cộng hoà tổng thống, nhưng nhìn chung, hoạt động ngân sách của Quốc hội theo nguyên tắc tài khoá cân bằng. Quốc hội có thể giảm ở khoản chi này để tăng cho khoản chi khác nhưng vẫn nằm trong giới hạn của kỷ luật tài khoá, không thay đổi tổng ngân sách. Mức độ hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội trong mô hình chính thể này tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa đảng đa số trong Quốc hội với Tổng thống và Thủ tướng.

Quốc hội trong các mô hình chính thể kể trên đã phản ảnh sự chi phối ở mức độ khác nhau của thể chế đối với hoạt động giám sát NSNN, do đó, ảnh hưởng đến việc tạo lập và sử dụng các công cụ giám sát ngân sách của Quốc hội. Một số đặc điểm được rút ra như sau:

- Chính phủ được bầu từ Quốc hội (trường hợp chính thể đại nghị) sẽ làm giảm vai trò độc lập của Quốc hội trong hoạt động giám sát NSNN. Các nghị sỹ trong cùng một đảng với Chính phủ sẽ không có nhiều động lực để tiến hành hoạt động giám sát NSNN. Hoạt động giám sát NSNN chủ yếu do đại biểu Quốc hội không thuộc đảng của Chính phủ khởi xướng. Vì vậy, Quốc hội thường không thể đi quá xa đối với hoạt động giám sát NSNN.

- Chính phủ và Quốc hội được hình thành từ hai hệ thống bầu cử khác nhau (trường hợp chính thể cộng hoà tổng thống) sẽ làm cho hai nhánh quyền lực này tương đối độc lập với nhau. Sự độc lập đó tạo cho Quốc hội có không gian chính trị để thực hiện vai trò giám sát NSNN; đồng thời, động lực giám sát ngân sách của nghị sỹ cũng rõ ràng hơn, mạnh mẽ hơn. Trong mô hình chính thể cộng hoà tổng thống, Quốc hội có thể quyết liệt truy cứu trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động điều hành ngân sách mà không sợ bị giải thể. Vì vậy, giám sát ngân sách của Quốc hội trong chính thể cộng hoà tổng thống được coi là một thiết chế bền vững hơn, có hiệu quả cao hơn trong chính thể đại nghị.

Thể chế Quốc hội Việt Nam

Quốc hội Việt Nam là thể chế được hình thành trên nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước. Đại biểu Quốc hội đại diện cho các thành phần trong xã hội. Quốc hội và Chính phủ thực hiện chức năng của mình theo quy định của Hiến pháp được thể chế qua hệ thống pháp luật. Hai cơ quan này có sự phối hợp, gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng chịu trách nhiệm về kết quả và mục tiêu của chính sách. Nếu xét về mặt cơ cấu tổ chức và mối quan hệ giữa hành pháp với lập pháp, thì Quốc hội Việt Nam có nhiều nét tương đồng với Quốc hội trong chính thể nghị viện; xét về mặt thẩm quyền ngân sách thì có nét tương đồng với Quốc hội trong chính thể cộng hoà tổng thống. Đặc điểm thể chế của Việt Nam cho thấy có một ưu điểm rất lớn là những chính sách do Chính phủ đề xuất thường nhận được sự đồng thuận và nhất trí cao trong Quốc hội và các cơ quan khác trong hệ thống chính trị, nên việc triển khai cũng thuận lợi. Nhưng cũng có nhược điểm là cơ chế phản biện chính sách hạn chế, sẽ có rất ít ý kiến trái chiều mạnh mẽ đối với dự thảo đưa ra. Với đặc điểm nêu trên, kết quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội thường hạn chế, mặc dù Quốc hội được trao thẩm quyền pháp lý rất lớn trong lĩnh vực NSNN[2]. Nguyên nhân là do Quốc hội thiếu không gian chính trị để tiến hành hoạt động giám sát và thiếu những công cụ, kỹ năng cần thiết để biến thẩm quyền pháp lý của mình thành hiện thực. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, cần phải tiến hành cải cách và đưa ra những giải pháp ở các cấp độ khác nhau như: đổi mới về quy trình ngân sách, công cụ và kỹ năng giám sát, chế độ báo cáo, cung cấp thông tin, chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội, sự tham gia của phương tiện truyền thông và xã hội…        Qua phân tích ảnh hưởng của mô hình Quốc hội đối với hoạt động giám sát NSNN, chúng tôi nêu một số khuyến nghị nhằm khắc phục nhược điểm và phát huy ưu điểm trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ Việt Nam, qua đó nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động giám sát NSNN.

