Cơ sở pháp lý thực hiện sự giám sát NSNN của Quốc hội

Cơ sở pháp lý

Cơ sở pháp lý cao nhất để Quốc hội thực hiện quyền và trách nhiệm trong lĩnh vực tài chính -ngân sách (TC - NS) quy định tại Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi): Quốc hội có quyền ban hành và bói b? cỏc s?c thu?; quy?t d?nh d? toỏn NSNN, tr?c ti?p phõn b? ngân sách trung ương (NSTW); phờ chu?n t?ng quy?t toỏn NSNN; quy?t d?nh chi?n lu?c và chớnh sỏch tài chớnh qu?c gia; quy?t d?nh cỏc cụng trỡnh quan tr?ng qu?c gia.

Thực hiện quyền quyết định của mình, năm 1996, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật NSNN có hiệu lực thi hành từ 1/1/1997. Năm 2002, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật NSNN (sửa đổi). Có thể nói Luật NSNN (sửa đổi) năm 2002 là cuộc cách mạng trong lịch sử nước ta trong quản lý nền tài chính quốc gia, theo đó quy định: Quốc hội quyết định phân bổ NSTW, bổ sung cân đối từ NSTW cho ngân sách địa phương (NSĐP) và HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định và phân bổ ngân sách (NS) cấp mình. Quy định này đã tạo ra một bước phân cấp mạnh hơn, trao quyền chủ động tự quyết định nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong điều hành NS cấp mình. Ngoài ra, để bảo đảm công bằng trong phân bổ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã cho ý kiến để Chính phủ ban hành hệ thống định mức chi thường xuyên áp dụng ổn định từ năm 2004 đến nay và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển áp dụng ổn định giai đoạn 2007-2010. Đồng thời, Luật NSNN năm 2002 cũng quy định rõ hơn các yêu cầu công khai trong quản lý, sử dụng NSNN và quy định cấp kinh phí NS trực tiếp cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng NS; xoá bỏ cấp kinh phí theo hạn mức, các cơ quan được quyền quyết định chi tiêu theo dự toán …

Để tham mưu cho Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong giám sát NSNN nêu trên, ủy ban TC - NS có nhiệm vụ chủ trì phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội  tiến hành năm công việc cụ thể:

(1) Th?m tra d? ỏn lu? t, d? ỏn phỏp l?nh và cỏc d? ỏn khỏc v? linh v?c tài chớnh - ngõn sỏch do Qu?c h?i, U? ban thu?ng v? Qu?c h?i giao;

(2) Ch? trỡ th?m tra d? toỏn ngõn sỏch nhà nu?c, phuong ỏn phõn b? ngõn sỏch trung uong, cỏc bỏo cỏo v? th?c hi?n ngõn sỏch nhà nu?c và quy?t toỏn ngõn sỏch nhà nu?c do Chớnh ph? trỡnh Qu?c h?i;

(3) Giỏm sỏt vi?c th?c hi?n lu?t, ngh? quy?t c?a Qu?c h?i, phỏp l?nh, ngh? quy?t c?a U? ban thu?ng v? Qu?c h?i v? linh v?c tài chớnh - ngõn sỏch; giỏm sỏt vi?c th?c hi?n ngõn sỏch nhà nu?c và chớnh sỏch tài chớnh;

(4) Giỏm sỏt van b?n quy ph?m phỏp lu?t c?a Chớnh ph?, Th? tu?ng Chớnh ph?, B? tru?ng, Th? tru?ng co quan ngang b?, van b?n quy ph?m phỏp lu?t liờn t?ch gi?a cỏc co quan nhà nu?c cú th?m quy?n ? trung uong ho?c gi?a co quan nhà nu?c cú th?m quy?n v?i co quan trung uong c?a t? ch?c chớnh tr? - xó h?i v? linh v?c tài chớnh - ngõn sỏch;

(5) Ki?n ngh? cỏc v?n d? v? qu?n lý linh v?c tài chớnh - ngõn sỏch.

  Ngoài việc tham mưu của các cơ quan nói trên, Quốc hội còn sử dụng Kiểm toán Nhà nước như một công cụ để giám sát NSNN. Do đó, năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước. Thụng qua ho?t d?ng ki?m toỏn bỏo cỏo tài chớnh, ki?m toỏn tuõn th? và ki?m toỏn ho?t d?ng, Ki?m toỏn Nhà nu?c s? cung c?p thụng tin v? nh?ng don v? sử dụng NSNN gây lãng phí, tham nhũng; cung cấp thông tin giúp Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW đúng đối tượng, đúng mục đích, xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN, kiên nghị xuất toán các khoản chi sai chính sách, chế độ; điều chỉnh giảm dự toán của các bộ, ngành trung ương, địa phương.

