Hiện nay, Dự thảo Luật Viên chức đang được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 7 cho ý kiến. Có thể nói, Luật Viên chức là một đạo luật quan trọng, tác động trực tiếp đến tâm tư, nguyện vọng, đời sống; đến quyền và lợi ích trước mắt cũng như lâu dài của hơn 1,6 triệu người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập - những người mà theo pháp luật trước đây là cán bộ, công chức. Chính vì vậy, Luật Viên chức phải là một “sân chơi” với “cách chơi” hợp lý, hiệu quả cho hơn 1,6 triệu người này và cả những người sẽ tham gia cùng họ trong tương lai.  

1. Quyền kinh doanh và làm việc ngoài giờ của viên chức

Trong Dự thảo Luật Viên chức, Điều 11 về Quyền của viên chức về hoạt động kinh doanh và làm việc ngoài giờ quy định: viên chức “1. Được hoạt động nghề nghiệp ngoài giờ, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. 2. Được ký hợp đồng vụ, việc với các cơ quan, tổ chức khác mà pháp luật không cấm nhưng phải hoàn thành nhiệm vụ được đơn vị sự nghiệp giao”.

Đã có nhiều ý kiến lo ngại rằng, nếu cho phép viên chức làm việc ngoài giờ sẽ xảy ra tình trạng những người này chỉ chăm lo cho “việc tư” mà quên mất “việc công” hay tình trạng “mượn danh” cơ quan, đơn vị khi ra ngoài làm “việc cá nhân”. Thậm chí, nhiều người còn lo ngại sẽ xảy ra tình trạng “chảy máu chất xám”, dứt áo ra đi của nhiều viên chức. Tuy nhiên, chúng ta phải thẳng thắn nhìn nhận rằng, làm việc ngoài giờ là quyền của viên chức, giúp họ phát huy tối đa năng lực chuyên môn, mang lại lợi ích cho bản thân và xã hội. Điều này cũng phù hợp với Bộ luật Lao động hiện hành.

Trước đây, khi Luật Luật sư ra đời đã “tước” đi quyền trở thành luật sư của những giảng viên trường luật, hoặc các công chức có chuyên môn pháp luật. Lúc bấy giờ, nhiều người phải lựa chọn giữa việc tiếp tục đứng trên bục giảng, tiếp tục làm công chức hay ra ngoài để làm luật sư. Qua thời gian, nhiều người nhận thấy quy định này chưa thực sự hợp lý, bởi lẽ dưới góc độ khoa học thì học phải đi đôi với hành, lý luận phải gắn liền với thực tiễn. Không phải ngẫu nhiên mà nguyên lý giáo dục của nước ta đã khẳng định: “Hoạt động giáo dục phải được thực hiện theo nguyên lý học đi đôi với hành, giáo dục kết hợp với lao động sản xuất, lý luận gắn liền với thực tiễn, giáo dục nhà trường kết hợp với giáo dục gia đình và giáo dục xã hội”[1]. Nếu qua hoạt động nghề nghiệp là luật sư thì giảng viên, công chức có chuyên ngành luật sẽ có được những kinh nghiệm thực tiễn quý báu phục vụ cho hoạt động giảng dạy, chuyên môn của mình và cũng sẽ có những kỹ năng nghề nghiệp để mở rộng tri thức, kinh nghiệm. Quy định không cho giảng viên trường luật làm luật sư vô hình trung sẽ làm tăng hiện tượng “dạy chay, học chay”, giảng viên sẽ mất đi một kênh thu thập thông tin hiệu quả nhất vì trên thực tế, việc đi “xin” một bản án, một kết luận điều tra của tòa án, cơ quan điều tra là cực kỳ gian nan và khó khăn. Những tài liệu này cũng có thể tìm thấy được trên các phương tiện thông tin đại chúng nhưng khó có thể đầy đủ như mong muốn.

