1. Đặt vấn đề

Vấn đề tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở một số loại đơn vị hành chính đã được giới học giả quan tâm và được Đảng và Nhà nước ta đề cập đến ngay từ cuối những năm 90, cùng với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị và ban hành Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (năm 1994 và 2003) gắn với việc ban hành và sau đó là sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, vấn đề này hầu như chưa có sự thay đổi lớn nào. Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành chính, vấn đề này lại mới được đặt ra và hướng giải quyết đã có tính quyết liệt hơn: Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) nhận định: "Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao". Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (năm 2006) sau khi nêu đánh giá “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức Hội đồng nhân dân, còn những điểm bất hợp lý” đã đề ra việc phải “Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp”[1]. Gần đây nhất, vấn đề đã được đặt ra một cách trực diện khi Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành trung ương khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: đối với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện; đối với chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở quận và phường.

Đây có thể coi là một định hướng đổi mới rất cơ bản về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta trong thời kỳ đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, phù hợp mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Đây cũng là kết quả của sự tìm tòi nghiên cứu lựa chọn mô hình tổ chức phù hợp với những tay đổi về vai trò, chức năng của bộ máy nhà nước nói chung, của từng cấp chính quyền địa phương nói riêng trong thời kỳ mới. Vậy đâu là cơ sở khoa học của định hướng đó?

2. Chế độ Hội đồng nhân dân trong tổ chức quản lý ở địa phương

Theo tiến trình lịch sử phát triển tổ chức bộ máy nhà nước từ chế độ chủ nô qua chế độ phong kiến đến chế độ tư bản ngày nay, bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương chuyển dần từ chỗ chỉ có một bộ máy quan lại hành chính được nhà nước cấp trên cắt cử ra để thực thi quyền lực (cai trị) tại địa phương, đến chỗ dần dần xuất hiện những thiết chế đại diện - hội đồng. Đó là sự thiết lập bên cạnh bộ máy hành chính nhà nước các thiết chế đại diện, tư vấn và tự quản dưới hình thức Hội đồng tự quản hoặc Hội nghị nhân dân. Đến giai đoạn hiện đại, nhiều nước trên thế giới đã áp dụng chế độ tự quản hoàn toàn trong tổ chức quản lý địa phương ở một số loại đơn vị hành chính, ở đó, cơ quan quản lý địa phương chỉ gồm một Hội đồng tự quản với bộ phận chấp hành (Thị trưởng) do Hội đồng bầu ra, không còn tồn tại cơ quan hành chính nhà nước nữa. Đây là kết quả của việc Nhà nước ngày càng thừa nhận các quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng dân cư, đưa dần vào cơ cấu bộ máy quản lý các hình thức quản lý dân chủ, tự quản[2].

Về mô hình tổ chức, chúng có thể là một cơ quan chính quyền tự quản hoàn toàn (ở những đơn vị hành chính cơ bản như xã, thành phố, thị xã, thị trấn hoặc một số loại đơn vị hành chính đặc thù được Hiến pháp quy định cho quyền đó) hoặc cơ quan nửa tự quản chỉ làm nhiệm vụ đại diện, tư vấn và giám sát (ở các đơn vị hành chính về tính chất là trung gian nhưng có tính lãnh thổ, dân tộc như tỉnh, khu tự trị) và về tính chất, chúng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước. Khái niệm cơ quan quyền lực nhà nước ở các chế độ trước và chế độ tư bản hiện nay chỉ dùng để chỉ các cơ quan được phân chia thực hiện một nhánh quyền lực nhà nước ở trung ương (Nghị viện - cơ quan quyền lực về lập pháp; Chính phủ - cơ quan quyền lực về hành pháp và Toà án - cơ quan quyền lực về tư pháp) mà không dùng để chỉ các cơ quan chính quyền ở địa phương (không có cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương). ở đó, chỉ có cơ quan hành chính nhà nước (triển khai, thực thi quyền lực nhà nước) và trong điều kiện cho phép nào đó thì trao quyền tự quản cho một số cấp để tổ chức chính quyền tự quản tách khỏi hệ thống Nhà nước (nhưng vẫn thực hiện công việc quản lý công cộng). Hội đồng tự quản là hình thức thực hiện quyền tự quản của cộng đồng, không (hay chưa) phải là hình thức đại diện quyền lực nhà nước như các Xô viết, HĐND sau này.

