Nếu nói nghệ thuật là sự sáng tạo thì điện ảnh là sự sáng tạo của sáng tạo. Bởi lẽ, tuy điện ảnh ra đời sau và được xếp ở vị trí thứ bảy so với các loại hình nghệ thuật khác, nhưng nó lại là loại hình nghệ thuật tổng hợp của nhiều môn nghệ thuật như văn học, âm nhạc, sân khấu, hội hoạ. Quá trình sáng tạo ra một tác phẩm điện ảnh là một quá trình sáng tạo liên tục từ kịch bản văn học đến kịch bản đạo diễn (trước đây vẫn quen gọi là kịch bản phân cảnh) và các công đoạn khác cho đến khi hoàn thành bộ phim. Ngay cả việc in, tráng phim, montage cũng đòi hỏi sự sáng tạo nghệ thuật chứ không chỉ là kỹ thuật đơn thuần. Tham gia vào quá trình sáng tạo đó là nhà biên kịch, đạo diễn, quay phim, diễn viên, hoạ sỹ, nhạc sỹ, người làm âm thanh, ánh sáng, tiếng động, khói lửa...  nghĩa là cả một tập thể hoạt động sáng tạo theo chức năng nhiệm vụ rất cụ thể, rất đặc thù của mình để làm nên một tác phẩm điện ảnh mà ta quen gọi là phim. Sự sáng tạo ấy là của cả một tập thể, có người chính, người phụ nhưng có thể nói, không thể thiếu một vị trí nào. Hơn nữa, nó là sáng tạo tập thể nhưng không vì thế mà không có dấu ấn riêng của mỗi người. Bộ phim có đủ dấu ấn của người đạo diễn, của nhà biên kịch, của người quay phim, của diễn viên... nhưng tất cả những dấu ấn riêng ấy lại được thể hiện thống nhất trong bộ phim ấy, để cùng tạo ra sức hấp dẫn của một tác phẩm điện ảnh. Xây dựng những nguyên tắc, những khuôn mẫu cho một hoạt động sáng tạo như vậy quả là không dễ. Xây dựng luật cho một lĩnh vực đòi hỏi sự sáng tạo như thế (Luật Điện ảnh) lại càng khó khăn hơn.

Từ những khó khăn gặp phải trong quá trình soạn thảo và thẩm tra Dự án Luật Điện ảnh đến việc thông qua nó, cũng như thực tế nó đã đi vào cuộc sống được đến đâu, chúng tôi thử nêu một vài suy nghĩ nhằm góp phần xây dựng các luật chuyên ngành nói chung. Đối với Dự án Luật Điện ảnh, nếu ai có điều kiện tiếp cận với các dự thảo đầu tiên, sau đó là dự thảo trình Quốc hội tại kỳ họp và cuối cùng là văn bản luật được thông qua, chắc sẽ nhận rõ khoảng cách khá xa giữa mỗi lần chỉnh sửa về mọi phương diện, từ nội dung đến hình thức thể hiện của một văn bản luật. Tuy nhiên, ngay khi Luật Điện ảnh được công bố, vẫn còn nhiều chỗ các chuyên gia pháp luật và điện ảnh chưa thoả mãn và đương nhiên, không phải mọi điều đều được cuộc sống chấp nhận dễ dàng. Nếu hoạt động nghệ thuật là quá trình sáng tạo không ngừng thì việc soạn thảo luật lại là quá trình sửa chữa, chỉnh lý liên tục cho đến khi đạt tới phương án tối ưu trong việc áp dụng nó vào cuộc sống (chỉ là phương án tối ưu chứ không phải là hoàn hảo, và cũng chỉ tối ưu trong nhận thức đa số vào thời điểm đó chứ không phải là sự hoàn thiện vĩnh cửu). Đương nhiên so sánh hoạt động sáng tạo nghệ thuật với hoạt động lập pháp có phần khập khiễng, nhưng thực tế  việc soạn thảo Luật Điện ảnh và thông qua luật này đúng là như thế.

