Diễn đàn về nhà nước, pháp luật, chính sách
ISSN 1859-297X Thứ sáu, 22/09/2017, 01:06(GMT+7)
 
Hành chính - hình sự - tư pháp

Hoàn thiện các quy định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

 

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã xác định: Xây dựng đồng bộ, nâng cao chất lượng và tổ chức thực hiện có hiệu quả hệ thống pháp luật[1]. Bên cạnh đó, Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”. Một hệ thống pháp luật được xem là hoàn thiện thì trước hết phải bảo đảm được tính thống nhất trong chính hệ thống pháp luật đó. Yêu cầu này cũng được thể hiện rất rõ trong Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật Ban hành VBQPPL) năm 2008 (Luật 2008): “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật”. Như vậy, tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật đòi hỏi sự không chồng chéo, không mâu thuẫn giữa các VBQPPL với nhau. Tuy nhiên, hiện nay, sự tồn tại song song của hai đạo luật về ban hành VBQPPL khác nhau đã tạo ra sự phân tán, không tập trung, trùng lặp, chồng chéo giữa các quy định về xây dựng pháp luật[2]. Chúng tôi sẽ lần lượt nêu lên những hạn chế, bất cập trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 (Luật 2004) và những văn bản hướng dẫn thi hành, đồng thời, đề xuất hướng sửa đổi những bất cập đó.

1. Những bất cập trong Luật 2004  

Về hình thức VBQPPL của UBND

Theo quy định của pháp luật hiện hành, tập thể UBND các cấp được quyền ban hành VBQPPL với hình thức quyết định, chỉ thị. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để có thể phân biệt được sự khác nhau giữa hai hình thức văn bản quyết định và chỉ thị, khi nào thì UBND các cấp dùng hình thức văn bản “quyết định” và khi nào dùng hình thức văn bản “chỉ thị”. Chỉ riêng đối với UBND việc xác định trường hợp nào thì ban hành quyết định, trường hợp nào thì ban hành dưới hình thức chỉ thị cũng là một vấn đề tồn tại mà không có văn bản pháp luật nào hướng dẫn rõ ràng để thực hiện[3]. Trên thực tế, trong hoạt động của mình, UBND thường căn cứ vào Thông tư số 33/BT của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ ngày 10/12/1992 hướng dẫn hình thức văn bản và việc ban hành các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, Thông tư số 33/BT cũng chỉ quy định “UBND sử dụng chỉ thị trong trường hợp không cần thiết ban hành quyết định” nhưng trường hợp nào là “trường hợp không cần thiết” thì Thông tư cũng không quy định. Và đây cũng là một quy định tùy nghi bởi vì việc xác định trường hợp nào “cần thiết” và trường hợp nào “không cần thiết” ban hành quyết định là rất khó khăn và phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí chủ quan của UBND.

Trong thực tiễn, chỉ thị thường để cơ quan ban hành đề ra các mệnh lệnh, yêu cầu buộc cấp dưới thực hiện[4]. Một quyết định được ban hành ra có phạm vi tác động rộng hơn so với chỉ thị. Nó bao gồm mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội, trong khi đó, chỉ thị được sử dụng để tác động đến các cơ quan, tổ chức và cá nhân có mối liên hệ với cơ quan ra chỉ thị đó về mặt cơ cấu, tổ chức, nhân sự. Thực tế, chỉ thị của UBND các cấp được sử dụng buộc các cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới có mối quan hệ trực thuộc trong cùng hệ thống với UBND các cấp phải tuân theo mệnh lệnh, yêu cầu của mình. Với những nội dung này, chỉ thị của UBND các cấp là văn bản cá biệt, được sử dụng trong quá trình lãnh đạo, điều hành cấp dưới.

