“Mọi hành vi xâm phạm đến lợi ích của hợp pháp của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự” là một nguyên tắc Hiến định (Điều 74 của Hiến pháp năm 1992). Nguyên tắc này không loại trừ khi chủ thể gây thiệt hại là cán bộ, công chức nhà nước (gọi chung là người thi hành công vụ). Để cụ thể nguyên tắc này, nhà nước ta cũng đã ban hành nhiều quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi cán bộ công chức gây ra trong khi thi hành công vụ như: Điều 623 và Điều 624 BLDS năm 1995; Điều 619 và 620 BLDS năm 2005; Nghị định 47/CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra… Khi người thi hành công vụ có hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì cơ quan quản lý người thi hành công vụ đó phải có trách nhiệm bồi thường (gọi chung là bồi thường nhà nước).  

Bồi thường nhà nước (BTNN) là trách nhiệm dân sự, việc bồi thường thuộc trách nhiệm của Nhà nước chứ không phải trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước riêng lẻ; Luật BTNN đảm bảo tối đa quyền lợi của người dân nhưng đồng thời phải bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan nhà nước;… Đây là những tư tưởng tiến bộ chỉ đạo việc xây dựng Luật BTNN. Tuy nhiên, đã qua chín lần soạn thảo nhưng các tư tưởng tiến bộ và sòng phẳng này vẫn chưa được thể hiện một cách rõ nét trong Dự thảo Luật BTNN (Dự luật).

1. Về nội dung

1.1. Phạm vi điều chỉnh

Điều 1 của Dự thảo luật quy định: “Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thi hành án và tố tụng hình sự (sau đây gọi chung là trách nhiệm bồi thường nhà nước); thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại; kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ có lỗi đã gây ra thiệt hại”.

Như vậy, phạm vi điều chỉnh của Dự luật không bao gồm việc bồi thường trong các vụ án dân sự, hành chính, lao động và trong cả vấn đề lập pháp, lập quy. Lý giải điều này, nhiều người cho rằng do điều kiện kinh tế của Việt Nam chưa cho phép; trình độ cán bộ công chức của Việt Nam hiện nay còn hạn chế nên dễ xảy ra sai phạm... nên nếu chúng ta mở rộng phạm vi điều chỉnh hơn nữa thì Nhà nước không đủ tiền bồi thường…

Theo chúng tôi, những lý do trên chưa thực sự thuyết phục, mang tính suy diễn và vi phạm các nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp và pháp luật. Thiệt hại trong lĩnh vực tố tụng dân sự, hành chính, lao động và trong các hoạt động lập pháp, lập quy đôi khi lớn hơn gấp nhiều lần so với những thiệt hại trong quản lý hành chính nhà nước. Và suy cho cùng, thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra dù trong lĩnh vực nào thì cũng là thiệt hại về vật chất và thiệt hại tinh thần. Hiến pháp và Bộ luật Dân sự không loại trừ đối tượng điều chỉnh là người thi hành công vụ. Trên thực tế, cũng không có một hệ thống pháp luật nào trên thế giới loại trừ trách nhiệm cho người gây thiệt hại chỉ vì không đủ khả năng bồi thường hay trình độ của chủ thể gây thiệt hại còn hạn chế.

Những hành vi xảy ra trong hoạt động lập pháp, lập quy, trong hoạt động xét xử các vụ án phi hình sự cũng đều là do con người gây ra, cũng đều là người của pháp nhân nên không thể thoát khỏi trách nhiệm luật định. Xét về bản chất, thì những thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra là loại thiệt hại ngoài hợp đồng. Do đó, căn cứ vào Bộ luật Dân sự thì chỉ cần chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra; có hành vi trái luật của người thi hành công vụ; có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại và hành vi trái luật của người thi hành công vụ là hoàn toàn có thể đặt ra yêu cầu bồi thường thiệt hại. Nếu không đặt ra trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì vô tình, chúng ta làm trái với Hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản của pháp luật trong việc bồi thường thiệt hại, thể hiện sự không bình đẳng giữa Nhà nước và người dân trong vấn đề dân sự. Mặt khác, để miễn trách nhiệm bồi thường là phải xét đến yếu tố lỗi, mối quan hệ nhân quả chứ không phải vấn đề trình độ hay khả năng bồi thường của người gây thiệt hại. Những lý do trên hoàn toàn vi phạm các nguyên tắc cơ bản trong việc xác định bồi thường thiệt hại.