Đến Nhà nước xã hội chủ nghĩa, phương thức tổ chức chính quyền địa phương mới dựa trên quan điểm thừa nhận quyền lực nhân dân của từng cộng đồng lãnh thổ. Mỗi một cộng đồng lãnh thổ (đơn vị hành chính - lãnh thổ) được tự tổ chức thành Nhà nước qua cơ cấu Công xã, Xô viết - là những cơ quan quyền lực nhà nước - rồi hợp nhất chúng lại thành chính quyền nhà nước chung thống nhất của toàn quốc. C. Mác viết: “Công xã cần phải trở thành hình thức chính trị của ngay cả những thôn xóm nhỏ nhất... Một hội đồng đại biểu đóng ở tỉnh lỵ phải quản lý những công việc chung của tất cả các công xã nông thôn trong tỉnh, và các hội đồng hàng tỉnh đó, đến lượt chúng, lại phải cử các đại biểu đi tham dự Nghị viện quốc gia đóng ở Pari”[3]. V. Lênin viết: “Tính dân chủ của chính quyền Xô viết và tính xã hội chủ nghĩa của nó biểu hiện ở chỗ: các Xô viết được thành lập từ những đại diện của nhân dân lao động... là chính quyền nhà nước tối cao. Các Xô viết địa phương được hợp nhất lại một cách tự do trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ thành chính quyền Nhà nước Xô viết chung thống nhất của nước Cộng hoà Xô viết Nga...”[4]. Theo những nguyên lý này, mô hình tổ chức chính quyền địa phương xã hội chủ nghĩa không còn phân biệt cấp hành chính cơ bản cũng như trung gian nữa và cũng không còn chế độ tự quản địa phương, mà ở tất cả các đơn vị lãnh thổ đều có mô hình tổ chức gần như giống nhau: gồm một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Công xã, Xô viết địa phương) và một cơ quan chấp hành (Uỷ ban chấp hành) được cơ quan quyền lực bầu ra để tổ chức thực hiện (chấp hành) các nghị quyết của cơ quan này và làm nhiệm vụ thường trực giữa hai kỳ họp. Từ đây, chế độ Xô viết địa phương (hay chế độ Hội đồng địa phương) được thiết lập.

Ở nước ta, việc tổ chức cơ quan chính quyền địa phương về cơ bản cũng tuân theo các nguyên tắc đó. Khi cuộc Cách mạng tháng Tám 1945 giành thắng lợi, sau một thời gian ngắn tồn tại các Uỷ ban nhân dân cách mạng và Uỷ ban công nhân cách mạng, một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương mới được thiết lập. Mỗi một đơn vị hành chính - lãnh thổ đều lập ra một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước. Và cơ quan này lại bầu ra một cơ quan chấp hành - hành chính. Hai cơ quan này thống nhất với nhau trong cơ cấu chính quyền địa phương, cơ quan chấp hành được coi là một cơ cấu của cơ quan đại diện quyền lực và đồng thời là cơ quan thường vụ, thường trực của cơ quan đại diện quyền lực. Có một thời, ở nước ta có những cấp (huyện, bộ) không có cơ quan đại diện là do điều kiện hoàn cảnh chưa cho phép chứ không phải là không muốn. Để thể hiện tính đại diện nhân dân của chính quyền ở các đơn vị đó, pháp luật quy định cơ quan chính quyền (Uỷ ban hành chính) ở những nơi đó phải do cơ quan đại diện cấp dưới trực tiếp bầu lên chứ không phải do cấp trên bổ nhiệm.

Như vậy, đến Nhà nước xã hội chủ nghĩa thì mô hình chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ (Xô viết, Hội đồng) do nhân dân địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên - là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực nhà nước (quản lý nhà nước) trên địa bàn lãnh thổ. Theo sự cần thiết, một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để thực hiện các chức năng thường vụ, thường trực và tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của Nhà nước nói chung; nó được coi là một cơ cấu bên trong của cơ quan quyền lực đó[5]. Đây là hình thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới thay thế cho mô hình hành chính cũng như tự quản tồn tại trước đó. Và cũng là điểm khác biệt căn bản (hay tính chất mới) của HĐND của ta so với Hội đồng tự quản trong các Nhà nước phong kiến và tư sản.

Nhìn chung, kinh nghiệm xây dựng bộ máy nhà nước những năm qua cho thấy, với việc tổ chức cơ quan chính quyền địa phương dưới hình thức chế độ HĐND (có HĐND và Uỷ ban nhân dân - UBND) ở tất cả các cấp đơn vị hành chính, trong đó HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, do HĐND bầu ra. HĐND chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước chính quyền nhà nước cấp trên, UBND  chịu trách nhiệm trước HĐND và trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên... được nhìn nhận là hình thức tổ chức chính quyền địa phương phù hợp để vừa bảo đảm lợi ích của nhân dân địa phương vừa bảo đảm lợi ích của Nhà nước.