Ngay từ đầu, ban soạn thảo cũng xác định đây là luật chuyên ngành, nên phải làm rõ các thuật ngữ chuyên ngành như điện ảnh là gì, hoạt động điện ảnh là gì... Định nghĩa phim là gì tưởng dễ hóa ra không phải. Bản thân những nhà hoạt động điện ảnh lâu năm cũng có nhiều ý kiến khác nhau. Có người cho rằng, khi nói đến điện ảnh là nói tới phim truyện nhựa có thể chiếu tại các rạp, còn các loại hình phim khác không thể gọi là tác phẩm điện ảnh được. Thậm chí có người còn cho rằng, không thể gọi là chiếu phim nếu phim được đưa lên màn hình video từ băng hình hoặc đĩa hình. Tuy nhiên, cũng có nhiều người cho rằng, bây giờ công chúng không hiểu như vậy và trên thực tế không phải chỉ có phim truyện nhựa mới chiếu tại các rạp. Hơn nữa, phim nhựa cũng chỉ là thứ vật liệu mà tác phẩm điện ảnh được ghi trên đó. Ngày nay, người ta có thể ghi trên các vật liệu khác như băng từ, đĩa từ hoặc ghi bằng kỹ thuật số trên thẻ từ. Thêm vào đó, phim không chỉ có phim truyện mà còn có các thể loại khác như phim tài liệu, phim khoa học, phim hoạt hình... Còn phim truyện truyền hình nhiều tập nếu không xếp nó là phim thì sẽ xếp nó vào đâu? Một vấn đề còn nan giải hơn là hoạt động điện ảnh của truyền hình ngày càng có ảnh hưởng sâu rộng trong đời sống xã hội, vậy nó có được điều chỉnh trong Luật Điện ảnh không và nếu được điều chỉnh trong Luật này thì sẽ điều chỉnh như thế nào? Ban đầu, có một số nhà hoạt động điện ảnh có quan điểm chỉ có phim truyện nhựa mới được coi là tác phẩm điện ảnh thì cho rằng, phim truyền hình và các loại phim khác không phải là tác phẩm điện ảnh, nên cần phải có luật khác điều chỉnh. Tuy nhiên, qua nhiều lần thảo luận thì quan điểm này cơ bản được thay đổi, hoạt động điện ảnh được tiếp cận một cách mềm dẻo và thực tế hơn. Bản thân khái niệm điện ảnh cũng được hiểu một cách khác hơn. Định nghĩa điện ảnh tại Điều 3 khoản 1 “Điện ảnh là loại hình nghệ thuật tổng hợp thể hiện bằng hình ảnh động, kết hợp với âm thanh, được ghi trên phim nhựa, băng từ, đĩa từ và các vật liệu ghi hình khác, để phổ biến đến công chúng thông qua các phương tiện kỹ thuật” đã đầy đủ và khái quát hơn, đặc biệt nhấn mạnh được tính đặc thù của nó là nghệ thuật tổng hợp thể hiện bằng hình ảnh động kết hợp với âm thanh và hình ảnh ấy dù ghi trên chất liệu nào không quan trọng bằng việc nó có được phổ biến rộng rãi đến công chúng thông qua các phương tiện kỹ thuật hay không, để phân biệt nó có phải là sản phẩm điện ảnh hay không. Tuy nhiên ý kiến của một số đại biểu và chuyên gia về điện ảnh cũng rất đáng quan tâm: vậy các băng đĩa ca nhạc, sân khấu cũng có hình ảnh động kết hợp với âm thanh có được coi là phim không? Trước khi được ghi hình thì các băng, đĩa thường là những băng, đĩa trắng, nó chỉ là băng từ, đĩa từ cần phân biệt nó với băng hình và đĩa hình. Nhiều chuyên gia luật đề nghị phải làm rõ là đĩa hình điện ảnh, băng hình điện ảnh để phân biệt với các băng hình, đĩa hình sân khấu hoặc ca nhạc. Tuy nhiên, các chuyên gia điện ảnh lại cho rằng không ai dùng thuật ngữ băng hình điện ảnh, đĩa hình điện ảnh. Thế là lại phải tìm phương án khác! Phương án định nghĩa nó qua