Hoạt động phân quyền, kể từ khi ra đời cho đến khi được Montesquieu nâng lên thành học thuyết phân quyền trong thời kỳ Khai sáng những năm đầu tiên của Cách mạng tư sản Pháp, đã trở thành nền tảng của việc tổ chức quyền lực nhà nước khắp nơi trên thế giới. Phân quyền đã là một đòi hỏi của dân chủ, một nội dung chính của hiến pháp. ở đâu không phân quyền, thì ở đó không có hiến pháp. Trong những năm dài của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, chúng ta không thừa nhận sự áp dụng học thuyết phân quyền. Vì thế, học thuyết phân quyền trở nên xa lạ, hầu như chúng ta không biết hoặc biết rất ít về học thuyết này, cũng như sự áp dụng của học thuyết trong tổ chức cơ cấu của nhà nước tư sản.

Cho đến nay, với công cuộc đổi mới, mở cửa và nhất là với công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền, những hạt nhân hợp lý trong học thuyết phân quyền đã được chúng ta ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001. Điều 2 của Hiến pháp hiện hành quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. 

Từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đến thừa nhận - cho dù chỉ là một trong những hạt nhân nhỏ bé của học thuyết - là cả một bước chuyển biến rất lớn trong nhận thức của chúng ta. Từ đó không ít người, các chuyên gia luật học, các nhà chính trị học và cả những chính khách...    đều có quan điểm cho rằng, lập pháp phải do Quốc hội đảm nhiệm và hành pháp phải do Chính phủ đảm nhiệm, theo đúng tinh thần lời văn của Hiến pháp. Thậm chí, có người còn đòi hỏi phải chuyển mọi hoạt động có liên quan đến lập pháp, từ việc soạn thảo cho đến việc thông qua dự thảo luật cho Quốc hội; Chính phủ từ nay chỉ tập trung vào công tác hành pháp, tức là điều hành đất nước theo quy định của pháp luật đã được Quốc hội thông qua. Quan niệm này có phần hơi tả khuynh. Thực tế, sự phân quyền theo cách nói của nhà nước tư bản và phân công, phân nhiệm giữa lập pháp và hành pháp theo cách nói của chúng ta hiện nay không hoàn toàn có nghĩa như vậy. Ngược lại, hoạt động của hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của lập pháp. Thậm chí, Nghị viện lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp.

Nhìn lại lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước thời kỳ cận hiện đại và hiện đại của các nhà nước điển hình, rất dễ dàng nhận thấy tính đúng đắn của nhận định trên. Tổ chức và hoạt động của lập pháp và hành pháp trên thực tế không có sự phân định một cách cứng nhắc theo tinh thần của học thuyết phân quyền, mà chúng có quan hệ mật thiết với nhau. Các hình thức quan hệ này quan trọng đến mức tạo thành mô hình tổ chức của nhà nước ở mỗi quốc gia. Đó là các chính thể nhà nước: chính thể đại nghị kể cả cộng hòa lẫn quân chủ; chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa hỗn hợp (sự pha trộn những đặc tính của hai loại hình đại nghị và cộng hòa tổng thống). 

Thứ nhất, theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, Chính phủ - hành pháp và Quốc hội /Hạ nghị viện lập pháp đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra nghị sỹ Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người có chân trong ban lãnh đạo của đảng cầm quyền. Với nguyên tắc nghị sỹ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí của đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần như mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành pháp. Mọi hoạt động của Quốc hội lập pháp và Chính phủ  - hành pháp đều do đảng cầm quyền quyết định. Trong nhiều trường hợp, người ta còn gọi Thủ tướng Chính phủ là thủ trưởng của cả cơ quan lập pháp. Quốc hội chỉ kiểm soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đang cầm quyền của đảng đối lập. (Anh quốc là điển hình). Theo con số thống kê của nhiều nghị viện thì có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc hội /Nghị viện thông qua là dự án đệ trình từ Chính phủ. 