Mặt khác, khi thấy có dấu hiệu tham nhũng thì Quốc hội, UBTVQH có quyền yêu cầu kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán và báo cáo kết quả với Quốc hội, UBTVQH. Ngoài ra, khi phát hiện thấy có dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng tài chính công, Kiểm toán Nhà nước có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra có thẩm quyền kiểm tra xử lý theo quy định của pháp luật.

Vai trò giám sát NSNN trong việc phòng, chống tham nhũng

Một là, giám sát NSNN trên cơ sở xây dựng và từng bước hoàn thiện pháp luật về tài chính -NS, bảo đảm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rõ quy trình, thủ tục, định mức chế độ và trách nhiệm; các quy định trên được công khai, minh bạch, tạo cơ sở pháp lý cho phòng, chống tham nhũng.

Trong quản lý NSNN đặt ra nhiều yêu cầu, nhưng có ba yêu cầu quan trọng gắn với việc phòng ngừa tiêu cực, tham nhũng, đó là:

(1) Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán NSNN theo quy trình, thủ tục định mức chế độ tiêu chuẩn.

(2) Chế độ trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN được quy định rõ ràng.

(3) Mọi quy định về quy trình, thủ tục, định mức chế độ tiêu chuẩn, trách nhiệm phải được công khai, minh bạch.

Thực tế cho thấy trong công tác xây dựng pháp luật về NS, nếu chỉ quy định chung có tính nguyên tắc về cơ chế quản lý, mà không quy định rõ về định mức, tiêu chuẩn phân bổ kinh phí thì không thể nói đến sự công bằng trong sử dụng NS và càng không thể có đủ cơ sở để phát hiện các hành vi tiêu cực tham nhũng. Hơn nữa, các tiêu chuẩn định mức, thủ tục và chế độ trách nhiệm phải được công khai, minh bạch để mọi đối tượng nhận thức, thống nhất hành động và giám sát thực hiện.

Hai là, giám sát thực hiện các quy định pháp luật về NSNN sẽ góp phần kịp thời phát hiện các bất hợp lý, không bảo đảm định mức trong phân bổ kinh phí, phát hiện các sai phạm phân bổ không đúng mức đã được phê chuẩn; các vi phạm sử dụng nguồn kinh phí không đúng mục đích, đối tượng hoặc các sai phạm gây thất thoát, lãng phí, tham nhũng, quyết toán khống khối lượng công việc hoàn thành...

Có thể nói, thông qua hoạt động thẩm tra báo cáo, nghe giải trình, các hoạt động chất vấn định kỳ, kết hợp với việc giám sát từ xa, trực tiếp và các kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật tiến hành kiểm tra, thanh tra, kiểm toán trực tiếp sẽ tạo môi trường gây áp lực và đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc chấp hành nghiêm quy định pháp luật về tài chính NS

Ba là, giám sát NS trong khâu giải quyết xử lý các kiến nghị, kết luận của các cuộc giám sát của các cơ quan của Quốc hội, của cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước sẽ tạo áp lực mạnh mẽ nhằm hạn chế tham nhũng.

Có thể nói các vi phạm pháp luật trong quản lý TC - NS một khi đã được phát hiện nhưng không được xử lý kịp thời, đúng người, đúng tội, thì có nguy cơ dẫn đến tái vi phạm với mức độ nghiêm trọng hơn, thất thoát tiền NS lớn hơn, thậm chí mất cán bộ.

Trong ba vai trò nêu trên, vai trò giám sát NS nào cũng có ý nghĩa quan trọng đối với công tác phòng chống tham nhũng, tuyệt đối không được xem nhẹ một vai trò nào. Vì vậy, để thực hiện, phát huy được hiệu quả hoạt động giám sát NSNN, Quốc hội phải có đủ điều kiện về nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn sâu, đủ thông tin tổng hợp, đủ kinh phí và có nhiều công cụ kiểm tra, giám sát khác ngoài việc sử dụng công cụ kiểm toán nhà nước.

