Trong ngày 16/12/2008, chính phủ đã tuyên bố một kế hoạch kích cầu trị giá 6 tỷ USD. Mặc dù các chi tiết của bản kế hoạch này chưa được công bố chính thức, song thông tin truyền thông cho thấy chính phủ dự định tài trợ cho các dự án đầu tư công, bảo lãnh tín dụng cho một số tập đoàn lớn của nhà nước, bù lãi suất, giãn giảm thuế, và tạo thanh khoản cho khu vực ngân hàng.

Không gian hẹp của lựa chọn chính sách

Thoạt nhìn, ý tưởng về một kế hoạch kích thích tài khóa và tiền tệ tỏ ra rất lô-gic và tương tự như hành động của các chính phủ trong khu vực và trên khắp thế giới. Tuy nhiên, mỗi quốc gia đều có những hoàn cảnh đặc thù và do vậy, công cụ và liều lượng kích thích của mỗi nước cũng không thể dập khuôn.

Những nền kinh tế nhỏ có tỷ lệ nhập khẩu trong tổng tiêu dùng cao không thể kích cầu đơn giản chỉ bằng cách tăng chi tiêu công và hạ lãi suất vì khi ấy, nhu cầu tăng thêm sẽ được thỏa mãn bởi hàng nhập khẩu và việc tăng cung tiền sẽ dẫn tới lạm phát. Tương tự như vậy, ở những nước có chế độ tỷ giá cố định, khi lãi suất giảm doanh nghiệp và người dân sẽ không tiêu tiền mà thay vào đó sẽ tích trữ vàng và ngoại tệ mạnh.

Các lựa chọn chính sách của Việt Nam hạn chế hơn rất nhiều so với Trung Quốc – một nền kinh tế lớn với thặng dư thương mại và dự dự ngoại hối khổng lồ. Trong khi thặng dư thương mại của Trung Quốc trong năm 2008 là 11% GDP thì thâm hụt thương mại của Việt Nam là 20% GDP.

Kết quả là Trung Quốc có nguồn ngoại tệ dồi dào để bổ sung cho dự trữ ngoại hối, thậm chí xuất khẩu vốn trong khi Việt Nam phải tìm nguồn tiết kiệm từ bên ngoài để tài trợ cho thâm hụt tài khoản vãng lai.

Mức dự trữ ngoại hối trên đầu người của Trung Quốc là 1.500 USD, trong khi con số này của Việt Nam chỉ là 250 USD. điều này có nghĩa là Việt Nam sẽ dễ bị tổn thương hơn khi dòng vốn nước ngoài đảo chiều đột ngột. Lạm phát của Trung Quốc cũng thấp hơn rất nhiều so với Việt Nam.

Hơn nữa, vì là một nền kinh tế lớn nên Trung Quốc có thể đáp ứng được hầu hết mọi nhu cầu tiêu dùng trong nước, và do đó phần lớn nhu cầu tăng thêm từ gói kích cầu sẽ đi thẳng vào GDP của nước này.

Dưới đây, chúng tôi sẽ tập trung trình bày một số lựa chọn chính sách mà chính phủ Việt Nam có thể thực hiện để kích thích tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh suy thoái toàn cầu nghiêm trọng và kéo dài.

Việt Nam cần từng bước giảm giá VND?

Trong hai năm 2007 và 2008, Việt Nam tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ bên ngoài. đồng thời, để đạt mục tiêu tăng trưởng đầy tham vọng, chính phủ đã không ngừng đẩy mạnh đầu tư. Hệ quả của hai sự kiện này là thâm hụt ngân sách nặng nề, thâm hụt thương mại đạt mức kỷ lục và nền kinh tế trở nên quá nóng.

Một nguyên nhân nữa của tình trạng thâm hụt thương mại là VND đã trở nên quá mạnh so với các đồng tiền của các đối tác thương mại chủ yếu. Biểu đồ dưới đây biểu diễn tỷ giá hiệu dụng thực (REER) – là tỷ giá của VND so với đồng tiền của các đối tác thương mại chủ yếu sau khi đã điều chỉnh lạm phát – từ tháng 1/2000 cho tới tháng 9/2008^[1].

Có thể thấy rằng tỷ giá hiệu dụng thực của VND đã giảm trong giai đoạn 2000 đến 2003, nhưng sau đó tăng gần như liên tục (trừ một giai đoạn giảm giá ngắn trong nửa đầu 2006) khi lạm phát trong nước bắt đầu tăng nhanh.

