Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) được quy định lần đầu tại Pháp lệnh Xử phạt VPHC năm 1989. Qua mỗi lần sửa đổi, bổ sung hoặc được thay thế bởi Pháp lệnh mới (trong những năm 1995, 2002, 2008) thủ tục xử phạt VPHC được quy định ngày càng cụ thể hơn, hoàn thiện hơn, tính khả thi được nâng cao hơn.

Hiện nay các quy định về thủ tục xử phạt VPHC được quy định chủ yếu tại Chương VI Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) năm 2002 (Pháp lệnh năm 2002) được sửa đổi, bổ sung năm 2008. Để cụ thể hóa một số quy định của pháp luật hiện hành, Chính phủ ban hành Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16/12/2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thủ tục xử phạt bao gồm các nội dung chủ yếu sau: đình chỉ hành vi vi phạm; lập biên bản vi phạm (trừ trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản, tức là thủ tục không phải lập biên bản); ban hành quyết định xử phạt; thi hành quyết định xử phạt; tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp đối tượng bị xử phạt không tự nguyện thi hành quyết định xử phạt.

1. Thực trạng thi hành các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong pháp luật hiện hành

1.1. Về thủ tục đơn giản

Cũng như Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989, Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 vẫn duy trì hai loại thủ tục xử phạt: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản; nhưng mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản đã được nâng lên từ 20.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC năm 1995) lên 200.000 đồng. Việc nâng mức tiền phạt theo thủ tục đơn giản là cần thiết để khắc phục tình trạng vụ việc vi phạm phải dồn lên cấp trên để giải quyết. Tuy nhiên, mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản là 200.000 đồng cũng cần được cân nhắc, điều chỉnh vì mức 200.000 đồng vẫn còn thấp, nhiều vụ vi phạm chưa thể xử phạt theo thủ tục này vì quá nhẹ. Hơn nữa, xu hướng chung là các nghị định quy định xử phạt đều nâng mức phạt tiền, do đó, mức 200.000 đồng thực sự không có ý nghĩa.

Theo quy định tại Điều 54 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung) và Điều 21 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP, thủ tục đơn giản là trường hợp xử phạt mà người có thẩm quyền xử phạt không lập biên bản mà ra quyết định xử phạt tại chỗ. Những trường hợp được tiến hành xử phạt theo thủ tục đơn giản bao gồm: hành vi vi phạm hành chính (HVVPHC) mà mức phạt quy định là cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng; nhiều HVVPHC do một người thực hiện mà hình thức và mức phạt quy định đối với mỗi hành vi đều là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng. Thông thường, thủ tục đơn giản được áp dụng đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp cần phải xác minh thêm như vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều… Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt có thể ra quyết định xử phạt ngay, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có thể nộp phạt tại chỗ, vụ việc được giải quyết nhanh chóng, trật tự quản lý cũng được nhanh chóng khôi phục. Điều đó không chỉ tạo điều kiện cho cơ quan nhà nước và người thi hành công vụ mà còn cho cả cá nhân, tổ chức vi phạm.

1.2. Thủ tục xử phạt có lập biên bản

- Thẩm quyền lập biên bản VPHC:  Khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh năm 2002 quy định, người có thẩm quyền xử phạt đang thi hành công vụ khi phát hiện vi phạm phải kịp thời lập biên bản. Nhưng trên thực tế, có những người khi thi hành công vụ lại không có thẩm quyền xử phạt VPHC (như kiểm hoá viên…) nên đã gây khó khăn cho việc thực hiện nhiệm vụ. Để khắc phục vướng mắc này của Pháp lệnh năm 2002, Điều 55 đã được sửa đổi, bổ sung như sau: người có thẩm quyền đang thi hành công vụ có trách nhiệm lập biên bản đối với vi phạm mà mình phát hiện. Trong trường hợp VPHC không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 bổ sung trường hợp người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng. 