Theo quy định của Luật 2008 thì chỉ thị của các cơ quan nhà nước ở trung ương đã không còn được xem là VBQPPL kể từ ngày 01/01/2009. Điều này thể hiện sự đánh giá đúng đắn, khoa học về bản chất của các chỉ thị. Tuy nhiên, do hiện nay ở nước ta tồn tại hai văn bản quy định về “luật làm luật” là Luật 2008 và Luật 2004 nên dẫn đến sự không nhất quán. Trong khi Luật 2008 không xem chỉ thị của các cơ quan nhà nước ở trung ương là VBQPPL thì Luật 2004 vẫn quy định chỉ thị của UBND là VBQPPL. Chính vì sự không nhất quán này nên có ý kiến cho rằng, kể từ ngày Luật 2008 có hiệu lực thì ch còn quyết định của UBND mới là VBQPPL còn chỉ thị thì không[5]. Tuy nhiên, cách nhìn nhận như vậy có phần chủ quan vì trong Luật năm 2004 thì quyết định, chỉ thị của UBND các cấp vẫn VBQPPL.

Về thẩm quyền ban hành VBQPPL của UBND các cấp

Hiện nay, theo Luật 2004 thì thẩm quyền ban hành VBQPPL thuộc về tập thể UBND các cấp. Điều đó có nghĩa là, Chủ tịch UBND dù là cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng không có quyền ban hành VBQPPL. Dưới góc độ lý luận thì VBQPPL chính là tấm gương phản ánh chân thật nhất địa vị pháp lý của các chủ thể trong bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Trong khi đó, tập thể UBND cấp xã dưới quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh “rất xa” lại được quyền ban hành VBQPPL. Từ quy định này dẫn đến bất cập là số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nước ta là quá nhiều. Theo số liệu báo cáo thì tính đến ngày 31/12/2007 ở nước ta có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, hơn 700 đơn vị hành chính cấp huyện và hơn 10.000 đơn vị hành chính cấp xã[6]. Tập thể UBND mỗi đơn vị hành chính lại có quyền ban hành VBQPPL. Nếu làm một phép cộng đơn giản thì sẽ thấy số lượng UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL là gần 11.000. Một số lượng chủ thể khổng lồ mà không một nước nào trên thế giới có thể theo kịp. Điều này dẫn đến hệ thống VBQPPL ở địa phương trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc và rất khó kiểm soát. Thẩm quyền ban hành VBQPPL thì bị xé nhỏ theo phạm vi quản lý đã dẫn đến mâu thuẫn, chồng chéo trong công tác ban hành văn bản, lãng phí về nguồn tài chính và nhân lực cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản ở địa phương. Việc quy định nhiều tầng nấc văn bản cũng gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức trong việc tiếp cận, gây tốn kém cho ngân sách nhà nước trong việc xây dựng, ban hành cũng như triển khai thực hiện. Sự thừa nhận quyền ban hành VBQPPL cho UBND cả ba cấp dẫn đến hệ quả là gia tăng số lượng VBQPPL, từ đó, dẫn đến nguy cơ làm tăng số lượng văn bản sai trái, mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Theo số liệu thống kê năm 2005 của Cục Kiểm tra VBQPPL (Bộ Tư pháp), các văn bản do UBND và HĐND cấp tỉnh ban hành đã được kiểm tra là 129.989 văn bản. Trong đó, số văn bản trái pháp luật là 2.826 văn bản, thuộc tất cả các lĩnh vực như xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, biên chế, công chức, công vụ, phí, lệ phí, đất đai, nông nghiệp[7] Những văn bản trái pháp luật thường phạm vào một trong năm “lỗi” cơ bản là: sai về căn cứ ban hành văn bản; sai về thẩm quyền ban hành văn bản; sai tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản; sai về thể thức, kỹ thuật trình bày. Cá biệt, có những văn bản phạm tới trên hai “lỗi” sai. Ngoài ra, số văn bản của chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành trái pháp luật cũng không ít.

Bên cạnh đó, Hiến pháp hiện hành quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản sai trái của các cơ quan thuộc UBND và các văn bản sai trái của UBND cấp dưới (trong đó có VBQPPL của tập thể UBND cấp huyện). Để thực hiện quyền này, Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ ban hành một văn bản cá biệt để đình chỉ, bãi bỏ VBQPPL của tập thể UBND cấp huyện. Như vậy, với quy định của pháp luật hiện hành thì sẽ xuất hiện không ít trường hợp các chủ thể có thẩm quyền dùng văn bản cá biệt để đình chỉ, bãi bỏ VBQPPL. Vấn đề này liệu có mâu thuẫn với Điều 9 Luật 2008?[8]