phim. Nhưng khi đi vào thảo luận phim là gì thì càng rắc rối hơn vì phim được hiểu theo tiếng Việt hai nghĩa hoàn toàn khác nhau: 1. Phim là thứ vật liệu chuyên dùng để ghi hình tĩnh (như chụp ảnh) hoặc động (như các tác phẩm điện ảnh, sân khấu, ca nhạc); 2. Phim là tác phẩm điện ảnh. Vậy lại đẻ ra việc phải xác định tác phẩm điện ảnh là gì? Sau đó mới định nghĩa được phim là gì. Rồi lại phải giải thích phim nhựa là gì, phim vi-đi-ô, phim truyền hình là gì?... Cứ thảo luận, xác định, thống nhất từng việc như vậy, đến khi Luật Điện ảnh được thông qua, ban hành, nhưng không phải mọi điều đã thỏa mãn các chuyên gia. Các chuyên gia điện ảnh, truyền hình chưa phải đã vui vẻ thừa nhận định nghĩa:  Phim truyền hình là phim vi -đi-ô phát trên sóng truyền hình! Các chuyên gia luật thì cho rằng giá làm rõ hơn nữa về các thuật ngữ chuyên ngành thì sẽ dễ dàng hơn khi thực thi luật!

Quả thực, những người soạn thảo và thẩm tra Luật Điện ảnh đã tranh thủ rất nhiều ý kiến của các chuyên gia thông qua các hội thảo, các cuộc gặp gỡ, tiếp xúc, phỏng vấn sâu và cũng đã cố gắng hết sức trình bày các khái niệm về điện ảnh với tinh thần luật, nhưng chắc vẫn còn những ý kiến khác nhau, ngay cả khi luật đã được thông qua. Xem xét, chọn lựa để đi đến quyết định quả thật rất khó khăn vì thuần túy về chuyên môn đã khó nhưng khi thể hiện thành điều, khoản của luật lại còn khó hơn.

Nhắc tới điều này, chúng tôi muốn nhấn mạnh sự thận trọng, kỹ lưỡng về chuyên môn của cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra như là yêu cầu tiên quyết khi xây dựng luật chuyên ngành. Trước hết phải làm rõ: Nó là cái gì và cái gì không phải là nó, sau đó mới có thể xác định được phạm vi điều chỉnh và điều chỉnh nó như thế nào bằng các điều khoản của luật. Thực ra, đối với luật nào thì cũng phải làm như thế, nhưng với luật chuyên ngành thì cần làm một cách công phu hơn. Nhân đây, có thể nói đôi điều về vai trò của các chuyên gia trong công tác lập pháp. Điều dễ thấy nhất là: xây dựng luật, nhất là luật trong điều kiện mở cửa hội nhập thì không thể thiếu các chuyên gia luật. Nhưng cũng trong điều kiện ấy  không thể vắng bóng các chuyên gia chuyên ngành, nhất là đối với các chuyên ngành hẹp. Bởi lẽ, muốn xây dựng luật cho nó thì phải xác định nó là gì? Quy luật phát sinh, phát triển của nó ra sao?  Đặt luật cho nó nhằm mục đích gì và để cho ai?... Nếu không làm rõ những điều đó thì luật và những điều luật mất bao công phu xây dựng nhưng cũng khó đi vào cuộc sống. Trong xây dựng Luật Điện ảnh, việc xác định chuyện phim là gì, tác phẩm điện ảnh là gì, kịch bản đạo diễn hay kịch bản phân cảnh là gì... suy cho cùng cũng chỉ là làm rõ để đảm bảo tính chính xác, tính hệ thống của một văn bản luật, làm cơ sở cho các tổ chức, cá nhân hành nghề điện ảnh áp dụng pháp luật và giải quyết các tranh chấp pháp lý về điện ảnh nếu có. Tuy nhiên, cuộc sống xã hội nói chung và các công dân nói riêng lại quan tâm đến việc sẽ được xem phim như thế nào, dễ hay khó, rẻ hay đắt, nhiều hay ít, hấp dẫn hay tẻ nhạt?... Như vậy, vấn đề lại là chính sách phát triển điện ảnh và đương nhiên nó liên quan đến một