Theo chúng tôi, việc chấp nhận bồi thường không đương nhiên ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan nhà nước. Trách nhiệm BTNN và khả năng chi trả BTNN là hai chuyện hoàn toàn khác nhau. Để bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan nhà nước, chỉ cần quy định rõ những loại tài sản nào (và những tài khoản nào) của cơ quan nhà nước thì không bị cưỡng chế để thi hành án; hoặc chỉ cần quy định cụ thể tiền bồi thường chỉ được lấy từ những nguồn cụ thể và độc lập nào. Trong trường hợp những nguồn này không đủ để bồi thường thì xem đây là trường hợp người phải thi hành án không có tài sản để thi hành án. Khi có ngân sách bồi thường mới thì người được bồi thường có đơn yêu cầu tiếp tục bồi thường. Chúng ta cần phải luật hóa một tỷ lệ nhất định trong tổng ngân sách hàng năm của từng cấp sẽ được dành cho việc bồi thường. Và dĩ nhiên, cần phải công khai minh bạch ngân sách bồi thường hàng năm và tình hình sử dụng “Quỹ bồi thường” này để người dân giám sát. Ngoài ra, để nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ và đảm bảo quyền lợi người dân, chúng ta cần quy định trách nhiệm liên đới giữa cơ quan chi trả bồi thường và người thi hành công vụ.

Hiện nay, trong các vụ án phi hình sự, pháp luật quy định rất nhiều quyền cho đương sự như: quyền cung cấp chứng cứ; quyền trưng cầu giám định; quyền tranh luận; quyền mời luật sư… Chính những quyền này sẽ góp phần làm sáng tỏ sự thật vụ án. Mặc khác, khi có luật sư tham gia thì luật sư sẽ là người giúp các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng có cái nhìn toàn diện hơn đối với các tình tiết, chứng cứ có trong vụ án. Từ đó, việc đánh giá chứng cứ và áp dụng pháp luật của người tiến hành tố tụng sẽ được chính xác, đúng pháp luật hơn. Vấn đề là ở chỗ, người thi hành công vụ có quan tâm một cách công tâm đến ý kiến của luật sư và của các đương sự hay không? Nếu những người tiến hành tố tụng thật sự khách quan, vô tư và xem trọng vai trò của luật sư thì rất khó có chuyện gây thiệt hại. Nếu có sai sót thì đương sự, luật sự sẽ có ý kiến ngay nên hậu quả sẽ được hạn chế ở mức thấp nhất. Vì vậy, không nên lấy lý do trình độ cán bộ, công chức Việt Nam yếu kém để không mở rộng phạm vi điều chỉnh của Dự luật. Trái lại, mở rộng phạm vi điều chỉnh của Dự luật sẽ góp phần nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ và vai trò của luật sư trong xã hội.

Theo chúng tôi, vấn đề cần đặt ra khi soạn thảo Dự luật không phải là vấn đề phạm vi bồi thường rộng hay hẹp, mà là vấn đề cơ quan nào chi trả việc bồi thường; thủ tục chi trả bồi thường ra sao; cơ chế, thủ tục thực hiện việc bồi hoàn của người thi hành công vụ cho Nhà nước như thế nào?  

1.2. Cơ quan giải quyết bồi thường và thủ tục giải quyết bồi thường

Theo các quy định trong Dự thảo, cơ quan giải quyết bồi thường cũng đồng thời là cơ quan chi trả bồi thường; Hòa giải là một thủ tục bắt buộc trong thủ tục giải quyết bồi thường; Người yêu cầu bồi thường không được quyền kiện thẳng ra tòa án mà phải qua một thủ tục khiếu nại tại cơ quan quản lý trực tiếp người thi hành công vụ gây thiệt hại.

 Dự luật quy định như vậy là không thực sự tiến bộ và đi ngược lại những tư tưởng chỉ đạo khi xây dựng Luật BTNN là “xem BTNN là trách nhiệm dân sự; xem việc bồi thường này là trách nhiệm của Nhà nước chứ không phải là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước riêng rẽ”. Quy định như vậy sẽ dẫn đến hàng loạt rắc rối sau:

- Sẽ gây rắc rối khi xác định cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp có liên quan đến nhiều người thi hành công vụ ở nhiều cơ quan khác nhau. Giả sử có nhiều cơ quan ở các ngành khác nhau cùng gây thiệt hại thì cơ quan nào có trách nhiệm bồi thường? Dự luật chưa trả lời được câu hỏi này, chưa kể trường hợp đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan này... Điều này sẽ kéo dài thời gian giải quyết tranh chấp và quyền lợi của người dân sẽ không được bảo đảm;

- Xét về bản chất thì đây là vấn đề dân sự. Nếu giao cho cơ quan hành chính nhà nước giải quyết thì chúng ta vô tình đã hành chính hóa một vụ án dân sự và hình thành thêm một hệ thống xét xử;

- Xảy ra tình trạng “vừa đá bóng vừa thỏi còi”;

- Cơ quan giải quyết tranh chấp sẽ không chuyên nghiệp như tòa án, sẽ không có nhiều kinh nghiệm trong việc xác định yếu tố lỗi, mức độ thiệt hại, áp dụng pháp luật cũng như khả năng thẩm định chứng cứ nên khó tránh khỏi sai sót;

- Không loại trừ khả năng thông đồng giữa cơ quan giải quyết bồi thường và người được bồi thường trong việc xác định mức độ thiệt hại;

- Nếu cơ quan hành chính gánh thêm việc “tay trái”, là giải quyết tranh chấp dân sự, thì sẽ không có thời gian dành cho hoạt động quản lý hành chính vốn đang yếu kém hiện nay;

- Tăng biên chế, tăng cơ sở vật chất để phục vụ cho việc giải quyết, giám sát việc bồi thường này.