Về hiệu lực trở về trước của VBQPPL của HĐND, UBND

Như đã trình bày, do sự song hành tồn tại của hai đạo luật về ban hành VBQPPL khác nhau nên ít nhiều dẫn đến sự mâu thuẫn giữa các quy định trong hai đạo luật này. Đơn cử, đó là mâu thuẫn trong nguyên tắc áp dụng VBQPPL. Cụ thể, Điều 79 Luật 2008 quy định:“Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước”. Trong khi đó, Khoản 2 Điều 51 Luật 2004 lại quy định: “Không quy định hiệu lực trở về trước đối với VBQPPL của HĐND, UBND”. Chính quy định mâu thuẫn này đã tạo ra sự tùy nghi trong nguyên tắc áp dụng VBQPPL của HĐND và UBND. Thực tế cho thấy, nếu những quy định không có lợi cho HĐND và UBND thì các cơ quan này khéo léo vận dụng nguyên tắc “bất hồi tố” theo Luật 2004, ngược lại, nếu đó là những quy định có lợi cho HĐND và UBND thì các cơ quan này trong quá trình soạn thảo sẽ quy định hiệu lực trở về trước[9]. Trong những trường hợp này thì các cơ quan này hoàn toàn có lý khi quyết định chọn cách áp dụng theo Luật 2004 hay Luật 2008.

Với lý do, Luật 2004 là sự chi tiết hóa các quy định của Luật Ban hành VBQPPL đối với HĐND và UBND[10] nên HĐND và UBND phải tuyệt đối tuân thủ Luật 2004. Do đó, HĐND và UBND sẽ không áp dụng nguyên tắc hồi tố. Ngược lại, Điều 21 Luật 2008 quy định: “VBQPPL của HĐND, UBND được ban hành theo nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND”. Như vậy, khi ban hành VBQPPL thì HĐND, UBND phải tuân thủ theo Luật 2004 về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, còn những vấn đề khác như nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản; nguyên tắc áp dụng văn bản... thì lại thực hiện theo Luật 2008. Và do đó thì HĐND, UBND hoàn toàn có thể áp dụng nguyên tắc hồi tố. Bên cạnh đó, cơ sở pháp lý vững chắc để viện dẫn cho cách làm này là Khoản 3 Điều 83 Luật 2008 quy định: Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Tuy nhiên, theo chúng tôi, dưới góc độ pháp chế thì sự tùy nghi như vậy vừa thể hiện sự bất lực trong quá trình lập pháp, vừa rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện. Mà sự lạm quyền, tùy tiện thì rất xa lạ với mục đích tốt đẹp của những nhà lập pháp khi ban hành Luật ban hành VBQPPL.

Về việc đăng công báo VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện

Theo quy định tại Điều 51 Luật 2004 thì VBQPPL do HĐND, UBND ban hành muốn có hiệu lực phải thỏa mãn hai điều kiện sau đây:

Thứ nhất, đối với VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành thì có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành; đối với VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành thì có hiệu lực sau 07 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành.

Thứ hai: văn bản đó phải được đăng báo, niêm yết công khai.

Nhằm đảm bảo tính minh bạch, bảo đảm quyền và lợi ích của đối tượng chịu sự tác động thì Luật 2004 còn quy định VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải được đăng Công báo cấp tỉnh”. Đến lượt mình, Nghị định số 100/2010/NĐ-CP về Công báo ngày 28/9/2010 của Chính phủ cũng quy định: “VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành phải được đăng trên Công báo cấp tỉnh”. Bên cạnh đó, Nghị định số 100/2010/NĐ-CP cũng bổ sung thêm quy định là “VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện ban hành có thể được đăng trên Công báo cấp tỉnh” và việc có đăng hay không thuộc quyền tùy nghi lựa chọn của cơ quan ban hành. Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh bắt buộc phải đăng trên Công báo cấp tỉnh, còn VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện thì có thể được đăng trên Công báo cấp tỉnh. Tuy nhiên, vấn đề còn bỏ ngỏ ở đây là trong khi VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải được đăng trên Công báo cấp tỉnh chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành[11] thì pháp luật hiện hành không đưa ra thời hạn chậm nhất phải đăng công báo, đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện.