Thứ hai, sự can thiệp hay là sự chủ động đề xuất các hoạt động lập pháp của hành pháp không chỉ được thể hiện trong Hiến pháp của các nước có bộ máy được tổ chức theo thể chế đại nghị, mà cũng còn được thể hiện trong nhà nước có bộ máy nhà nước được tổ chức theo chế độ tổng thống như nước Mỹ. Nếu Hiến pháp của các nước đại nghị quy định rõ sự can thiệp của hành pháp vào lập pháp như quyền trình dự án luật trước cơ quan lập pháp của cơ quan hành pháp, thì trong chế độ tổng thống không cho phép hành pháp và lập pháp có sự phối kết hợp với nhau. Quyền lập pháp trong hiến pháp được quy định dành riêng cho cơ quan lập pháp ngay từ khi có sáng quyền lập pháp. Chỉ các nghị sỹ thượng và hạ nghị viện mới có quyền này. Trong khi đó, các cơ quan hành pháp và cả người đứng đầu nhà nước đều không có quyền trình dự án luật trước nghị viện. Đây là một trong những quy định tạo nên tính cứng rắn của việc áp dụng học thuyết phân quyền của các nhà nước cộng hòa tổng thống. Nhưng bằng các con đường không chính thức, tổng thống - người đứng đầu hành pháp - can thiệp rất sâu vào quá trình lập pháp của Quốc hội. Ví dụ, qua việc đọc thông điệp hàng năm trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tổng thống đã gửi yêu cầu lập pháp của mình sang cho Quốc hội lập pháp. Hoặc bằng con đường trình dự án luật của các đảng viên cùng đảng của mình mà Tổng thống hành pháp can thiệp đến chương trình lập pháp của Quốc hội. Và cuối cùng là bằng con đường phủ quyết (veto), tổng thống ngăn cản việc ban hành những đạo luật không phù hợp với ý chí của mình của cơ quan lập pháp - Nghị viện, “khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Từ đó đến nay, vai trò này đã được thiết chế hoá, được thể hiện không chỉ vì cá tính độc đáo của một vị Tổng thống, một hoàn cảnh đặc biệt nào, mà chính là vì mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, và công chúng trông đợi điều này” (Stephen Wayne, Quyền lập pháp của Tổng thống, New York, Harper và Row, 1978).  

Như vậy, cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị hay được tổ chức theo mô hình chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau.   Mà dù có sự phân quyền, hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp. Thậm chí, các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu lập pháp.

Khi nói đến cơ cấu tổ chức nhà nước tư sảnK, người ta thường nói đến phân quyền như là một đòi hỏi tất yếu khách quan của một nhà nước dân chủ. Cũng chính vì lẽ đó mà trong công cuộc đổi mới hiện nay sau một thời gian dài tuyệt đối không áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa, trong đó có Việt Nam, chúng ta lại cố gắng thực hiện sự phân công, phân nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Những năm trước đây, trong lý luận của chúng ta đều khẳng định tập quyền là một nguyên tắc tổ chức và hoạt động nhà nước, nhưng cả bốn bản hiến pháp được thông qua đều quy định một cách rõ ràng rằng, Quốc hội có chức năng lập pháp, Chính phủ - hành pháp và Tòa án là cơ quan xét xử. Và ngược lại, khi nói đến nhà nước tư bản thì nguyên tắc của họ là phân quyền. Nhưng trên thực tế, như đã nêu, giữa chúng vẫn có sự phối kết hợp với nhau, thậm chí lập pháp làm luật theo nhu cầu của hành pháp.  

Trong một nhà nước dân chủT, sự quản lý của nhà nước phải theo pháp luật. Chính phủ hành pháp chỉ hoạt động trên cơ sở của các đạo luật. Việc điều hành đất nước của cơ quan hành pháp không dựa trên cơ sở của luật pháp là biểu hiện của một nhà nước độc tài, chuyên chế. Mà người có quyền thông qua luật đó lại là Quốc hội, người đại diện của nhân dân. Trong nhà nước dân chủ, Chính phủ - hành pháp luôn luôn đòi hỏi phải có luật để có cơ sở cho Chính phủ điều hành đất nước. Việc các cơ quan hành pháp - Chính phủ - những năm trước đây và hiện nay không mặn mà với công việc soạn thảo các dự án luật, bởi một lý do đơn giản và quan trọng là hành pháp có thể điều hành và quản lý đất nước không nhất thiết phải theo các quy định của pháp luật. Đó là một trong những biểu hiện nặng nề của cơ chế cũ tập trung, mệnh lệnh từ trên mà không cần phải tuân thủ theo các quy định của luật pháp.

Trên thực tế, quyền lực có xu hướng tập trung cho cơ quan hành pháp, nên đòi hỏi tuân theo nguyên tắc phân quyền luôn luôn là một tiêu chí của dân chủ. Đó là lý do giải thích vì sao mọi nhà nước tư sản luôn luôn chủ trương phân quyền. Vì họ hiểu rằng, mọi sự tập trung quyền lực ở đâu đó đều có nguy cơ dẫn đến sự độc tài và chuyên chế. Dân chủ được định nghĩa rất khác nhau, nhưng cuối cùng vẫn là sự cho phép nhân dân thay đổi chính phủ (Xem: Tuyên ngôn độc lập nước Mỹ, 1776).