- Về việc xác minh thu thập chứng cứ: hiện nay, việc xử phạt VPHC không chỉ được thực hiện trong lĩnh vực giao thông, lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội mà còn cả trong các lĩnh vực quản lý nhà nước như lĩnh vực hải quan, thuế, bảo vệ môi trường… Do đó, việc xác minh, thu thập chứng cứ, đặc biệt là việc giám định giữ vai trò quan trọng trong việc xác định lỗi cũng như xác định tính chất, mức độ vi phạm (chẳng hạn như để xác định có hành vi trốn thuế, khai sai hay không; trong một số trường hợp cán bộ hải quan cần đến phương tiện phân tích, đánh giá hàng hóa theo các tiêu chuẩn phân loại hàng hóa, hoặc để xác định có hay không chất hàn the trong thực phẩm (bánh cuốn, giò chả….). Như vậy, để xác minh sự thật của vụ vi phạm, từ đó xác định lỗi của người vi phạm, phương tiện kỹ thuật cũng như việc phân tích, giám định hàng hóa giữ vai trò rất quan trọng vì không thể dùng mắt thường để khẳng định thực phẩm được bày bán có bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm hay không (có hay không có hàn the và các loại vi khuẩn gây bệnh). Tuy vậy, các nội dung này hiện nay chưa được Pháp lệnh XLVPHC quy định, do đó vấn đề giám định trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt cũng cần được nghiên cứu quy định trong Dự thảo Luật XLVPHC để bảo đảm việc xử phạt được khách quan, chính xác.

- Việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt: việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC cũng là một vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật về xử phạt VPHC. Mặc dù các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, nhưng việc cưỡng chế vẫn gặp những khó khăn nhất định, do chưa có sự  phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế, như biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng. Theo ý kiến của nhiều Bộ, ngành, địa phương thì việc trừ tiền tại ngân hàng gặp khó khăn, do “các ngân hàng vì mục đích kinh doanh, để bảo vệ khách hàng nên thường không muốn phối hợp, thực hiện việc cưỡng chế nộp tiền phạt qua ngân hàng”. Để khắc phục tình trạng này, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 đã được bổ sung Điều 62a quy định trách nhiệm của tổ chức tín dụng trong việc thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC. Theo đó, nếu ngân hàng, tổ chức tín dụng không trích chuyển số tiền theo quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC thì sẽ bị phạt số tiền tương ứng với số tiền không trích chuyển vào ngân sách nhà nước, nhưng tối đa không quá 500 triệu đồng.

Mặt khác, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là công việc khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban hành cũng là vấn đề gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt. 

Khó khăn khác trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết định xử phạt VPHC, vì theo quy định tại Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP thì những người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm của mình và của cấp dưới, các cơ quan chức năng của UBND có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc quyết định cưỡng chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu. Tại Hội nghị đánh giá thi hành pháp luật XLVPHC ở các tỉnh phía Nam (tại thành phố Hồ Chí Minh ngày 08/04/2005), đại biểu thành phố Hồ Chí Minh cho rằng: quy định này khó khả thi vì cơ quan xử phạt, cơ quan chuyên môn thuộc UBND không đủ lực lượng để tổ chức cưỡng chế.

1.3. Pháp lệnh hiện hành còn thiếu một số quy định để việc xử phạt được tiến hành khách quan, chính xác và đảm bảo quyền tự do, dân chủ, quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm. Đó là các quy định về xác minh, thu thập chứng cứ phục vụ xử phạt VPHC. Các quy định này cần có một số nội dung như: những tình tiết phải được xác minh; chẳng hạn như sự tồn tại của sự kiện VPHC (trên thực tế có việc vi phạm hay không; tình tiết này đặc biệt quan trọng, trong trường hợp vụ việc vi phạm không phải do người có thẩm quyền phát hiện, mà do báo tin hoặc do tố cáo hành vi vi phạm của nhân dân) lỗi của người vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, các tình huống loại trừ trách nhiệm hành chính... chứng cứ gồm: biên bản vi phạm, giải trình của đối tượng vi phạm, lời khai của nhân chứng, kết luận giám định (chẳng hạn như để xử phạt vụ vi phạm sản xuất hàng giả thì cần phải có kết luận giám định xem hàng đó chất lượng thế nào, có phải là hàng giả, hàng kém chất lượng hay không...). Những nội dung này chưa được Pháp lệnh hiện hành quy định, mặc dù Điều 56 Pháp lệnh quy định trường hợp phải xác minh thì thời hạn ban hành quyết định xử phạt có thể kéo dài hơn 10 ngày. Về quyền được trình bày của đối tương vi phạm, nội dung này cũng rất quan trọng trong trường hợp người có thẩm quyền quyết định tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc phạt tiền với số lượng lớn (có thể từ 10 triệu đồng trở lên). Việc pháp luật tạo điều kiện cho đối tượng vi phạm được trình bày là vừa thể hiện tính dân chủ trong xử phạt VPHC, vừa là cơ hội để người có thẩm quyền xử phạt cân nhắc lại các sự kiện cũng như các tình tiết của vụ việc trước khi ban hành quyết định xử phạt. Các nội dung vừa nêu là rất quan trọng để việc xử lý vi phạm được khách quan, chính xác, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của đối tượng vi phạm, qua đó giảm thiểu việc khiếu nại và khởi kiện ra Toà án. Nếu theo quan niệm chung, phổ biến hiện nay là VPHC, xét về bản chất, là vi phạm nhỏ về hình sự thì việc bổ sung một số nội dung vừa nêu trên trong Dự án Luật XLVPHC càng trở nên quan trọng và cấp thiết, vì để giải quyết một vụ án hình sự, chúng ta đã có hẳn Bộ luật Tố tụng hình sự, trong khi đó, để giải quyết vụ VPHC, pháp luật hiện hành mới có một số quy định cơ bản nhưng còn tương đối đơn giản, còn thiếu một số quy định quan trọng như quy định về xác minh vụ việc, về giám định, về chứng cứ... vì thiếu các quy định này, việc xử lý vụ việc trong một số trường hợp sẽ không được khách quan, chính xác, dễ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện... 

2. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính

Dự thảo Luật XLVPHC đã được nghiên cứu, soạn thảo trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật về xử phạt VPHC, do đó, nhiều vấn đề bức xúc phát sinh trong thực tế thi hành pháp luật về xử phạt VPHC đã được nghiên cứu xử lý, đặc biệt là các quy định về thủ tục xử phạt. Điều đó được thể hiện ở một số khía cạnh sau đây:

2.1. Trước hết về kết cấu, bố cục

Hiện nay trong Dự thảo Luật XLVPHC, thủ tục xử phạt VPHC được quy định tại Chương III. Để bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng của pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành, Chương III được chia thành 4 mục như sau: Mục 1 quy định về thủ tục xử phạt; Mục 2 quy định về thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp không lập biên bản; Mục 3 quy định về thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp xử phạt có lập biên bản; Mục 4 quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Mục 1 không được chia thành mục nhỏ, nhưng tên điều luật đã thể hiện rõ thủ tục xử phạt không lập biên bản (hay còn được gọi là thủ tục đơn giản) và thủ tục xử phạt có lập biên bản. Việc chia thủ tục xử phạt thành hai loại như vậy là phù hợp với thực tế, vì VPHC thường đa dạng nhưng có thể khái quát thành vi phạm đơn giản (như hành vi vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều….) và vi phạm phức tạp (như hành vi làm hàng giả, kinh doanh thực phẩm không bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm, trốn thuế chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự…). Đối với vi phạm đơn giản thì thủ tục xử phạt cũng cần đơn giản để không làm mất thời gian, công sức của người có thẩm quyền xử phạt, vụ vi phạm được giải quyết nhanh chóng.

2.2. Nội dung các điều luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

 Dự thảo Luật XLVPHC đã đáp ứng được về cơ bản những yêu cầu của cuộc đấu tranh phòng, chống các HVVPHC trong giai đoạn phát triển mới của đất nước, đã nâng tầm các quy định về thủ tục xử phạt VPHC trên cơ sở bảo đảm tính công khai, khách quan, dân chủ, chính xác trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt; cụ thể như sau:

- Mức tiền phạt theo thủ tục không lập biên bản (thủ tục đơn giản) đã được nâng lên đến 01 triệu đồng (từ mức hiện nay là 200 nghìn đồng). Đây là mức tiền phạt tối đa được dự thảo Luật XLVPHC quy định cho một số chức danh như nhân viên hải quan, nhân viên thuế, chiến sĩ biên phòng, nhân viên kiểm lâm… áp dụng. Mặc dù vậy, có thể có rất nhiều hành vi sẽ không thuộc thẩm quyền xử phạt của một số chức danh vừa nêu và đương nhiên, sẽ không thuộc trường hợp xử phạt đơn giản vì trên thực tế, các hành vi vi phạm này thường được các nghị định quy định mức phạt khá cao (từ 01 triệu đến 03 triệu; 05 triệu đến 10 triệu đồng, thậm chí còn hàng trăm triệu đồng), do vậy, đa số các hành vi vi phạm sẽ thuộc thẩm quyền của các cấp cao hơn, theo thủ tục có lập biên bản. Trước thực tế đó, nên chăng, Dự thảo quy định mức phạt tiền cao hơn nữa để vụ việc được giải quyết nhanh gọn hơn.