 

2. Sự mâu thuẫn giữa Luật 2004 với Nghị định số 91/2006/NĐ-CP

Mâu thuẫn về hình thức của văn bản bãi bỏ VBQPPL 

Theo quy định của Luật 2008 thì: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền[12]. Tuy nhiên, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Luật 2004 lại liệt kê Nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND không phải là VBQPPL” (Khoản 2 Điều 2). Rõ ràng, cách quy định như trong Nghị định số 91/2006/NĐ-CP đã làm sai lệch nội dung của Luật 2004 và dẫn đến mâu thuẫn trong hai văn bản này. Bên cạnh đó, một điều kỳ lạ là Nghị định số 91/2006/NĐ-CP chỉ quy định nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND không phải là VBQPPL” mà không nói rõ văn bản do UBND ban hành để bãi bỏ VBQPPL của chính UBND có là văn bản mang tính quy phạm hay không?

Từ thực tế này đã phát sinh hai nhóm ý kiến khác nhau tại địa phương vì không có sự thống nhất trong quy định về hình thức của văn bản bãi bỏ VBQPPL của UBND. Ý kiến thứ nhất cho rằng, trong Nghị định số 91/2006/NĐ-CP chỉ quy định nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND không phải là VBQPPL còn văn bản do UBND ban hành để bãi bỏ VBQPPL của chính mình thì vẫn là VBQPPL (có số, ký hiệu của quyết định quy phạm pháp luật). Ý kiến thứ hai cho rằng, tuy Nghị định số 91/2006/NĐ-CP không có quy định nhưng một khi nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND không phải là VBQPPL thì văn bản do UBND ban hành để bãi bỏ VBQPPL của chính mình cũng không phải là VBQPPL, mà chỉ là là văn bản cá biệt (không có số, ký hiệu của quyết định quy phạm pháp luật). Cụ thể, ở một số địa phương như TP Hồ Chí Minh, TP Cần Thơ[13] thì văn bản dùng để bãi bỏ VBQPPL của UBND được xem là VBQPPL, trong khi đó tại TP Đà Nẵng, Tiền Giang thì văn bản dùng để bãi bỏ VBQPPL của UBND lại không phải là VBQPPL[14].

Dưới góc độ lý luận, VBQPPL không chỉ là những văn bản có chứa hoặc đề ra quy phạm pháp luật mà bao gồm cả những văn bản có chức năng pháp lý là xác định hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành bằng cách làm thay đổi hệ thống đó hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng[15]. Phạm vi khái niệm của VBQPPL bao gồm văn bản có quy phạm pháp luật, văn bản đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, làm thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật về thời gian, không gian, đối tượng thi hành. Tư duy này cũng phần nào được thể hiện trong Điều 9 Luật 2008 quy định: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”. Theo chúng tôi, cần quy định rõ trong Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP: văn bản bãi bỏ, hủy bỏ VBQPPL của UBND là hình thức VBQPPL. Và như vậy thì Điều 9 Luật 2008 cũng phải nên được quy định theo hướng thống nhất là: VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng một VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Mâu thuẫn trong việc xác định dự kiến văn bản sẽ ban hành là VBQPPL hay không

Theo Luật 2004 thì HĐND ban hành VBQPPL trong trường hợp quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội… ở địa phương. Tuy nhiên, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP lại liệt kê quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính địa phương không phải là VBQPPL. Xuất phát từ những quy định thiếu nhất quán giữa Luật 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP nên có địa phương xem văn bản quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là VBQPPL và ban hành theo thủ tục được quy định trong Luật 2004; có địa phương không xem đây là VBQPPL và ban hành theo trình tự, thủ tục thông thường.