1. Cần thống nhất nhận thức về hoạt động giám sát NSNN

Hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội cần được nhận thức một cách đầy đủ, đúng tầm trong hệ thống chính trị, nhất là đối với chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát, để từ đó thiết kế hệ thống giám sát ngân sách hiệu năng, tạo giá trị gia tăng cho quá trình hoạch định chính sách và quyết định ngân sách. Theo đó, thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp cần phải được pháp luật quy định rõ ràng để đảm bảo quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan là có giới hạn, được phân chia trách nhiệm, kiểm tra, kiểm soát để tránh sự lạm quyền. Để tạo không gian chính trị cho hoạt động giám sát ngân sách thì quyền lực chính trị của Đảng cần được lồng vào quyền lực của Nhà nước và quyền lực đó cần được phân bổ cân đối giữa lập pháp và hành pháp. Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng nếu trong thực tế sự phân bổ quyền lực chính trị không tương xứng giữa Quốc hội và Chính phủ thì tính hình thức trong các quy định của luật pháp là điều khó tránh khỏi. Sự tương quan về quyền lực chính trị giữa Quốc hội với Chính phủ theo hướng cân bằng hơn (giữa Đảng đoàn Quốc hội và Ban cán sự Đảng Chính phủ) sẽ tác động tích cực đến cách thức các cơ quan Quốc hội thực hiện giám sát hoạt động giám sát NSNN, các cơ quan của Quốc hội sẽ có cơ sở để sẵn sàng hơn và quyết liệt hơn trong việc thực hiện chức năng giám sát của mình theo quy định của Luật Giám sát và Luật NSNN.

2. Phát huy hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của  các Uỷ ban Quốc hội, đặc biệt là Uỷ ban Tài chính - Ngân sách.

Hiệu quả hoạt động giám sát của Uỷ ban sẽ phụ thuộc vào khả năng độc lập trong hoạt động của các Uỷ ban này. Khả năng đó có thể đảm bảo thông qua một số yêu cầu sau:

- Nâng cao tỷ lệ đại biểu chuyên trách và lựa chọn các đại biểu độc lập với các cơ quan hành pháp để trở thành thành viên của Uỷ ban. Các thành viên Uỷ ban cần độc lập tương đối với Chính phủ để tránh xung đột lợi ích khi thực hiện nhiệm vụ giám sát ngân sách. Đồng thời, họ cũng sẵn sàng  hơn cho hoạt động chất vấn và theo đuổi các kiến nghị giám sát.

- Thẩm quyền và thông tin. Uỷ ban cần được trao đủ thẩm quyền để yêu cầu các bộ, ngành, doanh nghiệp nhà nước, các chuyên gia và các thành viên xã hội cung cấp thông tin, chứng cứ khi thực hiện giám sát ngân sách thông qua các hoạt động chất vấn, điều trần tại cấp Uỷ ban. Một mặt cần sớm sửa đổi, bổ sung nghị quyết 387 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN để các thông tin, báo cáo của các cơ quan Chính phủ gửi tới Quốc hội đảm bảo tính kịp thời, toàn diện, có hệ thống và dễ phân tích, đánh giá. Mặt khác, Uỷ ban cần những thông tin, những phân tích, dự báo về kinh tế, tài chính, ngân sách từ các nguồn khác nhau (như kiểm toán nhà nước, các cơ quan nghiên cứu…).  

- Thủ tục và năng lực. Cần Ủy ban hóa các hoạt động của Quốc hội để những nội dung trình ra Quốc hội đã được thảo luận kỹ ở giai đoạn Ủy ban. Các Uỷ ban phải trở thành chỗ dựa vững chắc về mặt chuyên môn Quốc hội. Để làm được điều này thì thủ tục, quy trình làm việc (bao gồm cả lịch biểu tài chính), sự phối hợp giữa các Ủy ban cần được quy chế hóa và cụ thể để quy trình ngân sách giai đoạn trình, thẩm tra tại cơ quan Quốc hội được thực hiện có chất lượng. Khả năng chuyên môn của Uỷ ban như năng lực phân tích chính sách, nghiên cứu, đánh giá ngân sách, sử dụng kết quả kiểm toán và đánh giá chất lượng hoạt động của kiểm toán nhà nước…, có vai trò quan trọng đối với chất lượng hoạt động của Uỷ ban khi Ủy ban thực hiện chức năng thẩm tra, phản biện. Khả năng chuyên môn sâu của Uỷ ban cũng được củng cố thông qua việc duy trì quy mô của Uỷ ban không quá đông (tối đa nên khoảng 20 thành viên/1 Uỷ ban), đảm bảo một số điều kiện để các thành viên Uỷ ban có thể tái cử và xây dựng hệ thống Uỷ ban tương thích hơn đối với cơ cấu của Chính phủ để thuận lợi cho việc giám sát hoạt động của các Bộ, ngành.

