Khi xây dựng một nhà nước pháp quyền, không thể không nghĩ tới một hệ thống pháp luật minh bạch, dễ tiếp cận. Một hệ thống pháp luật mà giới luật gia, nhà quản lý, nhà khoa học và dân chúng đều khó tiếp cận thì chặng đường hoàn thiện pháp luật còn nhiều gian nan. Không chỉ là vấn đề thúc bách của hội nhập kinh tế quốc tế, mà chính là từ yêu cầu của người dân đối với những người đại diện của mình, dù là người đại diện trực tiếp (cơ quan lập pháp) hay người đại diện gián tiếp (cơ quan hành pháp), đều phải có trách nhiệm trong việc cung cấp cho công chúng một hệ thống pháp luật giúp họ tiếp cận tới công lý, công bằng. Một hệ thống pháp luật quá phức tạp, rối rắm, không thân thiện với mọi tầng lớp dân cư trong xã hội sẽ khó có thể phục vụ cho việc quản lý tốt và phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước. Vì vậy, một nội dung không thể thiếu trong chủ đề của cải cách pháp luật chính là đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

Sự cần thiết phải "đơn giản hoá" hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; pháp lệnh, nghị quyết do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành; lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành; nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành; nghị quyết do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức chính trị - xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; quyết định, chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành.

Như vậy, không kể Hiến pháp, trong số 23 loại văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành với các thứ bậc giá trị pháp lý khác nhau, trừ Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt, có hiệu lực pháp lý cao nhất, thì có tới 8 hình thức văn bản quy phạm pháp luật (luật, nghị quyết, pháp lệnh, lệnh, quyết định, nghị định, thông tư, chỉ thị), đó là chưa kể hình thức văn bản liên tịch.

So với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở đa số các nước trên thế giới thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta có quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật (nhìn chung, đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước trung ương ban hành hầu như các nước chỉ có từ 2 đến 3 hình thức văn bản quy phạm pháp luật: luật và nghị định, còn thông tư chỉ có tính chất hướng dẫn, không đặt ra các quy phạm mới).

Việc quy định mỗi cơ quan đều có thể ban hành nhiều loại văn bản có chứa quy phạm pháp luật đã làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trở nên phức tạp không cần thiết.  Việc quy định quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng làm cho hệ thống pháp luật phức tạp hơn, nhất là thiếu sự phân công, phân nhiệm rõ ràng về thẩm quyền lập pháp của các cơ quan Chính phủ, Quốc hội và Toà án trong nhà nước pháp quyền (hiện nay, cả ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều tham gia vào việc lập pháp, lập quy - vừa xây dựng, vừa ban hành văn bản quy pháp luật), chưa thực sự phù hợp với thông lệ quốc tế).

Trên thực tế, chúng ta có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp, khó theo dõi, khó áp dụng, khó xác định thứ bậc hiệu lực, khó xác định khi nào cần ban hành hình thức văn bản nào. "Hệ thống pháp luật phức tạp" không chỉ gây nên những phàn nàn của người nước ngoài, của các nhà đầu tư trong và ngoài nước, mà cả những cán bộ thừa hành pháp luật, giới luật sư và giới nghiên cứu. Còn người dân thường thì lại càng khó có thể hiểu về pháp luật. Cũng rất dễ hiểu là nhiều người dân đi khiếu kiện, khiếu nại trong tình trạng không hiểu pháp luật và bị những người "cò mồi" trục lợi.

Việc ban hành quá nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật của các các chủ thể khác nhau cũng là một trong những nguyên nhân làm cho các văn bản pháp luật thường xuyên bị mâu thuẫn, chồng chéo. Việc ban hành nhiều loại văn bản cũng đóng góp vào tình trạng văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh chậm được ban hành; luật và pháp lệnh chậm được thi hành, vô hiệu hoá cũng là điều dễ hiểu.

Hơn nữa, thực tế cho thấy, nhiều nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, chỉ thị, quyết định của Bộ trưởng chỉ là văn bản điều hành, đôn đốc, không chứa quy phạm pháp luật, nhưng vẫn phải tuân thủ quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, gây ra sự chậm trễ trong hoạt động quản lý, điều hành, gây tốn kém không cần thiết. Mặt khác, có một số nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nội dung tương tự như luật, pháp lệnh, chứa các quy phạm pháp luật, nhưng lại không được công bố (vì Hiến pháp quy định Chủ tịch nước chỉ công bố luật, pháp lệnh), gây khó khăn cho quá trình thực thi văn bản.