Để các tư tưởng tiến bộ nói trên được thể hiện đầy đủ và rõ nét khi xây dựng Luật BTNN thì phải mở rộng phạm vi BTNN trong tất cả các lĩnh vực. Việc giải quyết BTNN nên chỉ giao cho Tòa án giải quyết. Để bảo đảm quyền và lợi ích của Nhà nước, cần quy định rõ trong tất cả các vụ án BTNN phải có Viện kiểm sát tham gia. Kiểm sát viên sẽ tham gia vụ án với hai vai trò, vừa kiểm sát việc xét xử vừa là một “luật sư” công, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nước. Điều này sẽ tránh được việc thông đồng giữa cơ quan giải quyết bồi thường và người được bồi thường. Lúc đó, chúng ta không cần phải có thêm bộ máy giám sát việc bồi thường. Cơ quan quản lý hành chính sẽ có nhiều thời gian cho công việc chính của mình, từ đó sẽ nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và giảm thiểu sai sót. Cơ quan quản lý trực tiếp những người thi hành công vụ liên quan có nghĩa vụ cử đại diện tham gia tố tụng với tư các là bị đơn hoặc đồng bị đơn nếu có nhiều cơ quan liên quan.

Việc chi trả bồi thường nên giao về một đầu mối là cơ quan quản lý tài chính các cấp như: Phòng Tài chính, Sở Tài chính, Bộ Tài chính. Khi đó cơ quan quản lý tài chính sẽ tự động hạch toán và cân đối các khoản cho từng đơn vị có người thi hành công vụ gây thiệt hại vì xét cho cùng, dù tiền bồi thường của cơ quan nhà nước nào đi chăng nữa thì cũng đều là tiền từ ngân sách nhà nước mà ra. Cơ quan quản lý tài chính cần hạch toán vào một mục riêng chỉ dành riêng cho việc bồi thường và quy định rõ cơ quan quản lý tài chính có nghĩa vụ phải chi trả bồi thường theo bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án.

2. Về kỹ thuật lập pháp

Kỹ thuật lập pháp trong Dự thảo chưa cao. Nhiều điều trong Dự luật được xây dựng bằng cách quy định ngoại diên của vấn đề cần điều chỉnh chứ không phải là nội hàm của chúng. Hay nói khác hơn, một số điều trong Dự luật vẫn quy định theo lối mòn là bằng cách liệt kê những công việc mà người thi hành công vụ làm sai được bồi thường chứ chưa khái quát lên được những đặc điểm của hành vi vi phạm mà người thi hành công vụ gây ra. Chính điều này sẽ làm cho Dự luật dễ lạc hậu và không theo kịp thực của cuộc sống. Ví dụ, trong Điều 2 của Dự thảo quy định về đối tượng áp dụng, thay vì chúng ta chỉ ghi ngắn gọn đối tượng điều chỉnh của luật là “Tất cả các tổ chức, cá nhân trong hoặc ngoài nước”, Dự thảo lại ghi rất dài dòng là: “Công dân Việt Nam, tổ chức được thành lập theo pháp luật Việt Nam, người nước ngoài, tổ chức nước ngoài bị thiệt hại theo quy định của Luật này thì được Nhà nước bồi thường”. Quy định như vậy cũng không bao gồm được những người không có quốc tịch.

Tương tự, trong Chương II của Dự thảo về phạm vi bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và thi hành án, thay vì quy định “những thiệt hại do các hành vi trái luật của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình quản lý hành chính và thi hành án thì thuộc phạm vi trách nhiệm bồi nhà nước, trừ những trường hợp sau: ….” nhưng tại Điều 10 và 11 của Dự thảo lại quy định theo kiểu liệt kê từng hành vi thể hiện dưới dạng hành động của người thi hành công vụ mà có thể gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Như vậy không bao hàm được hành vi thể hiện dưới dạng không hành động. Ví dụ, việc chấp hành viên không ra Quyết định thi hành án trong thời hạn luật định để thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây cũng là hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thi hành án dân sự nhưng vẫn không được điều chỉnh. Hành vi này có thể gây thiệt hại rất lớn cho người được thi hành án, đặc biệt là trong các vụ án tranh chấp về nhà đất, buộc phải giao nhà. Chính kỹ thuật lập pháp chưa tốt như vậy nên quyền và lợi ích của người dân sẽ không được đảm bảo tối đa. Chúng ta nên quy định theo kiểu loại trừ, như những trường hợp nào thì cơ quan nhà nước sẽ không bồi thường.