Vậy thì tại sao, đến nay chúng ta lại đặt vấn đề bỏ HĐND ở huyện, quận và phường?

3. Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và phường: cơ sở của vấn đề

Phải nói ngay rằng, chúng ta không phải bỏ tất cả HĐND như từng có ý kiến nêu ra khi thấy hoạt động của HĐND nói chung còn hình thức, thiếu hiệu quả. Việc không tổ chức HĐND chỉ nhằm vào bộ máy chính quyền ở những đơn vị kiểu trung gian bởi những lý do sau:

Về mặt lý luận, khi đưa ra mô hình tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới, trong đó có các cơ quan chính quyền địa phương, các nhà kinh điển nhìn nhận đó là một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, nhưng khác với các nhà nước trước đó (phong kiến, tư sản) mà quyền lực nhà nước chỉ có ở trung ương và được triển khai từ trên xuống thông qua các cơ quan chính quyền địa phương - là bộ máy nhằm thực hiện, triển khai quyền lực đó[6]. Bộ máy nhà nước kiểu mới XHCN được hình thành từ dưới lên xuất phát từ việc coi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ các cộng đồng lãnh thổ. Tại mỗi cộng đồng, nhân dân tập hợp thành cơ quan quyền lực nhà nước ở đó, rồi các cơ quan này liên kết lại theo từng cấp độ thành chính quyền nhà nước tối cao. Tư tưởng này được các nước XHCN trong đó có nước ta quán triệt và vận dụng. Ở Liên Xô và các nước XHCN khác, Xô viết là “cơ sở chính trị của nhà nước”, là “cơ quan chính quyền cao nhất ở địa phương”, ở nước ta, HĐND được coi là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Còn có nhiều ý kiến về việc cơ quan các Xô viết, HĐND có là cơ quan quyền lực nhà nước hay không (vì nhiều người trong chúng ta đã và đang đề nghị chỉ coi HĐND chỉ là cơ quan đại diện, cơ quan quản lý địa phương hay cơ quan hành pháp), nhưng phải khẳng định rằng, phương thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu công xã Pa -ri (Xô viết, HĐND) là một sự tiến bộ, một tất yếu lịch sử. Đó là kết quả của một quá trình đấu tranh xoá bỏ hình thức chính quyền cai trị, thành lập chính quyền nhân dân. Chính quyền kiểu mới này trước hết phải là đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân (tập thể dân cư lãnh thổ) trong việc thực hiện quyền của tập thể lãnh thổ được pháp luật quy định. Đồng thời, nó là đại diện của chính quyền cấp trên ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thực hiện quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và thi hành nghiêm chỉnh. Về thực chất, HĐND là cơ quan chính quyền cao nhất ở địa phương. Các cơ quan khác do HĐND lập ra là để thực hiện sự phân công, phân nhiệm chứ không phải là sự phân quyền và phải chịu sự giám sát, báo cáo và chịu trách nhiệm trước HĐND. Nếu xét trên bình diện quan hệ quyền lực giữa nhà nước trung ương với cộng đồng lãnh thổ địa phương, thì giữa chế độ Xô viết, HĐND và hội đồng tự quản địa phương có những điểm chung thống nhất (mặc dù về vị trí, tính chất trong bộ máy nhà nước thì chúng khác nhau): đó là có sự thừa nhận các quyền dân chủ, quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng lãnh thổ. Hình thức Xô viết, HĐND cũng như các hội đồng tự quản được thiết lập ở các cộng đồng lãnh thổ (đơn vị hành chính cơ bản) là hình thức thể hiện và thực hiện quyền lực nhà nước, quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng đó. Đây là kết quả của sự chuyển đổi nhận thức trong mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với các cộng đồng lãnh thổ. Ở các nước, cùng với sự phát triển của dân chủ, Nhà nước không thể giữ mãi sự áp đặt, kiểm soát (cai trị) lên cộng đồng lãnh thổ mà phải ngày càng thừa nhận các quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng, còn ở chế độ XHCN là sự tuyên bố quyền dân chủ của nhân dân trong từng cộng đồng. Và từ đó, các Nhà nước phải thiết lập một mối quan hệ thích ứng mới để vừa bảo đảm tập trung, thống nhất quyền lực nhà nước vừa tôn trọng quyền tự chủ của cộng đồng. Hiện tại, ở các nước người ta đang nói đến việc phải thay đổi mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước trung ương và các hội đồng tự quản địa phương, chuyển từ quan hệ “đại lý” (agent) và “đối tác bình đẳng” (partner) sang quan hệ “tùy thuộc lẫn nhau”[7]. Với ý nghĩa đó thì việc tổ chức quản lý địa phương dưới hình thức cơ quan đại diện cộng đồng (là cơ quan tự quản hay cơ quan quyền lực nhà nước) là thích hợp và cần phải tiếp tục được tăng cường và phát huy.