Ngoài những lợi ích về làm cho hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ tiếp cận, việc đơn giản hoá các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ cũng giúp cho việc phân biệt rõ hơn văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản pháp luật khác (văn bản điều hành, văn bản áp dụng, văn bản hành chính), đặc biệt là sẽ tạo thuận lợi hơn cho việc chấp hành, thực hiện và áp dụng pháp luật. Việc đơn giản hoá hình thức văn bản quy phạm pháp luật còn thuận lợi cho việc xác định rõ trật tự hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.

Những giải pháp cho việc"đơn giản hoá" hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Từ "hệ thống pháp luật phức tạp", cần phải đơn giản hoá như thế nào? Đương nhiên, đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ làm cho hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ tiếp cận hơn.

Nhằm khắc phục tình trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phức tạp hiện nay, Điều 3 Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) mà Chính phủ đã trình Quốc hội tháng 11/2007 đã đưa ra hai phương án:

Phương án 1 (còn gọi là phương án cải cách) được quy định theo hướng: trong số các văn bản mà cơ quan có thẩm quyền được ban hành theo Hiến pháp, thì mỗi cơ quan chỉ chọn một hình thức văn bản thông dụng nhất để chứa quy phạm pháp luật, cụ thể là: Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh; Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định; cấp Bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức thông tư... Riêng đối với Quốc hội, ngoài việc ban hành Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước, ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức luật. Các loại văn bản khác mà Hiến pháp quy định cho các cơ quan có thẩm quyền được ban hành như nghị quyết của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của Chính phủ; chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì vẫn được ban hành, vẫn có hiệu lực pháp luật, nhưng không nên chứa quy phạm pháp luật. Với phương án này, thì việc soạn thảo, ban hành các văn bản này sẽ không phải tuân theo trình tự, thủ tục như đối với văn bản quy phạm pháp luật, do đó, sẽ nhanh nhạy hơn, đỡ tốn kém hơn.

Phương án 2: chỉ đơn giản hóa các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XII, khi Quốc hội cho ý kiến về Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), có thể nói, Dự luật đã nhận được nhiều sự đồng tình của Đại biểu Quốc hội về vấn đề đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các Đại biểu Quốc hội không chỉ bằng lòng với một trong hai phương án, mà còn đưa ra rất nhiều phương án khác nhau, điều đó thể hiện rõ sự quan tâm của Đại biểu Quốc hội đối với việc cải cách hệ thống pháp luật.

Những Đại biểu Quốc hội đồng tình với phương án 1 (sau đây gọi là phương án cải cách) đều đưa ra những lý giải rất thuyết phục. Ví dụ, nhiều Đại biểu Quốc hội nhất trí tán thành với tư tưởng phải đổi mới để chúng ta đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật vì hệ thống pháp luật quá phức tạp, nhiều văn bản trùng lặp, chồng chéo nhau; vì vậy, cần đơn giản hoá theo nguyên tắc mỗi cơ quan chỉ nên có một hình thức văn bản. Việc đơn giản hoá hình thức văn bản quy phạm pháp luật như vậy không có gì trái Hiến pháp, vì trong Hiến pháp có một điều quy định là để thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, thì các cơ quan khác như Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền phải ra các văn bản thực hiện, các văn bản nói trên và kiểm tra việc thực hiện đó trong phạm vi toàn quốc. Hiến pháp cũng không chỉ ra những hình thức văn bản quy phạm pháp luật, trong thực tiễn không phải tất cả những vấn đề, những văn bản đó đều là văn bản quy phạm pháp luật. Chính phủ có hai hình thức đó là nghị quyết, nghị định, không phải nghị quyết nào của Chính phủ cũng phải chứa quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chủ yếu lâu nay vẫn là nghị định. Hay Bộ trưởng có quyết định, chỉ thị và thông tư, không phải tất cả các quyết định, chỉ thị đó đều là văn bản quy phạm pháp luật. Ngay Thủ tướng cũng có hai hình thức là quyết định và chỉ thị, thì không phải tất cả những văn bản đó đều là văn bản quy phạm pháp luật. Nếu có quy định gọn lại mỗi cơ quan chỉ ban hành một văn bản thay vì ban hành từ hai đến ba văn bản như hiện nay, thì cũng không ảnh hưởng gì đến quy định của Hiến pháp; mỗi một cơ quan có thẩm quyền đều có quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật để điều chỉnh lĩnh vực mà mình phụ trách. Như vậy không phải là vi hiến, ví dụ, trong Hiến pháp quy định Chủ tịch nước ban hành lệnh và quyết định, nhưng không nói lệnh và quyết định là văn bản quy phạm hoặc không quy phạm. Quy định "lệnh" là quy phạm pháp luật thì quyết định không nên là văn bản quy phạm pháp luật nữa, quyết định cũng vẫn được ban hành mà không có vấn đề gì. Nếu quy định theo hướng hạn chế hoặc giảm bớt các cơ quan ban hành thì đúng là vấn đề này "đụng" đến Hiến pháp và các luật tổ chức hiện hành, nhưng nếu chỉ đơn giản là các hình thức văn bản, ví dụ: một cơ quan được ban hành một hay hai, ba hình thức văn bản thì theo quy định hiện nay không vướng gì đến Hiến pháp. Vấn đề là trong Hiến pháp chưa xác định hình thức văn bản nào là chứa văn bản quy phạm pháp luật, hình thức văn bản nào là không chứa quy phạm pháp luật. Còn Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này - nếu theo hướng đề nghị của Chính phủ - thì chỉ cần xác định cơ quan nào, bằng hình thức văn bản gì có chứa quy phạm pháp luật, còn hình thức văn bản không chứa quy phạm thì vẫn có quyền ban hành.