góc nhìn khác: luật tác động vào hoạt động điện ảnh như thế nào, có những ưu tiên và hạn chế gì... để điện ảnh phát triển theo hướng có lợi nhất cho nhân dân, cho chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước. Và thế là việc xác định hoạt động điện ảnh gồm những công đoạn nào lại cần đến cả một quá trình nghiên cứu rất công phu, qua nhiều cuộc trao đổi với rất nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cần kể hết các hoạt động liên quan đến điện ảnh, từ việc sáng tác kịch bản văn học thế nào, đến việc phân cảnh, xây dựng kịch bản đạo diễn rồi dựng cảnh, quay phim, in tráng hoàn thiện bộ phim ra sao, rồi đến phát hành, chiếu phim... để từ đó đưa ra các điều khoản điều chỉnh các hoạt động đó. Thoạt nghe dưới góc độ chuyên ngành điện ảnh, ý kiến này dường như có lý, nhưng khi bắt tay vào xây dựng các chương điều mới thấy bất hợp lý và không thể làm như vậy được. ở đây, vai trò của chuyên gia luật với tư duy lập pháp đã gợi mở ra một hướng khác để giải quyết vấn đề trên. Rõ ràng không thể kể lể chi tiết tất cả các hoạt động thuần tuý mang tính chuyên ngành, mà phải chọn cách tiếp cận hệ thống để xác định nó một cách khái quát hơn, trên cơ sở có thể điều chỉnh được các hoạt động này bằng các điều khoản của pháp luật. Cuối cùng, hoạt động điện ảnh đã được xác định không trên cơ sở các thao tác nghề nghiệp mà căn cứ vào các công đoạn chính trong hoạt động này. Tại khoản 6 Điều 3 Luật Điện ảnh ghi rõ: “Hoạt động điện ảnh là hoạt động bao gồm sản xuất phim, phát hành phim và phổ biến phim”. Với cách định nghĩa này, những người làm điện ảnh lâu năm không dễ dàng chấp nhận khái niệm phát hành phim và phổ biến phim. Và với cách xác định này, bố cục và nội dung của Dự thảo luật khi thông qua đã khác xa với dự thảo ban đầu. Các chương quan trọng  là chương Sản xuất phim, chương Phát hành phim, chương Phổ biến phim. Tên các chương gắn với các khái niệm phát hành phim, phổ biến phim đã được hiểu có phần hơi khác với cách hiểu truyền thống của giới điện ảnh nước ta giai đoạn trước. Cũng với tư duy luật không điều chỉnh các hoạt động tác nghiệp thuần tuý, nên dự thảo lần này tránh không quy định cụ thể có thể làm gò bó, hạn chế sự sáng tạo của các chủ thể tham gia làm phim. Quyền hạn và trách nhiệm của các thành viên tham gia làm phim từ biên kịch, đạo diễn, quay phim, diễn viên và các thành viên khác được xác định thông qua hợp đồng giữa giám đốc cơ sở sản xuất phim và các thành viên tham gia làm phim. Như vậy, tuỳ từng bộ phim và hoàn cảnh cụ thể, các mối tương quan về vị trí, vai trò của các thành viên tham gia làm phim mà hợp đồng được ký kết trên cơ sở thoả thuận tự nguyện, thực hiện theo khuôn khổ nội dung đã ký kết giữa các bên tham gia hợp đồng. Cách xử lý này có vẻ ổn, nhưng nội dung hợp đồng làm sao để vừa đảm bảo được tự do sáng tạo của ngệ sỹ, vừa thể hiện được trách nhiệm của các bên tham gia hợp đồng không phải đã hoàn toàn phù hợp với cách tác nghiệp truyền thống mà ở đó, vai trò quyết định tất cả là đạo diễn. Hiệu quả của tư duy mới với các quy định mới chỉ có thể được kiểm chứng chính xác thông qua cuộc sống thực tiễn.