Sự hợp lý của nhu cầu lập pháp của hành pháp còn thể hiện ở chỗ, chính thông qua các đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả năng triển khai các chủ trương, chính sách của đảng cầm quyền nằm trong chương trình tranh cử của họ trước nhân dân, được nhân dân đồng ý và trao quyền lực nhà nước cho họ. ở đây rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm trong tay hành pháp chứ không nằm trong tay lập pháp. Vì vậy, trên thực tế không có một sự phân quyền tuyệt đối nào giữa lập pháp và hành pháp. Không những thế, sự ảnh hưởng của Chính phủ - hành pháp sang hoạt động của Quốc hội - lập pháp còn vượt ra khỏi chương trình lập pháp của Quốc hội, sang tất cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Thậm chí trong nhiều trường hợp, Chính phủ còn quyết định cả chương trình làm việc của Quốc hội. Đó là kinh nghiệm của nhiều nước phát triển như Pháp, Anh, Mỹ. ở Pháp, Quốc hội không có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do Chính phủ ấn định. Nghe ra có vẻ rất vi phạm dân chủ, nhưng như vậy thì lại rất hợp lý (Phát biểu của Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện của Quốc hội Pháp ngày 20/11/2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam). Vì nguồn lực và ưu tiên của nhà nước không thể cùng một lúc chia đều cho cả cho Quốc hội lẫn Chính phủ.

          Câu cách ngôn mà Tổng thống Franklin Roosevelt đưa ra “Mưu sự tại tổng thống, thành sự tại Quốc hội” đã mô tả chính xác một khía cạnh quan trọng trong vai trò của tổng thống thời kỳ hiện đại, khía cạnh mà nhà lập hiến trước kia không dự tính khi đặt họ vào cuối quy trình lập pháp. Tuy nhiên, sự gia tăng nhiệm vụ hành pháp của tổng thống, cùng với việc Quốc hội ủy quyền tự quyết cho tổng thống, đã bảo đảm rằng Quốc hội sẽ xem xét thật kỹ lưỡng các kiến nghị lập pháp của tổng thống. Quốc hội bắt đầu cân nhắc toàn bộ ngân sách quan trọng hàng năm chỉ sau khi tổng thống đệ trình các kiến nghị về thuế và chi tiêu của Chính phủ cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo các mục chi tiêu dự kiến của từng cơ quan liên bang. Tổng quát hơn, các nhà lập pháp hy vọng tổng thống tư vấn cho họ những vấn đề chính sách hiện hành và công việc hành pháp, kiến nghị những điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động. Tổng thống và những người được bổ nhiệm quản lí các cơ quan hành pháp liên bang, có lợi thế về thông tin, vì gắn liền với lợi thế về thông tin, gắn liền với quyền được ủy thác cũng có thể làm cho hành pháp giành được lợi thế khi kiến nghị dự luật. Đôi khi, tổng thống cũng có thể nâng cao khả năng thành công của dự luật họ mong muốn bằng cách không để các nhà lập pháp biết một số thông tin nhất định, nếu những người này ủng hộ một số chính sách mà tổng thống phản đối. Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm của các tổng thống thời kỳ hiện đại bảo đảm cho họ có được vị trí chủ chốt trong quá trình lập pháp. Kết quả là, không có gì ngạc nhiên khi các ủy ban và tiểu ban của Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90% các sáng kiến của tổng thống” (Logic chính trị Mỹ, Samuel Kernell và Gary C. Jacohson, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007, tr. 123).

Những năm gần đây, sáng quyền lập pháp từ phía Chính phủ của Việt Nam cũng chiếm một con số gần tương tự như vậy. Nhiều ý kiến cho rằng, như vậy Chính phủ đã lấn sân sang phần công việc của Quốc hội. Và hơn thế nữa, thông qua việc trình các dự án luật, Chính phủ, các bộ còn có khả năng gài các quyền lợi của mình vào các dự án đó. Nhận xét về sự kiện có tính khách quan này và gợi ý cho việc tránh được các hậu quả của việc gài các lợi ích của hành pháp vào các dự án luật, trong một hội thảo gần đây về Dự án nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử, Kevin Deveaux, cố vấn kỹ thuật dự án của UNDP đã nói: “Việc các uỷ ban tự soạn thảo dự án luật, trình và thẩm tra - như hai Uỷ ban của Quốc hội đã làm trong khóa XI - cũng là điều tốt lành, bởi nó thể nghiệm những khả năng có thể đảm đương được một tỷ lệ nhất định nào đó trong đầu vào của các dự án luật. Tránh sự độc quyền tuyệt đối của bên hành pháp. Song, tuyệt đại đa số các dự án luật đều do cơ quan hành pháp trình Quốc hội cũng không phải là điều tệ hại, bởi đó là yêu cầu tất yếu của thực tế cuộc sống. Quốc hội không phải là cơ quan điều hành, vì vậy sẽ khó có thể nằm lòng được những gì vướng mắc, những gì cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu quả điều hành của cơ quan hành pháp như chính họ được. Vì vậy, cơ quan hành pháp trình dự án luật dường như là đương nhiên, và họ có động lực để làm việc đó. Quốc hội cần quan tâm và cần làm tốt phần việc quan trọng của mình, đó là thẩm tra và thông qua các dự án luật hơn là việc băn khoăn rằng, nếu để tỷ lệ quá lớn các dự án luật do các bộ, ngành trình thì sẽ mờ nhạt đi vai trò làm luật theo đúng nghĩa đen của nó. Thay vì lo lắng điều đó, việc tốt hơn nên làm là thẩm định xem các dự án luật khi áp dụng vào cuộc sống thì lợi ích của người dân sẽ ảnh hưởng thế nào và phải cân đối lợi ích giữa các đối tượng điều chỉnh của luật để chọn giải pháp tối ưu nhất. Chính từ hoạt động thẩm tra của các uỷ ban được đẩy mạnh, các dự án luật tại đó mới qua quá trình tương tác giữa các đại biểu, xung đột lợi ích địa phương và trung ương, giữa ngành, giới, dân tộc ý kiến các chuyên gia, người dân. Đây cũng chính là khâu quan trọng quyết định chất lượng dự án luật” (Xem: Đôi điều thách thức của Quốc hội Việt Nam trong công tác lập pháp /VietNamNet ngày 5/9/2007).