Vấn đề là ở chỗV, khi đưa ra mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới đó, các nhà kinh điển chủ yếu nhìn nhận ưu điểm của mô hình này ở tính “dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân” và tính “tập thể hành động” nhằm bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân của nó mà chưa thấy hết tính những khó khăn phức tạp và đa dạng của việc tổ chức quản lý địa phương với chỉ bằng một cơ quan đại diện hoạt động theo lối hội nghị (bằng chứng là về sau, các cơ quan này chưa thể làm việc như một “tập thể hành động” mà cần phải có một cơ quan chấp hành và thường trực - Uỷ ban chấp hành). Hơn nữa, ngay trong quan điểm lý luận (được các hoạt động thực tiễn sau này mặc nhiên thừa nhận) đã hầu như không có sự phân biệt mô hình tổ chức ở các đơn vị hành chính vốn khác nhau về tính chất (đơn vị hành chính cơ bản, đơn vị hành chính trung gian, ở nông thôn,  ở thành thị). Có thể thấy những luận điểm của các nhà kinh điển về tổ chức chế độ đại diện quyền lực (Xô viết, Hội đồng) được nêu ra chủ yếu gắn với các cộng đồng lãnh thổ như công xã, thành phố, tỉnh8 - là những cộng đồng dân cư mang tính đơn vị cơ bản và đó là phù hợp. Riêng việc đem áp dụng (chủ yếu là về sau) những luận điểm này cho việc tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính được lập ra chủ yếu để tổ chức triển khai quyền lực từ trên, thực hiện chức năng quản lý hành chính (tức là những đơn vị hành chính có tính chất trung gian, trung chuyển mệnh lệnh quản lý từ trên chứ không phải để tập hợp nhân dân thành quyền lực nhà nước) như huyện (trung gian giữa tỉnh và xã), quận và phường (trung chuyển trong một đơn vị cơ bản là đô thị) thì rõ ràng, có gì đó không ổn. Quyền lực nhân dân chỉ có trên nền tảng một cộng đồng dân cư nhất định. Vậy nên chỉ có các đơn vị hành chính cơ bản mới có nhu cầu và khả năng tập hợp thành quyền lực nhà nước. Các đơn vị hành chính trung gian không có khả năng đó. Xem trong lịch sử và thực tiễn các nước hiện đại, người ta cũng đã không tổ chức các hội đồng tự quản ở những đơn vị hành chính như vậy.

Về mặt thực tiễn, việc cũng tổ chức cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính này giống như các đơn vị lãnh thổ cơ bản, tức cũng có Xô viết - Uỷ ban chấp hành (ở ta là HĐND và UBND) thời gian qua đã nảy sinh những bất cập và hạn chế sau:

- Một là, ở các đơn vị hành chính trung gian (như khu, huyện, quận, phường), chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là chuyển tải chứ không phải bàn bạc quyết định như ở các đơn vị cơ bản, nên sự hiện diện của một cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nước - là không cần thiết, nếu không muốn nói là không có cơ sở. Việc tổ chức bộ máy cơ quan chính quyền hầu hết giống nhau ở đơn vị hành chính cơ bản cũng như trung gian như vậy đã không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và quản lý hành chính nhà nước. Cách tổ chức như vậy không phát huy được vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương (vì phải triển khai qua việc họp bàn quyết định của HĐND).