Đối với các lo ngại nếu thừa nhận quyền kinh doanh và làm việc ngoài giờ của viên chức sẽ giúp cho những người này chỉ chăm lo cho “việc tư” mà quên “việc công” hay “mượn danh” cơ quan, đơn vị để làm ngoài, thì pháp luật sẽ có quy định đầy đủ, chặt chẽ cơ sở pháp lý để ngăn chặn những mặt tiêu cực đó. Điều 45 của Dự thảo Luật Viên chức quy định rất cụ thể: “Viên chức hai năm liên tiếp bị phân loại đánh giá ở mức độ không hoàn thành nhiệm vụ thì người đứng đầu đơn vị sự nghiệp được đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc và giải quyết cho thôi việc theo quy định của Chính phủ”. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật Viên chức dành riêng cả Chương VII để quy định về kỷ luật và xử lý đối với vi phạm của viên chức. Thiết nghĩ, những quy định này đủ để ràng buộc đối với viên chức. Việc ràng buộc này sẽ ngăn chặn được những vi phạm có thể xảy ra của viên chức – nó khác xa với việc “cột chân”  - cấm hoàn toàn hoạt động ngoài giờ của viên chức.

Với những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, việc Dự thảo Luật viên chức thừa nhận quyền hoạt động kinh doanh và làm việc ngoài giờ theo quy định của pháp luật là hợp lý. Tuy nhiên, Điều 11 của Dự thảo Luật Viên chức cần quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Những quy định “trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” hay “được ký hợp đồng vụ, việc với các cơ quan, tổ chức khác mà pháp luật không cấm” đều là những quy định tùy nghi, khó có cách hiểu và áp dụng thống nhất nếu không được giải thích rõ ràng. Việc quy định cụ thể, rõ ràng hơn cũng đặc biệt có ý nghĩa nhằm hạn chế trường hợp Quốc hội trao quyền “quy định chi tiết” cho Chính phủ, Chính phủ lại giao cho Bộ trưởng “hướng dẫn chi tiết” sẽ trái với những mong muốn tốt đẹp của nhà lập pháp.  

2. Thế nào là lý do chính đáng để viên chức đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc?

Theo Khoản 2 Điều 28 của Dự thảo Luật Viên chức thì “Trong trường hợp có lý do chính đáng, viên chức hoặc người đứng đầu đơn vị sự nghiệp có thể đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc nhưng phải thông báo trước cho bên kia biết trước 90 (chín mươi) ngày đối với hợp đồng không xác định thời hạn và 30 (ba mươi) ngày đối với hợp đồng xác định thời hạn”. Thêm vào đó,  Khoản 4 Điều 28 đưa ra quy định những trường hợp người đứng đầu đơn vị sự nghiệp được đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc với viên chức. Đó là các trường hợp sau:

“a) Viên chức không hoàn thành nhiệm vụ theo quy định tại khoản 2 Điều 45 của Luật này;

b) Viên chức bị kỷ luật bằng hình thức buộc chấm dứt hợp đồng làm việc theo quy định tại Điều 62 của Luật này;

c) Khi đơn vị sự nghiệp bị giải thể, chấm dứt hoạt động theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; 

d) Khi vị trí việc làm mà viên chức đang đảm nhận không còn”.

Như vậy, có thể thấy rằng “lý do chính đáng” của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp trong việc đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc với viên chức đã được cụ thể hóa tại Khoản 4, Điều 28 của Dự thảo Luật Viên chức. Tuy nhiên, đọc hết Dự thảo Luật Viên chức vẫn không thấy có điều nào quy định “lý do chính đáng” của viên chức trong việc đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc. Một đạo luật tốt phải tính đến việc cân bằng, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể. Quy định này chỉ mới nêu lên quyền của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp chứ chưa nói lên quyền của viên chức trong việc đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc. Kinh nghiệm cho thấy, một quy định pháp luật, dù rất cần thiết đi nữa, nếu không gắn kết hài hòa nghĩa vụ với quyền của các chủ thể thì rất khó thành công.