Khái niệm lập pháp của Quốc hội tư sản được hiểu rất rộng, không chỉ giản đơn là những văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự /quy phạm, mà còn cả các văn bản khác, như những quyết định thành lập các cơ quan hành pháp và tư pháp, cũng như việc phê chuẩn những người đứng đầu các cơ quan nhà nước này. Kể cả các hoạt động thực hiện chức năng giám sát hoạt động của hành pháp cũng nhằm mục đích cho hoạt động lập pháp. Vì những lẽ đó, một khi Quốc hội đã làm luật theo nhu cầu của lập pháp, thì có thể kết luận rằng, Quốc hội - lập pháp làm luật theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp. Hay nói một cách khác, chương trình làm việc của Quốc hội phải thống nhất với chương trình làm việc của Chính phủ.

Chương trình làm việc của hai cơ quan này phụ thuộc, qua lại lẫn nhau, tạo nên tính thống nhất, tính hợp pháp của quyền lực nhà nước. Mọi hoạt động của nhà nước dân chủ phải trực tiếp hoặc gián tiếp xuất phát từ nhân dân. Chính sự thống nhất đó tạo nên sự hợp pháp của quyền lực của Quốc hội và quyền lực của Chính phủ. Vì trong thể chế của nhà nước đại nghị - hoặc như của Việt Nam có nhiều điểm giống thể chế đại nghị - quyền lực nhà nước có được từ nhân dân thông qua một con đường duy nhất là bầu cử Quốc hội. Điều này hoàn toàn khác với của nhà nước có thể chế cộng hòa tổng thống, quyền lực nhà nước có được từ nhân dân thông qua hai cuộc bầu cử: bầu tổng thống và bầu Quốc hội. Ngay cả trong nhà nước này thì Quốc hội cũng làm luật theo nhu cầu của tổng thống hành pháp

Vậy cơ quan lập pháp còn lại những gì? Còn lại là trách nhiệm chỉnh lý các dự án luật của Chính phủ đệ trình theo ý chí của người dân, mà Quốc hội /Nghị viện là người đại diện và là người kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách đã được Nghị viện /Quốc hội thông qua. Thuở ban đầu của nhà nước dân chủ tư sản Anh quốc, người ta cũng quan niệm rằng, quyền lập pháp nằm trọn trong tay Nghị viện. Nhưng sau đó, với sự vận động của tiến trình dân chủ, quyền trình dự án luật rơi dần về tay của Chính phủ - hành pháp. Thông qua việc trình dự án luật, Chính phủ thể hiện rõ những quan điểm, chủ trương, chính sách của mình (chính sách, chủ trương của đảng cầm quyền). Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. Mãi đến những năm đầu của thế kỷ XX, quan điểm này mới nhận được sự thống nhất: "Các ông đã chấp nhận chúng tôi, thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của chúng tôi. Các ông không thể chỉ chọn lựa chính sách của chúng tôi mà lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này, mà lại bỏ cả cái kia kèm theo được” (Herbert Morrison - cựu Phó Thủ tướng Anh).

Như vậy, cho dù việc tổ chức nhà nước theo mô hình phân quyền nào đi chăng nữa, thì hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí, lập pháp là nhu cầu của hành pháp, chương trình làm việc của Quốc hội phải là chương trình của Chính phủ. Đó là một quy luật của việc tổ chức quyền lực nhà nước thời hiện đại, mà trong việc tiếp thu các kinh nghiệm của các nước trên thế giới, chúng ta không thể bỏ qua, bởi đó là biểu hiện sự thống nhất của quyền lực, nhưng vẫn có sự phân chia, mà chúng ta gọi là sự phân công quyền lực.