- Nguồn nhân lực và tài chính. Uỷ ban cần có cơ quan hỗ trợ chuyên môn với nhiều chuyên gia có kỹ năng phân tích, đánh giá và dự báo ngân sách để hỗ trợ Uỷ ban trong quá trình thẩm tra, giám sát, nâng cao tính chủ động và độc lập trong hoạt động chuyên môn của Uỷ ban. Những chuyên gia này có thể là những công chức của Quốc hội hoặc các cộng tác viên thường xuyên của Uỷ ban. Đồng thời, cần có nguồn ngân sách tương xứng và các định mức chi tiêu phù hợp với đặc thù hoạt động của cơ quan dân cử để thực hiện thuê khoán chuyên môn với các nhà nghiên cứu, các chuyên gia phản biện chính sách độc lập trong điều kiện nguồn nhân lực của Quốc hội còn hạn chế như hiện nay.

- Sử dụng đa dạng và linh hoạt hệ thống Ủy ban trong giám sát ngân sách, đặc biệt là hoạt động điều trần của Ủy ban hoặc lập Uỷ ban điều tra đối với những chính sách quản lý tài chính - ngân sách nổi cộm hoặc những vụ việc được cử tri và xã hội đặc biệt quan tâm. Hoạt động giám sát của Uỷ ban cần được tiến hành theo hướng Ủy ban dành nhiều thời gian hơn để nghe ý kiến từ đối tượng trực tiếp chịu tác động của chính sách hoặc quyết định của cơ quan hành pháp để nắm được “hơi thở của cuộc sống” trước khi làm việc với các cơ quan có thẩm quyền.

3. Hoàn thiện hoạt động của cơ quan KTNN để hỗ trợ mục tiêu giám sát NSNN

Trong điều kiện của Việt Nam, việc sử dụng có hiệu quả KTNN để hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng giám sát là rất quan trọng. KTNN sẽ tiến hành kiểm tra sâu về mặt chuyên môn trong quản lý tài chính công, những công việc mà các Uỷ ban của Quốc hội không có điều kiện làm và cũng không phù hợp để làm. Thực tế thời gian qua, KTNN đã từng bước góp phần tích cực trong việc cung cấp thông tin, tư vấn để Quốc hội có thêm căn cứ quyết định, giám sát và phê chuẩn dự toán, quyết toán  NSNN (nhất là từ khi Luật  KTNN được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 1/1/2006). Tuy nhiên, để hoạt động của KTNN hỗ trợ tích cực hơn nữa hoạt động giám sát NSNN của Quốc hội, trong thời gian trước mắt, KTNN cần triển khai một số giải pháp sau đây:

Thứ nhất, nhanh chóng hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán, các quy trình kiểm toán, các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán để chất lượng mỗi cuộc kiểm toán được nâng cao, qua mỗi cuộc kiểm toán, những vấn đề tồn tại, vi phạm mà kiểm toán phát hiện cần được đề xuất xử lý, giải quyết ở tầm chính sách.

Thứ hai, tập trung lực lượng kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm của các Bộ, ngành trung ương, các địa phương có số thu, chi NSNN lớn để giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN;

Thứ ba, tăng cường các cuộc kiểm toán theo chuyên đề, theo các chương trình, dự án mà Quốc hội quyết định để một mặt giải mã những bức xúc của xã hội về những tiêu cực, lãng phí đang xảy ra trong một số lĩnh vực cụ thể, mặt khác giúp Quốc hội có những thông tin toàn diện về kết quả thực hiện chính sách mà mình đã thông qua để làm cơ sở cho quyết định phân bổ ngân sách cho những năm tới.

Thứ tư, kết hợp thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và  kiểm toán hoạt động để “nâng tầm” báo cáo kiểm toán trình Quốc hội, giúp Quốc hội có thêm những căn cứ, cơ sở để quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô./.

[1] Tuy nhiên, ảnh hưởng của Chính phủ đa số hay chính phủ thiểu số đối với Quốc hội là khác nhau. Chính phủ thiểu số có sự liên kết, phụ thuộc đối với Quốc hội lỏng lẻo hơn Chính phủ đa số, do đó, Quốc hội có nhiều quyền lực và ảnh hưởng tới thu, chi ngân sách nhà nước. Chính phủ thiểu số phải tìm sự ủng hộ của các đảnh chính trị không nằm trong chính quyền thông qua hình thức đối thoại, đàm phán, thỏa thuận trước khi bản ngân sách chính thức được trình lên Quốc hội thông qua. Vì vậy, các thành viên Quốc hội có cơ hội để ảnh hưởng đến chính sách tài khoá hoặc dự thảo phân bổ ngân sách.

 >> Giám sát về ngân sách nhà nước: chức năng quan trọng của Quốc hội