- Hai là, đô thị nói chung là một đơn vị quần cư liên hoàn, gắn bó mật thiết với những đặc trưng của mình. Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng, đời sống dân cư…, tránh sự chia cắt. Mỗi một đô thị chỉ nên được quản lý bởi một cấp chính quyền hoàn chỉnh, dưới nó không cần thiết phải chia ra các đơn vị hành chính hoàn chỉnh khác nữa. Nếu có chia ra các cấp bên dưới là cũng chỉ để tổ chức triển khai thực hiện các chức năng quản lý chứ không phải phân chia về mặt địa chính, đia giới dẫn đến chia cắt quản lý. Việc bộ máy chính quyền đô thị chia thành thành nhiều cấp chính quyền hoàn chỉnh và đều có HĐND và UBND như hiện nay đã làm chia tách tính thống nhất đó. Mệnh lệnh quản lý từ chính quyền thành phố, thị xã xuống tới quận, phường bị cắt khúc, triển khai chậm do trong nhiều trường hợp phải được HĐND cấp dưới ra nghị quyết để thực hiện. Đó là chưa kể các trường hợp không thống nhất giữa HĐND với mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Hoạt động của HĐND các cấp quận, phường thường mang nhiều tính hình thức, bởi nội dung các vấn đề mà nó quyết định không có tính riêng biệt, mà đều là những vấn đề chung đã được quyết định ở cấp thành phố, thị xã. Mặt khác, do tất cả các cấp đều thực hiện chế độ “trực thuộc hai chiều” nên tính tập trung thống nhất trong quản lý đô thị không cao. Mọi mệnh lệnh chỉ huy của UBND và Chủ tịch UBND cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới thường bị khuếch tán qua nhiều cơ chế, dẫn đến trách nhiệm không dứt khoát, không rõ rệt của cấp dưới đối với cấp trên và đồng thời là sự kiểm soát không chặt chẽ của cấp trên đối với cấp dưới. 

Như vậy, có thể thấy rằng, mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu HĐND - UBND trong đó HĐND đóng vai trò chủ đạo, là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thời gian qua đã bị áp dụng có phần máy móc, đem đặt trong nhiều bối cảnh khác nhau không đồng nhất, nên ở môi trường này nếu thích hợp thì cũng lại bị kiềm chế bởi các thiết chế khác, nên không phát huy được, còn ở môi trường kia thì lại tỏ ra không phù hợp. Vấn đề là ở chỗ, phải đổi mới phương thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương theo hướng thiết lập một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương đa dạng, tuỳ thuộc vào nhu cầu quản lý, tính chất của từng loại đơn vị hành chính. HĐNDvới tính cách là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân, chỉ nên được tổ chức ở những nơi mà về tính chất nó chứa đựng nhu cầu đại diện đó (các cộng đồng lãnh thổ). Những cấp hành chính trung gian thì không tổ chức HĐND vì không cần thiết, thậm chí còn gây chồng chéo, cản trở.

Cần nhận thức lại cách tổ chức của toàn bộ bộ máy chính quyền địa phương nói chung, của các đơn vị hành chính huyện, quận, phường nói riêng. Chúng tôi cho rằng, cần bỏ cách phân loại đơn vị hành chính theo cấp mà phân theo tính chất cơ bản (đơn vị theo điểm dân cư) và trung gian (nhân tạo). ở các đơn vị hành chính cơ bản phải thể hiện rõ rệt tổ chức quyền lực nhân dân, tự chủ và tự quản thông qua hình thức cơ quan đại diện. Còn ở những đơn vị hành chính trung gian, do tính chất là cấp hành chính được lập ra để chuyển tải mệnh lệnh hành chính từ trên xuống, cần thể hiện tính tập trung thống nhất, không cần thiết thành lập HĐND. Bộ máy chính quyền ở đây chỉ tổ chức dưới hình thức một cơ quan hành chính nhà nước đứng đầu là các Trưởng hành chính (huyện trưởng, quận trưởng, phường trưởng) do cấp trên bổ nhiệm. Chức năng chủ yếu của bộ máy này là quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương. Để phục vụ cho các hoạt động quản lý, điều hành, sẽ có một bộ máy hành chính hỗ trợ gồm các cơ quan chuyên môn trực thuộc.

Quản lý địa phương bằng bộ máy hành chính, xét về mặt lịch sử, là sự can thiệp đầu tiên của Nhà nước lên chế độ tự quản công xã. Và sau đó, nó trở thành hình thức quản lý, “cai trị” tập trung, phổ biến trong các chế độ chuyên chế, bóc lột. Thật ra, đối với các đơn vị hành chính trung gian, do tính chất “chuyển tải” của nó, hình thức quản lý bởi bộ máy hành chính đơn thuần vẫn có những điểm ưu việt nhất định và hiện được nhiều nước áp dụng (ví dụ ở các nước Bắc Âu hay ở Lào). Vấn đề là phải xác định được mô hình này thích hợp với các loại đơn vị hành chính nào và trong những giai đoạn nào. Việc nêu trở lại mô hình quản lý này không phải là sự “hoài cổ” mà xuất phát từ thực tế cho thấy ở các đơn vị hành chính nêu trên, việc tổ chức HĐND tỏ ra không thiết thực vì ở đó, sự bàn bạc và quyết định mang tính tập thể đại diện là không cần thiết, thậm chí còn cản trở yêu cầu quản lý nhanh nhạy, kịp thời (vì phải qua hội họp, bàn bạc, ra nghị quyết ở HĐND). 