Có không ít Đại biểu Quốc hội khẳng định: đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là yêu cầu cần thiết đặt ra trong lần sửa đổi này; cần phải nghiên cứu giảm bớt các loại hình văn bản qui phạm pháp luật; bởi vì hệ thống pháp luật của chúng ta có quá nhiều loại văn bản qui phạm pháp luật, làm cho khi nhìn vào thì như lạc vào mê cung, hết sức rắc rối, chằng chịt, phức tạp, chồng chéo, thì làm sao người dân có thể hiểu và thực hiện được. Tiếp nữa là thực trạng luật được ban hành có quá nhiều điều, khoản giao cho Chính phủ, các Bộ, ngành để rồi sau đó phải chờ nghị định, thông tư, hướng dẫn và hầu như người thực thi chỉ cần biết đến thông tư, nghị định, vô hình chung đã vô hiệu hoá luật. Điều đó trái với tinh thần luật là văn bản quy phạm pháp luật cao nhất. Đồng thời, với tinh thần đổi mới tư duy lập pháp theo hướng tập trung ban hành luật, giảm dần việc ban hành pháp lệnh, hạn chế luật khung, trừ một số ít lĩnh vực hết sức cần thiết phải có nghị định hướng dẫn, còn lại cần quy định để sau khi luật ban hành có thể thi hành ngay, thì việc đơn giản hoá hệ thống văn bản qui phạm pháp luật là yêu cầu cấp thiết, là sự mong đợi của cử tri cả nước. 

Không thể không nhận thấy sự thiết tha của Chính phủ trong Tờ trình về sự cải cách triệt để hệ thống pháp luật, trong nội dung Tờ trình Quốc hội số 102/TTr- CP ngày 25/10/2007 có đoạn: " Tuy nhiên, trong quá trình soạn thảo Luật, cũng có ý kiến băn khoăn về việc nếu Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội không ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị quyết nữa thì e rằng sẽ không linh hoạt. Do vậy, Chính phủ đã dự kiến Phương án 2 là trước mắt sẽ đơn giản hóa các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, để Quốc hội xem xét, quyết định. Trong trường hợp Quốc hội quyết định theo Phương án 2 thì các điều, khoản của Dự thảo Luật sẽ được chỉnh lý tương ứng".

          Những Đại biểu Quốc hội ủng hộ theo Phương án 2 có băn khoăn, e ngại rằng, đơn giản hoá theo Phương án 1 sẽ vướng các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ.

Có một số ý kiến tán thành việc đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhưng đơn giản hóa không chỉ có nghĩa là lược bớt hình thức văn bản, mà còn ở việc hạn chế thẩm quyền ban hành ở các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật; đề nghị tiếp tục nghiên cứu để đơn giản hóa cả thẩm quyền ban hành văn bản, tức là giảm bớt các cơ quan có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật, đặc biệt cũng phải đơn giản hóa nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật, để khi văn bản được ban hành người dân dễ nhớ và trong quá trình soạn thảo chúng ta cũng tiết kiệm được thời gian và kinh phí hơn.