Mối quan hệ giữa giám sát NSNN và phòng chống tham nhũng

Từ sự phân tích khái quát vai trò của công tác giám sát NSNN trong việc phòng, chống tham nhũng trên đây, có thể nhận thấy mối quan hệ nhân quả của hai vấn đề này như sau:

Thứ nhất, giám sát NS được thực hiện nghiêm chỉnh ở tất cả các khâu của quy trình NSNN (lập, chấp hành, quyết toán NSNN) được kết hợp linh hoạt dưới nhiều hình thức như từ xa, trực tiếp, gián tiếp, từ bên ngoài đến bên trong, sẽ tạo môi trường công khai, minh bạch trong quản ký NSNN, có tác dụng răn đe, phòng ngừa về chống tham nhũng hoặc ngược lại. Đồng thời, công tác chống tham nhũng được tiến hành quyết liệt từ bên trong nội bộ cơ quan, đơn vị đến dư luận xã hội lên án, báo chí phản ánh mạnh mẽ, thì công tác giám sát NSNN được thực hiện thuận lợi hơn, chi phí xã hội cũng giảm đi.

Thực tế cho thấy nếu sử dụng kết hợp tốt giữa sức mạnh của các công cụ kiểm tra, giám sát bên ngoài, trực tiếp như thanh tra, kiểm toán với các công cụ kiểm tra bên trong như kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ thì công tác quản lý, sử dụng mọi khoản chi tiêu từ NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN chắc chắn sẽ có hiệu quả hơn; tiêu cực, tham nhũng sẽ ít hơn.

Thứ hai, giám sát NS có hiệu lực, hiệu quả sẽ tạo môi trường vừa nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, vừa tạo môi trường “không có cơ hội” cho phát sinh tham nhũng.

Kinh nghiệm thực tế cho thấy nếu kết quả của từng cuộc thanh tra hay kiểm toán được công khai kịp thời và các cán bộ công chức, viên chức sai phạm bị xử lý công khai thì tạo ra sức răn đe lớn để phòng, chống tham nhũng và ngược lại, các kiến nghị kết luận của cuộc giám sát không được xử lý nghiêm thì một mặt gây lãng phí lớn cho xã hội, mặt khác tình trạng tiêu cực tham nhũng lại được tiếp thêm sức mạnh, lan tỏa nhanh, đe doạ sự tồn tại xã hội. Hoặc pháp luật có quy định về kê khai tài sản của cán bộ công chức, viên chức, nhưng không xác minh cụ thể nguồn gốc cụ thể thì cơ quan kiểm tra cũng không có cơ sở truy xét, hay có truy xét thì phần lớn cũng làm qua loa, khiến cho hàng loạt phần tử tham nhũng thoát khỏi sự trừng phạt của pháp luật...

Thực trạng giám sát ngân sách của Quốc hội

Kết quả đạt được

Thứ nhất, trong khâu lập dự toán và phân bổ NS, Quốc hội đã giám sát chặt chẽ các công việc theo đúng quy trình lập dự toán NS. Thông qua việc thẩm tra các báo cáo của Chính phủ về dự toán NSNN và phân bổ NSTW Quốc hội đã có các kiến nghị về điều chỉnh các khoản thu, cơ cấu lại các khoản chi cho hợp lý và hầu hết các kiến nghị được Chính phủ tiếp thu điều chỉnh lại. Trong niên độ NS giai đoạn 2004-2007, Quốc hội đã kiến nghị điều chỉnh tổng dự toán thu NSNN khoảng 10.000 tỷ đồng và thực tế dự toán NSNN giai đoạn này đều hoàn thành vượt mức Quốc hội giao. Đồng thời, Quốc hội, cụ thể là UBTV Quốc hội luôn có các yêu cầu đề nghị Chính phủ điều chỉnh việc phân bổ sử dụng hợp lý các khoản tăng thu hàng năm, yêu cầu Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương thực hiện phân bổ NS hàng năm đúng mức Quốc hội phê chuẩn. Ngoài ra, Quốc hội cũng thường xuyên tham gia giám sát việc sử dụng dự phòng NSTW...

Thứ hai, trong khâu chấp hành thực hiện dự toán NSNN, Uỷ ban Kinh tế - Ngân sách trước đây và hiện nay là Uỷ ban TC - NS, mấy năm gần đây đã và đang tham mưu cho Quốc hội và UBTV Quốc hội giám sát một số chuyên đề như sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, giám sát cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, chính sách thuế nội địa hoá xe máy... hoặc Uỷ ban đã trực tiếp giám sát thực hiện Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Pháp lệnh phí, lệ phí... Nhiều kiến nghị về sửa đổi cơ chế, chính sách, pháp luật đã được Chính phủ tiếp thu, hoàn chỉnh cơ chế, chính sách.