     Vấn đề chính sách phát triển điện ảnh cũng được nhiều đại biểu quan tâm. Điều đó là lẽ hiển nhiên, vì suy cho cùng, Luật Điện ảnh ra đời phải nhằm mục đích phát triển điện ảnh. Tuy nhiên, phát triển điện ảnh như thế nào trong mối tương quan với các lĩnh vực khác, làm thế nào để nó phát triển và phát triển để phục vụ ai... quả thật không phải là chuyện dễ thể hiện trong dự thảo luật. Xin đơn cử một chính sách được thể hiện tại khoản 6 Điều 5: “trong quy hoạch khu đô thị phải dành quỹ đất để xây dựng rạp chiếu phim”. Về điểm này có nhiều ý kiến rất khác nhau. Có ý kiến cho rằng, trong điều kiện hiện nay, rạp có vai trò hết sức quan trọng trong phát triển điện ảnh. Có phim mà không có rạp không thể phổ biến tốt được. Không có rạp với điều kiện trang thiết bị hiện đại, cơ sở hạ tầng kỹ thuật tốt và cảnh quan văn hoá hấp dẫn thì khó có thể thu hút được khán giả. Phim không có khán giả thì phim không thể sống được chứ chưa nói đến sự phát triển. Tuy nhiên, cũng có không ít ý kiến xuất phát từ thực tế ở nhiều địa phương cho rằng, rạp hiện có còn không sử dụng tốt, thậm chí đã phải chuyển mục đích sử dụng vì chiếu phim không còn hấp dẫn nữa, vậy quy định dành đất làm rạp liệu có hợp lý không? Nên chăng, chỉ quy định dành quỹ đất cho các công trình văn hoá thể thao cộng đồng, trong đó có rạp chiếu phim. Rõ ràng, những ý kiến khác nhau như thế không thể không cân nhắc khi xây dựng những chính sách cụ thể. Cũng trong điều này, các chính sách như đẩy mạnh xã hội hoá, khuyến khích mọi tổ chức cá nhân tham gia hoạt động điện ảnh là một định hướng đúng nhằm khơi dậy mọi tiềm năng cho hoạt động điện ảnh. Tuy nhiên, khi bàn đến việc ai có quyền làm phim, việc liên doanh liên kết thế nào, việc xuất nhập khẩu phim ra sao, nhất là chiếu phim nước ngoài trên truyền hình và tại các rạp như thế nào, có nên quy định tỷ lệ chiếu phim, giờ chiếu phim trên truyền hình và tại các rạp hay không... lại là các vấn đề gây nhiều tranh luận.

Luật Điện ảnh đã ban hành. Nó đi vào cuộc sống như thế nào phải chờ thời gian và phải giám sát, đánh giá tổng thể mới có thể đưa ra những nhận định khách quan, sát thực được. Thời gian gần đây chúng ta đã thấy rằng, sau khi Luật Điện ảnh được ban hành thì phim tư nhân (theo cách gọi dân dã) có vẻ gặt hái được nhiều hơn cả về số lượng và chất lượng. Tuy nhiên, để có một nền điện ảnh phát triển như mong ước của giới nghệ sĩ, của nhân dân và của những người tham gia xây dựng Luật Điện ảnh, thì Luật Điện ảnh mới chỉ là viên gạch, là cơ sở pháp lý đầu tiên trong tòa nhà Điện ảnh Việt Nam.