Có ý kiến của không ít Đại biểu Quốc hội đề nghị kết hợp cả hai phương án như: hình thức văn bản của Quốc hội vẫn nên duy trì là Hiến pháp, luật, nghị quyết; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước là lệnh, quyết định; Chính phủ là nghị định; Thủ tướng Chính phủ là quyết định và hình thức văn bản của các cơ quan có thẩm quyền khác thực hiện theo phương án một như dự thảo. Có ý kiến đồng ý Phương án 1 nhưng Chủ tịch nước nên ban hành lệnh. Hoặc có một số Đại biểu Quốc hội đề nghị theo Phương án 1 nhưng duy trì hình thức nghị quyết của Quốc hội[1]; đối với Chủ tịch nước, giữ lại lệnh của Chủ tịch nước, còn quyết định của Chủ tịch nước chỉ nên dùng trong trường hợp các quyết định cá biệt. Có ý kiến đồng ý với quan điểm phải đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nhưng không hoàn toàn nhất trí với Phương án 1 hay Phương án 2 trong Dự thảo luật vì lý do việc ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong thời gian qua tương đối ổn định và đã đi vào nề nếp; do đó, đề nghị giữ nguyên các loại văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội như hiện nay nhưng cần có sự phân biệt rạch ròi giữa nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật và nghị quyết không chứa đựng quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Có ý kiến nhất trí với Phương án 1 nhưng bổ sung lệnh của Chủ tịch nước; các loại văn bản như nghị quyết, chỉ thị không nên quy định là văn bản quy phạm pháp luật, vì trong nhiều trường hợp các văn bản này không có quy tắc xử sự chung. Không nên quy định nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ ban hành với các cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị xã hội là văn bản quy phạm pháp luật, vì nghị quyết thường mang tính định hướng, quy định phương hướng chung. Căn cứ vào nghị quyết này, Chính phủ sẽ tự mình hoặc có kiến nghị về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định. 

 Có ý kiến đề nghị: đối với Toà án nhân dân tối cao, chỉ nên có một hình thức văn bản quan trọng đó, tức là nghị quyết do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành; cũng không nên có thông tư, chỉ thị của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; còn hình thức quyết định của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ trưởng thì cần thiết. Để ban hành các qui chế, qui chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn kinh tế - xã hội thì nên dùng hình thức quyết định mà không nên dùng hình thức thông tư.

Cũng có ý kiến đồng ý giữ hình thức nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo Phương án 2, nhưng Uỷ ban thường vụ Quốc hội không nên ban hành pháp lệnh; đề nghị Chủ tịch nước ban hành hình thức lệnh, nhưng không nên ban hành quyết định, mà nếu có thì chỉ là những văn bản cá biệt không chứa các quy phạm pháp luật.

Có ý kiến nhất trí với việc đơn giản hoá hình thức văn bản cũng như hạn chế các chủ thể và thẩm quyền ban hành, vì ngoài việc góp phần đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; thuận lợi cho việc quy định rõ trật tự, hiệu lực pháp lý của quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật; bên cạnh đó, còn nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, cam kết quốc tế và phù hợp với hệ thống pháp luật của quốc tế. Theo ý kiến này, vấn đề là cần tổng kết thực tiễn xem xét điều chỉnh lại thẩm quyền và hoạt động của một số chủ thể trong hoạt động lập pháp sao cho thật phù hợp với thực tế và hạn chế tối đa việc chồng chéo giữa các loại văn bản vì giá trị sức mạnh của hệ thống pháp luật không phải thể hiện ở chỗ số lượng mà là chất lượng của văn bản được ban hành.

Có ý kiến đồng tình với quan điểm phải đưa đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật vào ngay trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này để xem xét, vì thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta hiện nay nhiều, có thể nói là trong tình trạng báo động, nhất là tình trạng văn bản quy phạm pháp luật này chồng lên văn bản quy phạm pháp luật kia; chưa kể đến việc Bộ, ngành ban hành văn bản; có những Bộ, ngành ban hành văn bản quy phạm pháp luật giành phần lợi về phía ngành mình và đẩy cái khó cho người dân; từ chỗ đó dẫn đến rất nhiều phiền hà cho người dân, cản trở quá trình cải cách hành chính. Nhưng ý kiến này cũng chưa đồng tình với hai phương án rạch ròi đã nêu trong Dự thảo Luật, vì cho rằng lý do tính phức tạp, rườm rà thông thường không nằm trong luật, pháp lệnh, nghị quyết, các văn bản của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của Chủ tịch nước, của Chính phủ mà sự rườm rà chủ yếu nằm ở thông tư, nghị định; quan điểm này cũng đề nghị bỏ "yếu tố quy phạm pháp luật" trong thông tư, vì thông tư chỉ để hướng dẫn thi hành.