Tương tự, đối với văn bản của UBND, hiện nay, giữa các địa phương có sự nhận định khác nhau trong việc xác định văn bản được ban hành là VBQPPL hay không phải là VBQPPL. Tuy nội dung văn bản là giống nhau nhưng giữa các địa phương khác nhau lại ban hành dưới các hình thức văn bản khác nhau. Một trường hợp cụ thể là, văn bản quyết định việc thành lập cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là VBQPPL hay văn bản cá biệt. Thành phố Hồ Chí Minh ban hành hầu hết là VBQPPL về việc quyết định thành lập cơ quan chuyên môn, nhưng Tiền Giang lại ban hành văn bản cá biệt[16]. Chính việc chưa xác định rõ văn bản nào là VBQPPL nên quy trình xây dựng, ban hành ở mỗi địa phương là khác nhau. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng văn bản, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của các cấp chính quyền địa phương, bởi nếu là VBQPPL thì được thực hiện theo trình tự chặt chẽ đã được luật định, nếu không phải là VBQPPL thì không có quy định nào buộc phải lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản sẽ ban hành.

Hiện nay, đa số các địa phương phản ánh, với những tiêu chí quy định như trong Luật 2004 và trong Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì chưa đủ căn cứ để phân biệt được đâu là VBQPPL và đâu là văn bản cá biệt. Trong nhiều trường hợp, cơ quan dự thảo rất lúng túng trong việc xác định dự thảo văn bản dự kiến ban hành dưới hình thức là VBQPPL hay không phải là VBQPPL. Rõ ràng, việc giải quyết vấn đề này liên quan mật thiết đến khái niệm VBQPPL. Do đó, cần chuẩn hóa ngay khái niệm VBQPPL trong Luật ban hành VBQPPL.

Mâu thuẫn trong các quy định về thẩm quyền ký VBQPPL

 Theo quy định của Luật 2004 thì “Chủ tịch HĐND ký chứng thực Nghị quyết” (Điều 29). Tuy nhiên, Khoản 1 Điều 4 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP lại quy định: Trong trường hợp Chủ tịch HĐND vắng mặt thì Phó Chủ tịch HĐND có thể ký thay Chủ tịch”. Quy định trong Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có dấu hiệu “vượt mặt” Luật 2004 và cũng không phù hợp với Điều 50 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: “Trong trường hợp Chủ tịch HĐND vắng mặt thì Chủ tọa phiên họp ký chứng thực Nghị quyết và các biên bản phiên họp của HĐND”.

Bên cạnh đó, cũng theo quy định của Luật 2004 thì: “Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành Quyết định, Chỉ thị” nhưng theo Nghị định số 91/2006/NĐ-CP lại quy định trường hợp “Chủ tịch UBND vắng mặt thì Phó Chủ tịch UBND có thể ký thay Chủ tịch”. Do chưa có sự thống nhất về quy định ký ban hành VBQPPL của UBND nên nhiều địa phương có cách thức thực hiện khác nhau. Đơn cử, Quyết định số 20/2007/QĐ-UBND ngày 18/5/2007 của UBND tỉnh Tiền Giang quy định: “Chủ tịch UBND tỉnh ký ban hành VBQPPL, Phó Chủ tịch UBND tỉnh có thể ký thay Chủ tịch trong trường hợp Chủ tịch vắng”; trong khi đó, Quyết định số 29/2008/QĐ-UBND ngày 11/8/2008 của UBND tỉnh Tiền Giang lại quy định: “Chủ tịch UBND tỉnh ký ban hành VBQPPL, Phó Chủ tịch Thường trực ký ban hành VBQPPL trong trường hợp được Chủ tịch ủy quyền”. Để chấm dứt tình trạng thiếu nhất quán này, cần rà soát, sửa đổi các quy định trong Luật 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương.

3. Đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương

Trước hết, cần sửa đổi Luật 2004 về tên loại hình thức VBQPPL do UBND ban hành. Để đảm bảo pháp chế và tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, cần loại chỉ thị của UBND các cấp ra khỏi hệ thống các VBQPPL. Cụ thể là bỏ Điều 14, 17, 20 trong Luật 2004 quy định về nội dung chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Điều này cũng là hợp lý vì Luật 2008 cũng không xác định rõ hình thức VBQPPL do UBND ban hành mà chỉ ghi là: “VBQPPL của HĐND, UBND”[17]. Quy định này “ngụ ý” là Luật 2004 sẽ sửa đổi theo hướng UBND chỉ ban hành một hình thức VBQPPL là quyết định.