Vì những lẽ đó, có thể khẳng định rằng, đối với đơn vị hành chính huyện, một mô hình tổ chức chính quyền thích hợp - với vị trí là một cấp hành chính trung gian - là tập trung xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ do tỉnh bổ nhiệm, về bản chất là một cơ cấu giúp chính quyền tỉnh quản lý nhà nước trên địa bàn. Đó là một Uỷ ban hành chính hoặc Dinh hành chính do một Chủ tịch (hay Huyện trưởng) đứng đầu. Giúp việc cho Chủ tịch là một số lượng hạn chế các phòng ban, bộ phận và các chuyên viên. Thiết chế HĐND như hiện nay, với tính cách là một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương có chức năng bàn bạc, quyết định các vấn đề cụ thể xây dựng địa phương, sẽ không còn cần thiết nữa, vì như đã nói, cấp hành chính trung gian không có chức năng này. Đối với quận và phường là những cấp hành chính bên dưới, không phải là một cấp hoàn chỉnh, được thành lập theo nhu cầu và trình độ quản lý, cũng chỉ nên có bộ máy hành chính gọn nhẹ. Để thay thế vai trò giám sát của HĐND thì cần tăng cường các hình thức dân chủ trực tiếp, tự quản, bảo đảm cho nhân dân có khả năng tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước. Trong tương lai, có thể xem xét bỏ bớt các cấp hành chính này. ở tỉnh bỏ huyện vì tỉnh nước ta hiện nay có quy mô khá nhỏ, có thể quản lý trực tiếp xuống xã mà không cần qua trung chuyển huyện (ở nhiều nước có quy mô đơn vị hành chính tỉnh tương tự như nước ta như Nhật Bản, Cộng hòa Séc hiện cũng không tổ chức đơn vị hành chính huyện). ở đô thị, nghiên cứu bỏ bớt các cấp trung chuyển bên dưới (cụ thể là cấp phường) vì với trình độ và phương tiện hiện đại ngày nay, các cấp còn lại đủ khả năng và điều kiện để quản lý mà không cần một cấp trung chuyển nữa.

[1] Đảng cộng sản Việt Nam. Văn kiện đại hội dại biểu toàn quốc lần thứ X. Nxb Chính trị quốc gia, H., 2006, tr .64, 254

 [3] C. Mac và Ph. Ăngghen. Tuyển tập, NXB Sự Thật, H., 1983, T.IV, tr.93-94

[4] Lênin VI. Toàn tập. tiếng Việt. NXB Tiến bộ. M., 1978, T.36, tr. 597-598

[5] Theo lý luận, thì cơ quan này thuần tuý chỉ là cơ quan chấp hành và thường vụ, thường trực. Tuy nhiên, riêng ở nước ta còn quy định cho nó thêm tính chất là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và với việc lập ra Thường trực HĐND từ năm 1989, chức năng thường trực của UBND đã giảm hẳn và có vẻ như đang dần tách khỏi HĐND.

 [6] Vì thế nên người ta coi bộ máy chính quyền địa phương là thuộc hành pháp. Kể cả nếu đó là các hội đồng tự quản thì nó cũng không phải là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, mà chỉ là cơ quan đại diện quyền tự chủ cộng đồng được nhà nước thừa nhận mà thôi.

 [7] Xem: I.E.Lapshina. Các hình thức quan hệ qua lại giữa cơ quan quản lý trung ương và địa phương ở khối liên hiệp Anh. Tạp chí Nhà nước và pháp luật,  số 5/2007 (tiếng Nga).

 8 Tỉnh ở ta hiện nay trong cấu trúc Nhà nước đơn nhất là cấp trung gian, song không phải là cấp trung gian đơn thuần mà nó còn mang dáng dấp của một lãnh thổ tự trị (trong quan hệ với trung ương) giống như các bang trong Nhà nước liên bang (hiện tượng này được gọi là tính liên bang trong Nhà nước đơn nhất). Do vậy, ở đây có thể vẫn nên có HĐND như là một cơ quan quyền lực nhà nước ở tỉnh.