Có Đại biểu Quốc hội tán thành với việc đơn giản hoá hình thức văn bản vì việc xây dựng các nghị quyết của Quốc hội nặng về hình thức và có tính kêu gọiC, giống như văn bản nghị quyết của Đảng; nhiều văn bản không có tính chất pháp luật và không có giá trị pháp lý cao nên việc thực hiện các nghị quyết đó có hay không thì không có cơ chế để giám sát và ràng buộc. Qua khảo sát, nghiên cứu cho thấy, các cán bộ trong các cơ quan công quyền, giới báo chí hay dân chúng đều ít quan tâm tới hình thức "nghị quyết" dù là của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hay của Chính phủ; họ cho rằng hình thức văn bản đó thuộc về "nội bộ" hơn là có tác động, ảnh hưởng tới họ như luật, pháp lệnh, nghị định.

Rất nhiều ý kiến của Đại biểu Quốc hội đề nghị không nên duy trì hình thức thông tư liên tịch giữa các cơ quan, bởi vì về hình thức nên xác định rõ trách nhiệm của một cơ quan trong vấn đề ban hành văn bản. Có ý kiến đề nghị bỏ thông tư liên tịch, liên ngành và thông tư của Bộ;  ở cấp Bộ, chỉ nên áp dụng văn bản quy phạm mà không ban hành văn bản quy phạm để bỏ bớt các tầng nấc và để tập trung cho một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm. Nếu trường hợp thấy không có hiệu lực ở mức cấp Bộ thì phải đưa lên để Chính phủ hoặc Thủ tướng ban hành mà không để hình thức văn bản liên tịch như hiện nay, gây khó khăn trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản.

Một số ý kiến tán thành bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các bộM, cơ quan trung ương, nhưng với điều kiện khi giao nhiệm vụ cho các bộ, ngành trong các văn bản quy phạm pháp luật thì phải chỉ rõ cơ quan chủ trì phối hợp hướng dẫn, không giao chung chung như hiện nay vì thực tế hàng năm các bộ, ngành cũng ban hành một khối lượng không nhỏ các thông tư liên tịch mà đôi khi, chỉ cần chờ đủ chữ ký của các lãnh đạo bộ, ngành có văn bản cũng phải mất hàng tháng. 

*

Nếu như đã quyết tâm cải cách, chúng ta nên cải cách triệt để, tránh việc cải cách "chút chút", rồi lại phải "đi đường vòng", sẽ chỉ làm cho tốn kém, mất nhiều thời gian, bởi vì sau này, Quốc hội sẽ phải tiếp tục nghiên cứu để đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, trong khi chúng ta đã nhìn thấy rõ ràng những lợi ích, tính khả thi (và không có khó khăn nào ngoại trừ vấn đề tâm lý ngại thay đổi của mỗi cá nhân) của việc đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong việc sửa đổi Luật lần này.

Chúng tôi cho rằng, mỗi cơ quan chỉ nên ban hành một hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Một số chủ thể khác không nên giữ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và không ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật (kể cả ban hành văn bản dưới hình thức liên tịch).

Về thẩm quyền đồng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tổ chức chính trị - xã hội với cơ quan nhà nước (hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội): mặc dù Luật hiện hành có quy định, nhưng theo thông lệ quốc tế thì không còn nước nào duy trì loại thẩm quyền này. Văn bản quy phạm pháp luật có tính đặc thù, thuộc thẩm quyền riêng của cơ quan nhà nước và có tính bắt buộc thi hành. Đây là một trong những công cụ quan trọng, không thể thiếu để thực hiện quản lý nhà nước, trong khi đó, về mặt nguyên tắc, các tổ chức xã hội, kể cả tổ chức chính trị xã hội đều không thực hiện quản lý nhà nước. Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nên loại bỏ hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị - xã hội.

[1] Đại biểu Quốc hội có quan điểm này cho rằng nghị quyết của Quốc hội thì vẫn có tính khả thi rất cao như nghị quyết về phát triển kinh tế, xã hội, về dự toán ngân sách Nhà nước, về quyết định những công trình quan trọng quốc gia đến nay vẫn có hiệu lực và có tính khả thi cao. Người viết xin bình luận thêm: các nghị quyết không có chứa quy phạm pháp luật vẫn có giá trị pháp lý riêng.