Kết quả là tỷ giả thực của VND vào tháng 9/2008 cao hơn mức của tháng 1/2000 là 20% và cao hơn mức của tháng 1/2004 tới 33%. Lưu ý là xu hướng tăng tỷ giá thực của VND vẫn được duy trì trong ba tháng gần đây (từ tháng 10-12/2008) do đồng USD mạnh lên so với đồng Euro cũng như với hầu hết các đồng tiền của Châu Á.

Khi đồng tiền được định giá cao, nhập khẩu sẽ trở nên rẻ hơn còn xuất khẩu sẽ trở nên đắt hơn, do vậy lợi nhuận từ hoạt động xuất khẩu sẽ giảm. Vì là một nền kinh tế dựa rất nhiều vào xuất khẩu và ngày càng trở nên mở cửa đối với hàng nhập khẩu nên Việt Nam không thể giữ tỷ giá thực của VND quá cao trong một thời gian quá dài, đặc biệt trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu của năm 2009.

Bên cạnh đó, thâm hụt thương mại của Việt Nam hiện đang rất cao. Việc đơn giản tăng chi tiêu của chính phủ trong khi giữ tỷ giá cố định sẽ nới rộng thâm hụt thương mại trong khi không giúp kích cầu nội địa đáng kể. Không những thế, các doanh nghiệp trong nước cũng sẽ phải chịu rủi ro cạnh tranh từ hàng nhập khẩu rẻ tiền.
Từ góc độ này, chính phủ cần dành ưu tiên cao cho việc từng bước giảm giá VND và chú trọng đúng mức tới xu thế và mức tỷ giá hiệu dụng thực. Quyết định nới rộng biên độ giao dịch tỷ giá thêm 3% (mà thực chất là giảm giá VND 3%) mới đây của chính phủ hôm 25/12/2008 là một sự khởi đầu đúng hướng.

Trên thực tế, thị trường đã phản ứng một cách tích cực. Tỷ giá kỳ hạn không chuyển giao (NDF) của VND đã giảm sau sự điều chỉnh chính sách. Tuy nhiên, thực tế là tỷ giá trên thị trường ngay lập tức đụng trần cho thấy sẽ cần thêm những đợt nới rộng tỷ giá tiếp theo.

3 rủi ro có thể xảy ra khi VND mất giá

Chính sách giảm giá có kiểm soát VND là cần thiết nhưng không tránh khỏi một số rủi ro nhất định.

Thứ nhất, nhiều công ty của Việt Nam đã vay USD từ các ngân hàng trong nước và quốc tế. Nếu nguồn thu nhập chính của họ bằng VND nhưng lại phải trả nợ bằng USD thì khi tỷ giá USD/VND tăng, lợi nhuận của các doanh nghiệp này sẽ giảm, thậm chí một số doanh nghiệp có thể không trả được nợ và ngân hàng phải chịu thêm nhiều khoản nợ xấu. Vì lý do này, việc điều chỉnh tỷ giá nên tiến hành theo từng bước và NHNN phải phát đi những tín hiệu rõ ràng để những người vay ngoại tệ có thời gian điều chỉnh.

Rủi ro thứ hai là lạm phát. Giá nội tệ giảm làm hàng nhập khẩu trở nên đắt hơn một cách tương đối. Khi ấy, nếu các nhà sản xuất trong nước có thể cung cấp những hàng hóa thay thế hàng nhập khẩu với giá rẻ hơn thì người tiêu dùng và doanh nghiệp sẽ chuyển sang mua những hàng hóa này.

Tuy nhiên, thực tế là nhiều hàng hóa mà người dân và doanh nghiệp Việt Nam cần trong nước lại không sản xuất được, hay nếu sản xuất được thì với mức giá cao hơn hay chất lượng thấp hơn hàng nhập khẩu. Kết quả là nền kinh tế sẽ “nhập khẩu” lạm phát từ bên ngoài khi VND giảm giá. đây là một nguyên nhân khiến cho việc tăng thâm hụt ngân sách tại thời điểm này trở nên rất rủi ro.

Nếu áp lực lạm phát cao trở lại, việc giảm giá VND sẽ dẫn tới tình trạng leo thang giá cả. đối với một nền kinh tế nhỏ và mở như Việt Nam, chính sách giảm giá đồng nội tệ tỏ ra hợp lý hơn việc gia tăng thâm hụt ngân sách. Nếu hai điều này xảy ra cùng một lúc thì lạm phát sẽ còn tăng nhanh hơn nữa.