Thứ hai, để thống nhất và tinh giản các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phương thì chỉ nên quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền này. Ở đây không phải là vấn đề “chủ nghĩa tập thể” hay “chủ nghĩa cá nhân” mà phải căn cứ vào thẩm quyền và tính thống nhất trong hệ thống thẩm quyền. Quy định cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh được quyền ban hành VBQPPL sẽ hạn chế việc “trao quyền” tràn lan cho UBND cấp huyện và cấp xã vì thực tế, cấp huyện và cấp xã cũng chỉ là các chủ thể chuyển tải các quy định của trung ương và UBND cấp tỉnh vào cuộc sống chứ ít khi ban hành các quy phạm mới. Điều này cũng rất phù hợp với quy định tại Điều 126, 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Theo đó, Điều 126 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình quy định tại Điều 127 của Luật”. Như vậy, Chủ tịch UBND có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý, điều hành ở địa phương nhưng lại không được trao quyền ban hành VBQPPL - hình thức quản lý quan trọng nhất của các chủ thể - là một điều không hợp lý. Ngoài ra, tại Khoản 6 Điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: “Chủ tịch UBND chỉ đạo và áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự”. Trong những trường hợp khẩn cấp này, tất nhiên, Chủ tịch UBND phải ban hành quyết định mang tính quy phạm (chứa đựng các quy tắc xử sự chung) mới có thể đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý. Lâu nay, tuy không được trao quyền ban hành VBQPPL, nhưng do nhu cầu cấp bách của hoạt động quản lý, cá nhân Chủ tịch UBND vẫn ban hành VBQPPL nhưng văn bản này lại được ký dưới dạng văn bản của tập thể UBND[18].

Bên cạnh đó, quy định quyền ban hành quyết định quy phạm cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ tạo sự dễ dàng trong việc xác định trách nhiệm, hạn chế tình trạng tập thể UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL trái pháp luật nhưng không thể xác định trách nhiệm cụ thể thuộc về ai. Có ý kiến lo ngại rằng khi trao quyền ban hành VBQPPL cho cá nhân Chủ tịch UBND sẽ dẫn đến tình trạng Chủ tịch UBND chủ quan, nóng vội, đưa ra phương án không chính xác điều chỉnh hành vi trong VBQPPL. Tuy nhiên, theo chúng tôi, điều này không đáng lo ngại, sự chủ quan, nóng vội có thể được loại trừ nếu đội ngũ tham mưu, giúp việc cho Chủ tịch UBND thực hiện tốt công việc của mình. Thiết nghĩ, trong thời đại công nghệ thông tin, khi các quan hệ xã hội phát triển như vũ bão thì việc ban hành VBQPPL cũng cần nhanh chóng, khẩn trương, kịp thời mới có thể đáp ứng các yêu cầu điều chỉnh. Điều này chỉ có thể có được khi quy định quyền ban hành VBQPPL cho cá nhân Chủ tịch UBND.

Thứ ba, cần có những đánh giá mang tính khách quan, toàn diện về việc thực hiện Luật 2004. Luật 2004 đã có hiệu lực thi hành được hơn 7 năm, việc ban hành VBQPPL của HĐND, UBND đã dần dần đi vào nền nếp, đúng quy định pháp luật. Tuy nhiên, nhìn tổng thể trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND vẫn có sự nhận định không thống nhất về việc xác định một văn bản có là VBQPPL hay không. Từ đó, các địa phương đã ban hành văn bản có nội dung điều chỉnh giống nhau nhưng thủ tục ban hành lại rất khác nhau theo hướng tùy nghi lựa chọn văn bản được ban hành là VBQPPL hay không phải VBQPPL. Đồng thời, văn bản hướng dẫn thi hành Luật 2004 là Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có quy định chi tiết nhưng đã làm sai lệch nội dung của Luật 2004. Vì vậy cần phải đánh giá tổng kết thực tiễn Luật 2004 để có những điều chỉnh, sửa đổi kịp thời, hợp lý.