3. Quy định trùng lắp

Khoản 2 và 3 Điều 48 của Dự thảo Luật đã có sự trùng lắp nhau. Khoản 2 Điều 48 của Dự thảo Luật quy định: “Viên chức tự ý bỏ việc thì bị xử lý kỷ luật ở hình thức buộc chấm dứt hợp đồng làm việc, không được hưởng chế độ thôi việc và các quyền lợi khác, phải bồi thường chi phí đào tạo theo quy định của pháp luật”. Trong khi đó, Khoản 3 Điều 48 quy định: “Viên chức xin thôi việc theo nguyện vọng nhưng không được người đứng đầu đơn vị sự nghiệp đồng ý mà vẫn đơn phương thôi việc thì không được hưởng chế độ thôi việc và phải bồi thường chi phí đào tạo, bồi dưỡng theo quy định của pháp luật”. Như vậy, trong trường hợp viên chức xin thôi việc nhưng không được người đứng đầu đơn vị sự nghiệp đồng ý mà vẫn đơn phương thôi việc thì xem như đã tự ý bỏ việc và sẽ giải quyết theo Khoản 2 Điều 48 của Dự thảo Luật. Do đó, theo chúng tôi, nên gộp Khoản 2 và Khoản 3 Điều 48 của Dự thảo Luật vào một khoản chung để tránh “thừa quy định”.

4. Quy định thiếu nhất quán

Khoản 1, Điều 62 của Dự thảo Luật Viên chức đưa ra sáu hình thức kỷ luật đối với viên chức là:

“a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Hạ bậc lương;

d) Giáng chức;

d) Cách chức;

đ) Buộc chấm dứt hợp đồng làm việc”.

Năm hình thức kỷ luật đầu của viên chức (khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức) giống các hình thức kỷ luật đối với công chức, chỉ có hình thức kỷ luật cuối cùng là khác nhau. Do viên chức làm việc theo chế độ hợp đồng nên không áp dụng hình thức kỷ luật “buộc thôi việc” như đối với công chức mà áp dụng hình thức “buộc chấm dứt hợp đồng làm việc”. Tuy nhiên, tại Khoản 3 Điều 62 của Dự thảo Luật lại quy định: “Viên chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật” và Khoản 5 Điều 67 quy định: “Viên chức phạm tội bị cấm hành nghề trong một thời hạn nhất định theo quyết định của Tòa án, nếu đơn vị không xử lý hình thức kỷ luật buộc thôi việc thì phải bố trí công tác khác không liên quan đến công việc đang hành nghề”.

Như vậy, theo nhà làm luật, “buộc chấm dứt hợp đồng làm việc” và “buộc thôi việc” là như nhau hay có sự khác nhau? Nếu là như nhau thì chỉ nên sử dụng một, việc đưa ra quá nhiều thuật ngữ sẽ làm rối loạn hệ thống thuật ngữ pháp lý. Hơn nữa, cách dùng nhiều thuật ngữ để biểu thị một nghĩa là hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc kỹ thuật lập pháp[2]. Còn nếu có sự khác nhau thì lại không phù hợp với Khoản 1 Điều 62 của Dự thảo Luật vì không có hình thức kỷ luật “buộc thôi việc” đối với viên chức.

Cần phải khẳng định lại rằng, Luật Viên chức ra đời sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng tạo điều kiện thúc đẩy đội ngũ viên chức tiếp tục phát triển nhanh về số lượng và mạnh về chất lượng. Muốn như vậy thì ngay khi còn là Dự thảo, Luật Viên chức phải có tính hợp lý, đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, của toàn xã hội và của đội ngũ viên chức. Dự thảo phải tạo ra một hành lang pháp lý thông thoáng và một “sân chơi” bình đẳng để đội ngũ viên chức có cơ hội thuận lợi để phát triển, có điều kiện thực hiện một cách hiệu quả nhất hoạt động nghề nghiệp của mình, hạn chế những tiêu cực và giảm dần các biểu hiện thiếu tinh thần trách nhiệm, gây phiền hà, nhũng nhiễu trong thái độ phục vụ người dân ở một bộ phận viên chức. Đồng thời, những quy định hợp lý này sẽ góp phần phát triển, nâng cao chất lượng các dịch vụ công, thực hiện tăng trưởng kinh tế gắn liền tiến bộ và công bằng xã hội.

[2] Nguyễn Cửu Việt, Các yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 9, năm 2005.