Thứ ba, trong khâu quyết toán NSNN, dưới sự tham mưu của các Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban TC -NS, Quốc hội đã tiến hành thẩm tra khá chặt chẽ, đặc biệt là trên cơ sở báo cáo của Kiểm toán Nhà nước đối với niên độ NSNN hàng năm, đã kiến nghị xuất toán các khoản chi sai chế độ, chính sách và sử dụng kết dư NS hàng năm chi cho các nhiệm vụ xã hội cấp bách.

Tóm lại, trong việc giám sát NSNN, Quốc hội, Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban TC -NS, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội đã dành thời gian thích đáng để tiến hành thẩm tra, xem xét quyết định, bảo đảm dự toán NSNN sát thực tế, có tính khả thi, phương án phân bổ số bổ sung từ NSTW cho NSĐP hợp lý theo đúng tiêu chuẩn định mức về việc xem xét phê chuẩn quyết toán NSTW, bảo đảm mọi khoản thu chi NSNN đúng quy định pháp luật.

Tồn tại

Thứ nhất, chất lượng các báo cáo thẩm tra của các Uỷ ban chuyên môn về dự toán NSNN, về phương án phân bổ NS và chất lượng xem xét, cho ý kiến về quyết định của Quốc hội về NS chưa thật cao theo mong muốn vì thời gian thẩm tra, thảo luận, quyết định NSNN rất ngắn, thông tin chi tiết còn thiếu nhiều và sự phối hợp trao đổi thông tin giữa Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban chưa thật chặt chẽ...

Thứ hai, chất lượng giám sát việc chấp hành thực hiện NS vẫn là một khâu yếu, mới chỉ tập trung làm được một số chuyên đề lớn, bức xúc trong xã hội; trong khi còn rất nhiều lĩnh vực khác, sử dụng một khối lượng lớn kinh phí từ NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN chưa được giám sát. Tồn tại này có nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân có tính quan điểm như Quốc hội và UBTVQH Quốc hội chỉ tập trung giám sát các vấn đề lớn, nổi cộm được đông đảo cử tri quan tâm và Uỷ ban TC - NS với trách nhiệm là cơ quan chuyên môn do lực lượng cán bộ mỏng chỉ trực tiếp giám sát hai, ba chuyên đề về TC -NS. Vấn đề đặt ra là Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác có cần thực hiện việc lồng ghép nội dung giám sát thực hiện chính sách, chế độ, pháp luật thuộc lĩnh vực phụ trách và các họat động TC - NS có liên quan? Theo chúng tôi, cần có sự lồng ghép để Quốc hội giám sát đầy đủ hơn, bao quát hơn hoạt động NSNN.

Thứ ba, chất lượng giám sát việc quyết toán NSNN cũng còn nhiều vấn đề phải bàn. Theo quy định của Luật NSNN, Quốc hội có quyền phê chuẩn tổng quyết toán NSNN trên cơ sở tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, thời gian để Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội thẩm tra, Quốc hội, UBTV Quốc hội xem xét, cho ý kiến và quyết định cũng rất ngắn, thiếu nhiều thông tin chi tiết để đối chiếu, so sánh và đánh giá sát thực. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật, HĐND các cấp và thủ trưởng các bộ, ngành, cơ quan trung ương, cơ quan tài chính các cấp phải chịu trách nhiệm về mức độ chính xác, đầy đủ, trung thực của các báo cáo quyết toán NS của cấp mình, nhưng trên thực tế, trách nhiệm này chưa được đề cao vì HĐND các cấp thông qua quyết toán NS còn mang tính hình thức.

Thực tế cho thấy, để quyết định phê chuẩn quyết toán NSNN, Quốc hội có thể sử dụng các báo cáo kiểm toán về niên độ NSNN của Kiểm toán nhà nước. Mấy năm gần đây, mặc dù kiểm toán nhà nước đã có nhiều cố gắng tăng số cuộc kiểm toán và chất lượng các báo cáo kiểm toán, nhưng so với yêu cầu cung cấp thông tin để Quốc hội có đầy đủ căn cứ xác định tính chính xác của báo cáo quyết toán NSNN cũng còn nhiều tồn tại, hạn chế. Do đó, có một vấn đề lớn đặt ra là ngoài các tổ chức hiện có như thanh tra tài chính, kiểm toán nhà nước, hệ thống công ty kiểm toán độc lập, có cần thiết phải phát triển một tổ chức kiểm tra, kiểm soát khác như kiểm toán nội bộ hoặc kiểm soát nội bộ để giúp HĐND tỉnh, các bộ, ngành, cơ quan trung ương quản lý, sử dụng NSNN và gián tiếp giúp Quốc hội giám sát NS có hiệu quả hơn?