Thứ ba, tỷ giá USD/VND có thể bị “tăng quá mức” khi người trong nước và các nhà đầu tư nước ngoài mất niềm tin vào khả năng quản lý cung tiền của các cơ quan điều hành chính sách tiền tệ. Người dân và doanh nghiệp sẽ tranh nhau mua ngoại tệ mạnh hay vàng khi đồng nội tệ bắt đầu mất giá.

Khi ấy, trong nỗ lực bảo toàn tài sản, người ta có thể chấp nhận trả một mức giá cao bất thường miễn là mua được ngoại tệ, và không một mức lãi suất nào đủ cao để kéo họ trở lại với đồng nội tệ. Vì lý do này, chính phủ không thể vừa cắt lãi suất vừa giảm giá đồng tiền.

Người tiết kiệm bằng VND phải được hưởng lãi suất cao hơn để bù đắp cho việc VND mất giá. Nói cách khác, tốc độ giảm giá hàng năm của VND phải phản ánh sự khác biệt về lãi suất tiết kiệm giữa USD và VND.

Điều chỉnh ưu tiên của đầu tư công

Thâm hụt ngân sách của Việt Nam đang rất cao. Nếu tiếp tục đà thâm hụt này thì có nguy cơ là lạm phát và thâm hụt thương mại sẽ lại gia tăng. Trong năm 2009, khi kinh tế thế giới còn nhiều khó khăn, Việt Nam sẽ không thể bù đắp thâm hụt tài khoản vãng lai lớn mà không viện đến những biện pháp cấp bách.
Mặc dù chính phủ không thể để tình trạng thâm hụt ngân sách trở nên trầm trọng hơn, nhưng điều này không có nghĩa là chính sách tài khóa sẽ hoàn toàn mất hiệu lực. Theo số liệu thống kê chính thức, đầu tư công chiếm khoảng 18% GDP và 45% tổng đầu tư toàn xã hội.

Trên thực tế, con số này có thể còn cao hơn do vai trò quan trọng của nhà nước trong nhiều công ty cổ phần. Vì vậy, chính phủ có thể và cần tác động tới hoạt động đầu tư công thông qua việc xác lập lại ưu tiên trong đầu tư.

Trong năm 2009, ưu tiên trong đầu tư của chính phủ phải được dành cho các dự án tạo việc làm để bảo vệ thu nhập cho người lao động, duy trì nhu cầu nội địa để giảm thiểu thâm hụt thương mại và khuyến khích sản xuất trong nước. Đầu tư công cũng phải tập trung vào việc cung ứng những cơ sở hạ tầng cơ bản cho những khu vực và ngành kinh tế thâm dụng lao động nhiều nhất và tạo ra kim ngạch xuất khẩu.

Chẳng hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo dưỡng, cải tạo hệ thống thủy lợi và thoát nước đã làm xói mòn hiệu quả của đầu tư công trong lĩnh vực nông nghiệp^[2]. Xu hướng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi không quan tâm đúng mức tới việc bảo dưỡng và duy trì hệ thống tưới tiêu hiện có; trong khi đó, hoạt động bảo dưỡng và quản lý hệ thống thủy lợi và tưới tiêu không chỉ tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp.

Ở một thái cực khác, chính phủ đã phê duyệt kế hoạch xây dựng nhà máy lọc dầu thứ tư với tổng đầu tư lên tới 4,4 – 4,8 tỷ USD. Chính phủ vẫn chưa công bố nghiên cứu khả thi để chứng minh cho lợi ích kinh tế của dự án này, mà theo ước tính sơ bộ chắc sẽ thấp nếu không nói là có thể âm. Các công ty dầu mỏ trên khắp thế giới đã giảm công suất ngay từ khi giá dầu còn cao khi thấy biên lãi suất bị thu hẹp dần.

Chính phủ cũng đã công bố kế hoạch xây dựng tổ hợp công nghiệp - dịch vụ - cảng biển Hải Hà ở tỉnh Quảng Ninh. Trong những bài nghien cứu trước đây, chúng tôi đã phê phán tình trạng đầu tư quá mức vào cảng biển ở Việt Nam. Những dự án loại này vừa sử dụng vốn không hiệu quả, vừa không tạo ra nhiều việc làm mới, vừa dẫn tới thâm hụt ngân sách và thương mại.