- Dự thảo đã nghiên cứu bổ sung nhiều quy định mới nhằm bảo đảm tính chính xác, khách quan, tính dân chủ và bảo đảm quyền công dân trong quá trình xem xét ra quyết định xử phạt. Đó là các quy định về xác minh tình tiết của vụ VPHC (trách nhiệm xác minh, các tình tiết cần xác minh, việc trưng cầu giám định trong quá trình xác minh…); quy định về căn cứ xác định khung tiền phạt, xác định thẩm quyền xử phạt; quy định về quyền giải trình của cá nhân, tổ chức vi phạm trong những trường hợp nhất định như bị đình chỉ hoạt động có thời hạn, bị tước quyền sử dụng giấy phép hoặc bị áp dụng mức phạt tiền từ 50 triệu đồng trở lên (những hình thức phạt này ảnh hưởng sâu sắc đến quyền cũng như hoạt động của cá nhân, tổ chức vi phạm, do đó người có thẩm quyền xử phạt cần cân nhắc ý kiến của cá nhân, tổ chức vi phạm trước khi ra quyết định xử phạt để việc xử phạt được khách quan, chính xác, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện của đối tượng bị xử phạt). Thời hạn ban hành quyết định xử phạt cũng được nghiên cứu quy định phù hợp hơn theo hướng kéo dài thời gian đối với trường hợp vụ việc phức tạp, cần phải xác minh (Dự thảo Luật không duy trì quy định về việc gia hạn, thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt theo tinh thần cải cách thủ tục hành chính). Dự thảo Luật cũng quy định cụ thể việc ra quyết định xử phạt trong trường hợp nhiều người cùng thực hiện HVVPHC và trong trường hợp nhiều người thực hiện nhiều HVVPHC khác nhau trong cùng một vụ vi phạm.

- Dự thảo cần quy định cụ thể việc thi hành quyết định xử phạt đối với thủ tục xử phạt không lập biên bản và đối với thủ tục xử phạt có lập biên bản; quy định cụ thể việc thi hành quyết định xử phạt đối với một số hình thức xử phạt đặc biệt như thủ tục thi hành hình thức phạt tiền, thủ tục thi hành hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, thủ tục thi hành hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC… Các quy định cụ thể về thủ tục này có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành quyết định xử phạt VPHC.

- Dự thảo cũng bổ sung thêm quy định về miễn, giảm mức tiền phạt và thời hạn buộc lao động phục vụ cộng đồng. Buộc lao động phục vụ cộng đồng là hình thức xử phạt mới, còn hình thức phạt tiền đã được quy định từ lâu trong pháp luật xử phạt VPHC (như Nghị định số 143 năm 1977 về phạt vi cảnh, Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989…). Việc thi hành quyết định phạt tiền cũng gặp những khó khăn nhất định khi đối tượng bị phạt tiền quá nghèo, không có tiền để nộp phạt, do đó cơ quan cũng như người cơ thẩm quyền xử phạt đã ban hành quyết định xử phạt đã lúng túng không biết giải quyết tình trạng này như thế nào. Một số địa phương cũng như cơ quan có thẩm quyền xử phạt đề nghị cần quy định miễn, giảm tiền phạt trong một số trường hợp vừa nêu, do đó, việc Dự thảo Luật XLVPHC quy định miễn, giảm tiền phạt là cần thiết; tất nhiên việc miễn, giảm tiền phạt và thời gian buộc lao động phục vụ cộng đồng phải bảo đảm chặt chẽ về thủ tục (như phải có đơn đề nghị, được cơ quan có thẩm quyền xác nhận).

 Thủ tục xử phạt VPHC được quy định trong Dự thảo Luật XLVPHC đã được nghiên cứu quy định cụ thể, bảo đảm tính khách quan, chính xác, tính dân chủ trong quá trình cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt. Thủ tục xử phạt VPHC được quy định trong Dự thảo Luật XLVPHC đã được nghiên cứu xây dựng trên cơ sở đúc kết những kinh nghiệm thực tế của cả quá trình thực thi pháp luật về xử phạt VPHC, được bắt đầu từ năm 1989 khi Pháp lệnh Xử phạt VPHC lần đầu được ban hành và được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện vào các năm 1995, 2002 và năm 2008. Thủ tục xử phạt VPHC không những được nghiên cứu quy định theo nguyên tắc kế thừa mà còn được nghiên cứu quy định trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc pháp luật xử phạt VPHC của một số nước như Luật Xử phạt VPHC của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Bộ luật Xử phạt VPHC của Cộng hòa Liên bang Nga (năm 2001)…

Tuy nhiên, theo chúng tôi, thủ tục xử phạt VPHC được quy định trong Dự thảo Luật XLVPHC vẫn cần được nghiên cứu cụ thể để hoàn thiện thêm.