Cuối cùng, cần sớm ban hành một luật về ban hành VBQPPL trên cơ sở thống nhất hai Luật 2008 và Luật 2004. Hiện nay, sự tồn tại song song của hai đạo luật về ban hành VBQPPL khác nhau vừa tạo ra sự phân tán, vừa trùng lặp giữa các quy định về xây dựng pháp luật. Luật ban hành VBQPPL chính là “cỗ máy cái trong cơ chế xây dựng pháp luật”, do đó, Luật VBQPPL năm 1996 ra đời như một tất yếu khách quan. Thế nhưng, trong quá trình soạn thảo, thảo luận, ban hành ra luật này thì vẫn còn nhiều vấn đề chưa thống nhất như HĐND và UBND cấp nào được quyền ban hành VBQPPL, Chủ tịch UBND có được ban hành VBQPPL hay không? Chính vì vậy, khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 được ban hành thì Quốc hội lại “sinh thêm Luật 2004. Như vậy, vốn trước khi ban hành đã định chỉ “sinh” một luật, nhưng cuối cùng lại “sinh” hai, là “ngoài kế hoạch”, “vỡ kế hoạch”[19]. Hai “luật cái” cùng tồn tại là một điều bất hợp lý. Để đảm bảo tính thống nhất, hài hòa của hệ thống pháp luật thì chỉ nên ban hành một “luật cái” để điều chỉnh chung vấn đề xây dựng pháp luật thay vì để tồn tại hai luật như hiện nay. Do đó, sẽ hợp lý nhất nếu như chỉ ban hành một đạo luật mới trên cơ sở hợp nhất Luật 2008 và Luật năm 2004 để quy định đầy đủ, thống nhất về các vấn đề có liên quan tới việc xây dựng, ban hành các VBQPPL ở tất cả các cấp từ trung ương đến địa phương. Trong luật này sẽ quy định cụ thể thẩm quyền, nội dung, thủ tục xây dựng, ban hành các VBQPPL sau đây: Hiến pháp, luật của Quốc hội; pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị định của Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng… và đặc biệt là VBQPPL của chính quyền địa phương.

Theo chúng tôi, việc hợp nhất Luật 2008 và Luật 2004 không phải quá khó khăn vì về cơ bản, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của hai đạo luật này gần giống nhau. Quy định về trình tự thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL từ giai đoạn soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm định và ban hành đến các giai đoạn sau khi ban hành như kiểm tra, rà soát hệ thống hóa văn bản giữa hai luật này tương đối đồng nhất. Do đó, đề nghị xây dựng Luật ban hành VBQPPL chung cho cả cấp trung ương và chính quyền địa phương; theo đó việc xây dựng, ban hành VBQPPL của địa phương được xây dựng thành một chương riêng, trong đó cần phân định rõ những đặc thù của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn để đảm bảo việc ban hành VBQPPL phù hợp với cơ chế quản lý đặc thù của từng địa phương./.

 

 

 

 

 

 

 

 





[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. CTQG. Hà Nội, 2011, tr. 140.

[2] Hai đạo luật về Ban hành VBQPPL là: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004.

[3] Trương Thị Hồng Hà, Nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2005.

[4] Điều 14 Luật 2004 quy định: “Chỉ thị của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình”

[5] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. CTQG, Hà Nội, 2008, tr.322.

[6] Theo số liệu báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật Cán bộ, công chức số 158/UBTVQH12 ngày 16/10/2008 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

[7] Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra VBQPPL (Bộ Tư pháp): Cần lắng nghe xã hội, nếu muốn có văn bản tốt, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, thứ tư, ngày 17/12/2008.

[8] Điều 9 Luật 2008 quy định: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Điều đó có nghĩa là chỉ có VBQPPL mới có thể sửa đổi, bãi bỏ, thay thế lẫn nhau.

[9] Võ Tuyết Hà, Một số bất cập trong thực hiện pháp luật về ban hành VBQPPL, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 5, năm 2012.

[10] Nguyễn Minh Đoan, Chất lượng và nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 13, năm 2006.

[11] Điều 7 Nghị định số: 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật 2004.

[12] Trước đây, Điều 9 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng có quy định tương tự.