Kiến nghị

Định hướng chính sách chung

Cần phải chuyển mạnh hơn sang cơ chế thị trường, bảo đảm quyền tự chủ tài chính gắn với tự chịu trách nhiệm thực sự của doanh nghiệp các thành phần kinh tế, xóa bỏ bao cấp từ NSNN đối với DNNN dưới mọi hình thức; chuyển mạnh phương thức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công theo cơ chế doanh nghiệp; đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị thụ hưởng NSNN; giảm tối đa mọi sự can thiệp của Nhà nước vào kinh doanh; chuyển mạnh phương thức kinh doanh theo hướng cạnh tranh công khai, bình đẳng, xóa bỏ mọi sự phân biệt đối xử đối với doanh nghiệp trong tiếp cận vốn tín dụng, thuê đất…

Môi trường pháp lý

Sớm nghiên cứu sửa đổi Luật NSNN theo hướng chuyển bố trí kinh phí theo nguyên tắc bảo đảm chi phí đầu vào sang cơ chế quản lý chi tiêu gắn với kết quả đầu ra; xây dựng dự toán NS trung hạn; phân cấp mạnh hơn cho NSĐP có quyền chủ động quyết định điều hòa NS cấp mình; đổi mới nội dung, hình thức công khai NS; thực hiện cấp phát kinh phí trực tiếp cho các đối tượng thu hưởng NSNN… Nghiên cứu ban hành Luật Quản lý nợ công, trong đó quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, UBTVQH trong việc xem xét phê duyệt kế hoạch vay và trả nợ của quốc gia.

Nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội

- Tăng cường giám sát thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng, nhất là các quy định kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ công chức, viên chức gắn liền với việc đánh giá hợp lý tài sản, thu nhập, nâng cao mức độ công khai tài sản, thu nhập, bảo đảm nâng cao hiệu lực thi hành luật.

- Đề nghị điều chỉnh tăng thời hạn quy trình lập, trình, phê chuẩn dự toán NSNN khi sửa đổi Luật NSNN và nội dung hồ sơ tài liệu trình Quốc hội dự toán và báo cáo quyết toán NSNN; yêu cầu Chính phủ đổi mới nội dung và phương thức thuyết minh dự toán, quyết toán NSNN, bảo đảm tăng hàm lượng phân tích dự toán, đánh giá kết quả thực hiện dự toán khi báo cáo quyết toán NSNN…

- Chỉ đạo Kiểm toán Nhà nước mở rộng phạm vi, tăng cường kiểm toán các đơn vị dự toán NSNN, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán, đẩy mạnh kiểm toán hoạt động, kiểm toán kinh tế gắn với đánh giá trách nhiệm của thủ tưởng các cơ quan, đơn vị trong quản lý kinh tế.

- Hoàn thiện pháp luật công khai tài chính theo hướng: Công khai tất cả các kiến nghị, kết luận của các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm toán; công khai kết quả xử lý, bồi thường thiệt hại, xử lý cán bộ vi phạm, tham nhũng trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho kẻ có âm mưu phạm tội thấu hiểu rõ câu “không sợ thông báo nội bộ mà sợ đăng báo công khai”.

- Nghiên cứu ban hành cơ sở pháp lý cho hình thức hoạt động kiểm toán nội bộ trong các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công và trong tổ chức bộ máy HĐND cấp tỉnh để tăng cường công tác giám sát chấp hành NSNN.

- Đề nghị Quốc hội chỉ đạo giao nhiệm vụ cho Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội  thực hiện lồng ghép nội dung giám sát các chuyên đề theo lĩnh vực với giám sát chấp hành thực hiện sử dụng kinh phí NSNN cho việc triển khai các nhiệm vụ chuyên môn.

- Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống thông tin tổng hợp, báo cáo từ nhiều nguồn của các tổ chức có chức năng kiểm tra, giám sát, kiểm toán độc lập, kiểm toán nhà nước, bảo đảm có nhiều thông tin để xem xét, quyết định các vấn đề về NSNN./.