Thành lập tổ công tác đặc biệt về đầu tư công

Những ví dụ được nêu ở trên và nhiều ví dụ tương tự cho thấy chương trình đầu tư công của chính phủ không chú trọng đúng mức tới hiệu quả cũng như tác động vĩ mô tổng thể của các dự án đầu tư công. Có vẻ như các quyết định đầu tư công đang chạy theo những ưu tiên có tính cục bộ địa phương hay ngành thay vì phản ánh những ưu tiên của quốc gia.

Những chỉ tiêu kinh tế không được coi trọng, những phân tích lợi ích – chi phí và hoạt động thẩm định dự án nghiêm túc là ngoại lệ chứ không phải thông lệ. Mặc dù thủ tục xét duyệt và thực hiện đầu tư hiện nay rất phiền hà và tốn kém nhưng chất lượng của quá trình ra quyết định thì lại không hề được cải thiện cho tương xứng với quy mô của chương trình đầu tư công

Theo đề xuất của lãnh đạo các tổng công ty và tập đoàn nhà nước, giải pháp cho tình hình này là chính phủ tăng quyền chỉ định thầu cho DNNN, điều này cũng có nghĩa là hoạt động giám sát của các cơ quan hữu quan sẽ bị nới lỏng^[3. Giải pháp này tuy có thể giúp đẩy nhanh tiến độ phê duyệt và thực hiện dự án nhưng có lẽ sẽ không giúp cải thiện hiệu quả của quá trình ra quyết định đầu tư công.

Cải cách thủ tục đầu tư công là rất quan trọng, và trên thực tế cải cách này quan trọng đến nỗi chính phủ không thể cho phép nó bị nhào nặn tùy thích chỉ để phục vụ lợi ích cục bộ của một vài doanh nghiệp.

Chính phủ cần thực hiện những nghiên cứu nghiêm túc để có thể phát hiện những ách tắc quan trọng nhất trong quá trình xét duyệt đầu tư và từ đó đưa ra những kiến nghị cải cách nhằm tăng cường (chứ không phải làm xói mòn) tính minh bạch và chịu trách nhiệm của các dự án đầu tư công.

Chúng tôi kiến nghị hoạt động nghiên cứu này được giao cho một tổ công tác đặc biệt về đầu tư công, bao gồm đại diện của các cơ quan hữu quan có khả năng thực hiện những cuộc điều tra về hoạt động lập kế hoạch, xét duyệt, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư công.

Phương thức hoạt động của tổ công tác này sẽ tương tự như Tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư, một sáng kiến quan trọng nhằm rà soát lại và trên cơ sở đó đề xuất cắt giảm các thủ tục giúp bất hợp lý liên quan đến việc thực thi Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư.

Tổ công tác sẽ tồn tại như một cơ quan tham mưu chứ không phải là một cơ quan điều tiết. Tổ công tác sẽ thực hiện nghiên cứu về toàn bộ quá trình từ lập kế hoạch cho đến đánh giá dự án đầu tư công, trên cơ sở đó đề xuất những thay đổi chính sách trực tiếp tới Thủ tướng chính phủ. Trong trường hợp có kiến nghị sửa đổi luật, tổ công tác sẽ gửi đề xuất tới các bộ phận có trách nhiệm của quốc hội.

·            Trích Báo cáo "Bài thảo luận chính sách số 4: Thay đổi cơ cấu: Giải pháp kích thích có hiệu lực duy nhất" của Chương trình Kinh tế Fulbright phối hợp với Trung tâm Châu Á của Trường Harvard Kenedy School ra ngày 1/1/2009.

----------

Ghi chú:

[1] Tính toán này dựa theo tỷ giá giữa VND và đồng tiền của 15 đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam, cùng nhau chiếm tới hơn 90% tổng kim ngạch thương mại.

[2] Randolph Barker, Claudia Ringler, Nguyễn Minh Tiến và Mark Rosegrant, “Các chính sách vĩ mô và ưu tiên đầu tư cho nền nông nghiệp tưới tiêu ở Việt Nam”. Nguyên bản: “Macro Policies and Investment Priorities for Irrigated Agriculture in Vietnam,” Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture Report 6, International Water Management Institute, 2004.

[3] Xem “Sớm khởi động kích cầu 6 tỷ USD,” Tuổi Trẻ, 17/12/2008.

Nguồn: Vietnamnet