[13] Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày 09/01/2012 của UBND TP Hồ Chí Minh về bãi bỏ VBQPPL của UBND TP. Hồ Chí Minh; Quyết định số: 46/2010/QĐ-UBND ngày 06/12/2010 của UBND TP Cần Thơ bãi bỏ Chỉ thị số 08/2002/CT-UB ngày 28/3/2002 của UBND tỉnh Cần Thơ (cũ) về tăng cường quản lý vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ, súng săn, súng hơi.

[14] Quyết định số 02/QĐ-UBND ngày 15/01/2010  của UBND TP. Đà Nẵng về bãi bỏ VBQPPL của UBND thành phố ban hành; Quyết định số: 92/QĐ-UBND ngày 15/01/2008  của UBND tỉnh Tiền Giang về bãi bỏ VBQPPL của UBND tỉnh ban hành.

[15] Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 4, năm 2007.

[16] Đỗ Thị Thu Duyên, Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Tiền Giang, Thực trạng và phương hướng đổi mới, Luận văn Cao học, năm 2009, tr. 66.

[17] Khoản 2, Điều 12 Luật 2008.

[18] Đỗ Hoàng Yến, Bàn về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Chủ tịch UBND, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 5, năm 2004.

[19] Nguyễn Cửu Việt, Một luật hay hai luật?, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (số chủ đề Hiến kế Lập pháp), số 24 (102), tháng 7/2007.

ThS. Cao Vũ Minh - Giảng viên khoa Hành chính – Nhà nước, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh
Ý kiến của bạn
Tên của bạn
Địa chỉ
Email
Điện thoại
Tệp đính kèm
 
 
gửi đi
CÁC TIN KHÁC:
Hoàn thiện Điều 147 Bộ luật hình sự về tội vi phạm chế độ một vợ, một chồng (09/12/2013)
Hoàn thiện quy định về tiêu chuẩn và quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh của cơ quan điều tra (06/09/2013)
Hoàn thiện các quy định về miễn trách nhiệm hình sự, miễn hình phạt, miễn chấp hành hình phạt và án treo (Kỳ 2) (06/08/2013)
Hoàn thiện các quy định về miễn trách nhiệm hình sự, miễn hình phạt, miễn chấp hành hình phạt và án treo (Kỳ 1) (02/07/2013)
Bảo đảm nguyên tắc "suy đoán vô tội" và tính thống nhất giữa Hiến pháp với Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự (08/04/2013)
Bàn thêm về tội chứa chấp hoặc tiêu thụ tài sản do người khác phạm tội mà có (30/01/2013)
Bảo đảm nguyên tắc "suy đoán vô tội" và tính thống nhất giữa Hiến pháp với Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự (08/04/2013)
8.jpg
Đồng chí Uông Chu Lưu, Phó Chủ tịch Quốc hội trao quyết định bổ nhiệm đồng chí Nguyễn Đình Quyền làm Viện trưởng Viện NCLP
Số 03 ((212) tháng 2/2012) 05/02/2012
 
Thực trạng và nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam

Mối quan hệ giữa quyền tiếp cận thông tin của công dân và nhà báo trong hai dự thảo luật

Công khai thông tin với việc thực hiện phản biện xã hội

Thư của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng gửi Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

CÔNG BỐ VÀ TRAO NGHỊ QUYẾT BỔ NHIỆM VIỆN TRƯỞNG VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

Sự ảnh hưởng của pháp luật Pháp tới luật tư ở Việt Nam

Khai mạc trọng thể Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIV

Khai mạc kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV

Chất vấn và hậu chất vấn

Lựa chọn chính sách cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay

Tìm kiếm
Tìm kiếm nâng cao
 
Hiển thị tốt nhất trên trình duyệt Firefox

    Trang chủ | Liên hệ | Sơ đồ website Trang thông tin điện tử của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội
Giấy phép xuất bản số: 37/GP-BC-BVHTT, cấp ngày: 08/04/2005 • Tổng Biên tập: Ts. Phạm Văn Hùng
Toà soạn: 27A Võng Thị – Tây Hồ – Hà Nội: Điện thoại: 08043359 - 08043362• Fax: 08048486• Email: nclp@qh.gov.vn

Ghi rõ nguồn "Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp" khi phát hành lại thông tin từ website này
Bản quyền thuộc về Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Phát triển bởi Công ty Tinh Vân